Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Uitspraak
Awb 99/3016 NABW
Uitspraak van de rechtbank ingevolge artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen
A, wonende te B, eiser,
gemachtigde mr. P.J.M. van Kuppenveld, advocaat te 's-Hertogenbosch,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Uden, verweerder,
gemachtigde H. van Tiel.
I. PROCESVERLOOP.
Eiser ontving een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) naar de norm voor een alleenstaande. Bij besluit van 10 februari 1999 heeft verweerder die uitkering met ingang van 27 december 1998 beëindigd, om reden dat eiser vanaf laatstgenoemde datum niet meer over een geldige verblijfsvergunning beschikt.
Eiser heeft tegen de beëindiging van zijn uitkering bezwaar gemaakt. Bij besluit van 15 april 1999 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Op de daartoe in het beroepschrift van 21 april 1999 uiteengezette gronden heeft eiser tegen dat besluit beroep ingesteld en gevorderd het bestreden besluit te vernietigen. Bij schrijven van gelijke datum heeft eiser de president van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek strekte ertoe dat aan eiser onverwijld bijstand zou worden verleend.
Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is op 11 mei 1999 behandeld ter zitting. Bij uitspraak van 19 mei 1999, aan partijen verzonden op 20 mei 1999, heeft de president van de rechtbank dit verzoek afgewezen.
Bij brief van 2 juni 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Eisers gemachtigde heeft vervolgens bij schrijven van 18 juni 1999 de gronden van het beroep nader aangevuld.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 29 juni 1999. Eiser is aldaar verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
II. OVERWEGINGEN.
Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit van 15 april 1999 in rechte stand kan houden. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser, gericht tegen de beëindiging van zijn bijstandsuitkering met ingang van 27 december 1998, ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
Met ingang van 1 juli 1998 is de Koppelingswet in werking getreden (voluit: de wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland). Met deze wet zijn wijzigingen aangebracht in onder meer de bijstandsverlening aan vreemdelingen. Dienaangaande is in de Abw thans het volgende bepaald.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Abw heeft iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien recht op bijstand van overheidswege.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Abw wordt met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet (Vw).
Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van de Abw kan bij algemene maatregel van bestuur (amvb) voor de toepassing van de Abw voorts met een Nederlander gelijk worden gesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vw, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf heeft aangevraagd, dan wel bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen de intrekking van het besluit tot toelating, totdat op die aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist.
Een amvb als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Abw is getroffen bij het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Abw, Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw) en Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz) van 27 april 1998, Stb.1998, 308 (hierna: Besluit gelijkstelling).
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit gelijkstelling wordt voor de toepassing van onder meer de Abw met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vw voor de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating.
De relevante feiten en het bestreden besluit
Eiser heeft de Somalische nationaliteit en was in het bezit van een vergunning tot verblijf met een geldigheidsduur tot 27 december 1998. Laatstelijk sedert 15 mei 1997 ontving eiser een uitkering ingevolge de Abw. In het kader van een begin januari 1999 uitgevoerd periodiek heronderzoek is aan het licht getreden dat de geldigheidsduur van eisers vergunning tot verblijf was verlopen. Bij besluit van 5 januari 1999 heeft verweerder daarop de bijstandsverlening aan eiser met ingang van 1 januari 1999 geschorst. Eiser is daarbij in de gelegenheid gesteld om vóór 6 februari 1999 alsnog een geldige verblijfsvergunning te overleggen. Eiser is hiertoe niet in staat gebleken. Bij besluit van 10 februari 1999 heeft verweerder vervolgens de bijstandsverlening aan eiser met ingang van 27 december 1998 beëindigd op de grond dat eiser vanaf laatstgenoemde datum niet meer over een geldige verblijfsvergunning beschikt.
Standpunt van eiser
Eiser doet in de eerste plaats een beroep op de bedoeling van de Koppelingswet om niet-rechtmatig verblijf van vreemdelingen in Nederland tegen te gaan en wijst er in dit verband op dat hij rechtmatig in Nederland verblijft. Weliswaar niet op grond van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vw, zoals vereist in artikel 7, tweede lid, van de Abw, maar wel op grond van artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw. Hij zou namelijk op 7 januari 1999 een aanvraag om (verlenging van) een verblijfsvergunning hebben ingediend en zou de beslissing op die aanvraag in Nederland mogen afwachten. Eiser stelt voorts dat uit antwoorden van de Staatssecretaris van Justitie op vragen van het Tweede kamerlid Rijpstra tijdens de parlementaire behandeling van de Koppelingswet (TK 1996/1997, 24 233, nr.16, pag.18) blijkt dat vreemdelingen die in afwachting zijn van een beslissing van de president van de rechtbank op een verzoek om een voorlopige voorziening tegen de uitzetting recht hebben op continuering van bijstandsverlening. Volgens eiser zou dit a fortiori moeten gelden voor vreemdelingen zoals eiser die nog in afwachting zijn van de beslissing op een aanvraag of wachten op een schorsingsbeslissing van de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie (IND). Eiser heeft gewezen op het vonnis in kort geding van de president van de arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage van 7 oktober 1998, nr. 98/1056 (gepubliceerd in JV 1998/198) en heeft mede naar aanleiding hiervan een beroep gedaan op het recht op gelijke behandeling zoals neergelegd in artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: Bupo- verdrag). Gezien het doel van de Koppelingswet kan de uitsluiting zoals de Abw die kent van rechtmatig verblijvende vreemdelingen worden gezien als disproportioneel en niet noodzakelijk om het doel van de regeling te bereiken, aldus eiser. Eiser acht de rechtvaardigingsgrond voor het onderscheid dat in de Abw wordt gemaakt naar verblijfsstatus en daardoor naar nationaliteit betwistbaar. Eiser heeft hierbij verwezen naar een gedeelte uit een inleiding door mr. P.E. Minderhoud over de Koppelingswet. Door eiser is in dit verband voorts een beroep gedaan op hetgeen is geoordeeld in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 maart 1999 (gepubliceerd in AB 1999/219) omtrent de weigering van afgifte van een vervangend rijbewijs aan een vreemdeling die geen bestendig verblijf heeft in Nederland. Tot slot heeft eiser naar voren gebracht dat hem niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een aanvraag om verlenging van zijn verblijfsvergunning heeft ingediend, nu hij immers ziek was op het moment dat de geldigheidsduur van zijn vergunning afliep en hij bovendien door de vreemdelingendienst er niet vooraf op is gewezen dat op grond van de gewijzigde regelgeving verlenging van zijn vergunning moest worden gevraagd vóór afloop van de geldigheidsduur daarvan.
Standpunt van verweerder
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gelet op de duidelijke bewoordingen van artikel 7, tweede en derde lid, aanhef en onder b, van de Abw en artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit gelijkstelling niet mogelijk is om bijstand te verlenen aan een vreemdeling die, zoals eiser, niet tijdig een verzoek om voortgezet verblijf heeft ingediend. Op grond van genoemde artikelen heeft verweerder derhalve de plicht om te bezien of een aanvraag om verlenging tijdig is ingediend en de wetgever heeft verweerder niet de mogelijkheid gegeven om, indien deze aanvraag niet tijdig is ingediend, te toetsen of er op individuele gronden sprake is van verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Verweerder kan op dit punt geen eigen beleid voeren. De omstandigheid dat er geen sprake is van overgangsrecht doet hieraan naar de overtuiging van verweerder niet af. De door eiser aangevoerde redenen voor de te late indiening van zijn aanvraag om voortgezette toelating, die door verweerder overigens zwak worden geacht, hebben daarom bij verweerders besluit om de bijstandsverlening aan eiser te beëindigen geen rol kunnen spelen, aldus verweerder. Het is aan de Staatssecretaris van Justitie om bij de te nemen beslissing op eisers aanvraag om verlenging van de verblijfsvergunning te beoordelen of de termijnoverschrijding verschoonbaar kan worden geacht.
Oordeel van de rechtbank
De eerste namens eiser aangevoerde beroepsgrond, die er kort gezegd op neer komt dat eiser rechtmatig in Nederland verblijft en dat er gelet op de bedoeling van de Koppelingswet om niet-rechtmatig verblijf tegen te gaan derhalve geen grond is om hem een bijstandsuitkering te weigeren, kan niet slagen.
In de eerste plaats staat het voor de rechtbank niet vast dat eiser rechtmatig verblijf houdt in Nederland als bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw. Het dossier van eiser bevat immers geen stukken waaruit blijkt dat eiser op 7 januari 1999 een aanvraag om verlenging van zijn verblijfsvergunning heeft aangevraagd en dat hij de beslissing op deze aanvraag in Nederland mag afwachten hoewel deze aanvraag eerst is ingediend nadat zijn vergunning reeds was verlopen. Doch ook indien wordt aangenomen dat eiser op die grond rechtmatig verblijf houdt in Nederland kan deze beroepsgrond niet slagen. Met de Koppelingswet heeft de wetgever niet alleen bedoeld vreemdelingen die hier te lande geen rechtmatig verblijf houden uit te sluiten van aanspraken op collectieve voorzieningen maar ook om de aanspraken van vreemdelingen die wel rechtmatig verblijf houden te laten verschillen al naar gelang de aard van het (rechtmatig) verblijf. Uitgangspunt is blijkens de parlementaire geschiedenis dat vreemdelingen die onvoorwaardelijk zijn toegelaten meer aanspraken kunnen maken dan vreemdelingen die nog niet onvoorwaardelijk zijn toegelaten, nu voor deze laatsten geldt dat de besluitvorming niet doorkruist mag worden door een te ruim voorzieningenbeleid. In de zogenaamde materiewetten, waaronder de Abw, zijn de uitgangspunten zoals neergelegd in de artikelen 8b en 8c van de Vw nader uitgewerkt en worden onder bepaalde voorwaarden aan bepaalde in artikel 1b van de Vw onderscheiden categorieën van rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen aanspraken toegekend.
Met betrekking tot het beroep dat door eisers gemachtigde is gedaan op hetgeen de Staatssecretaris van Justitie tijdens de parlementaire behandeling van de Koppelingswet heeft verklaard naar aanleiding van een vraag van Tweede Kamerlid Rijpstra overweegt de rechtbank als volgt. De vraag van de heer Rijpstra had betrekking op de opschorting van betaling van uitkeringen ingevolge sociale verzekeringswetten. De Staatssecretaris heeft in het antwoord niet meer gezegd dan dat vreemdelingen die de behandeling van een ingediend verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in Nederland mogen afwachten rechtmatig verblijf houden in Nederland als bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw en dat, nu op grond van de desbetreffende bepalingen in de (sociale) verzekeringswetten opschorting van betaling slechts plaatsvindt in geval geen sprake is van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 1b van de Vw, in een dergelijk geval dus geen opschorting plaatsvindt. De rechtbank merkt hierbij op dat een en ander niet strookt met de tekst van artikel 1b, aanhef en onder 3 van de Vw, nu uit die tekst volgt dat dit artikelonderdeel slechts betrekking heeft op vreemdelingen op wier aanvraag nog niet is beslist. Doch afgezien hiervan is de rechtbank van oordeel dat uit dit antwoord van de Staatssecretaris van Justitie niet de conclusie kan worden getrokken, zoals eiser veronderstelt, dat vreemdelingen die de behandeling van een ingediend verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening in Nederland mogen afwachten recht hebben op continuering van bijstandsverlening. Anders dan in de sociale verzekeringswetten, waarop het antwoord van de Staatssecretaris van Justitie doelt en waarin is bepaald dat de betaling van de uitkering doorgang vindt zolang er sprake is van rechtmatig verblijf van de vreemdeling in de zin van (één van de onderdelen van) artikel 1b van de Vw, is in de hier van belang zijnde bepalingen van de Abw en het Besluit gelijkstelling bepaald dat slechts voor bijstandsverlening in aanmerking komen vreemdelingen die rechtmatig verblijf houden in Nederland in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vw (artikel 7, tweede lid, van de Abw), alsmede vreemdelingen die, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in Nederland in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vw, tijdig een aanvraag om voortgezette toelating hebben verzocht (artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van de Abw juncto artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit gelijkstelling). Reeds hierom wordt deze grief van eiser verworpen.
Wat betreft het door eisers gemachtigde gedane beroep op artikel 26 van Pro het Bupo-verdrag - dat bepaalt dat allen gelijk zijn voor de wet en zonder discriminatie aanspraak hebben op gelijke bescherming door de wet - wil de rechtbank opmerken dat het haar niet volledig duidelijk is geworden welke groepen van personen hier door die gemachtigde met elkaar vergeleken worden. De rechtbank meent aan de bedoeling van eisers gemachtigde het meest recht te doen door het op artikel 26 van Pro het Bupo-verdrag betrekking hebbende argument te belichten vanuit twee verschillende premisses: a. ondanks de pas na 27 december 1998 gedane aanvraag tot verlenging van zijn verblijfsvergunning wordt toch beslist dat eisers uitzetting achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten; b. er wordt beslist dat die uitzetting niet achterwege dient te blijven.
In de onder a. genoemde premisse is eisers verblijf in Nederland (ook) sedert 27 december 1998 rechtmatig krachtens het bepaalde in artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw. Indien hij in die situatie dan toch niet (ook) vanaf 27 december 1998 bijstand ontvangt wordt hij anders behandeld dan de vreemdeling wiens verblijf in Nederland om dezelfde reden als rechtmatig wordt beschouwd doch die vanwege zijn nationaliteit (anders dan eiser) valt onder de bescherming van het Europees Verdrag betreffende de sociale en medische bijstand. Uit hoofde van de artikelen 1 en 11 onder a van dat Verdrag heeft die andere vreemdeling dan immers recht op bijstand (vergelijk het vonnis in kort geding van de president van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage van 7 oktober 1998, nr. 98/1056, gepubliceerd in JV 1998/198). Die ongelijke behandeling vloeit dus niet voort uit de wet, maar uit een verdrag. Artikel 26 van Pro het Bupo-verdrag (dat spreekt over gelijkheid "voor de wet" en gelijke bescherming "door de wet") heeft daarop geen betrekking. Een ander standpunt zou overigens tot de onaanvaardbare conclusie leiden dat elk bovennationaal voorschrift omtrent bevoor- of benadeling van bepaalde personen, staten of instanties zou moeten worden getoetst aan artikel 26 van Pro het Bupo-verdrag.
Voorts kan - nog steeds in de onder a. genoemde premisse - worden gezegd dat eiser dan anders wordt behandeld dan de vreemdeling wiens verblijf rechtmatig wordt geacht op grond van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vw (welke andere vreemdeling immers krachtens artikel 7, tweede lid, van de Abw recht heeft op bijstand). Dan is er sprake van een onderscheid tussen vreemdelingen naar gelang de aard van de verblijfsstatus. De rechtbank acht dat onderscheid objectief gerechtvaardigd. Als middel ter effectuering van een restrictief vreemdelingenbeleid is het namelijk redelijk en effectief om vreemdelingen wier verblijfsstatus weinig fundament en bestendigheid bezit van bepaalde sociale voorzieningen uit te sluiten. Van discriminatie in de zin van artikel 26 Bupo Pro-verdrag kan hier dan ook niet worden gesproken.
In de onder b. genoemde premisse verblijft eiser sedert 27 december 1998 onrechtmatig in Nederland, gezien het bepaalde in artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw. Indien hij dan geen bijstand ontvangt wordt hij anders behandeld dan de vreemdeling wiens verblijf rechtmatig wordt geacht op grond van artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vw. Ook dat verschil in behandeling is gerechtvaardigd te achten vanuit het oogpunt van het effectueren van een restrictief vreemdelingenbeleid.
Gezien hetgeen in de voorgaande vier alinea's is overwogen kan het beroep op artikel 26 van Pro het Bupo-verdrag dan ook niet slagen.
Resteert de vraag of de verwijtbaarheid van het niet tijdig indienen van een aanvraag om voortgezette toelating een rol dient te spelen bij de toepassing door verweerder van artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van de Abw in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit gelijkstelling.
De Staatssecretaris van Justitie, het bestuursorgaan dat is belast met de uitvoering van de Vw, heeft - bij gebreke van een wettelijke bepaling op dit punt - in hoofdstuk A4/6.7.2 van de Vreemdelingencirculaire 1994 bepaald dat een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning vanaf 1 juli 1998 moet worden ingediend vóór het tijdstip waarop de vergunning haar geldigheid verliest. In datzelfde hoofdstuk is bepaald dat indien geoordeeld wordt dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is, de aanvraag dient te worden aangemerkt als een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur, ingediend voor het verstrijken van de geldigheidsduur. Bij de te nemen beslissing op eisers aanvraag om voortgezette toelating zal de IND derhalve dienen te beoordelen in hoeverre de te late indiening van de aanvraag eiser kan worden verweten.
Verweerder is het bestuursorgaan dat belast is met de uitvoering van de Abw. In welke gevallen en onder welke voorwaarden een vreemdeling in aanmerking komt voor bijstandsverlening is vastgelegd in de Abw en het Besluit gelijkstelling. In artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van de Abw is bepaald dat voortgezette toelating "tijdig" moet zijn gevraagd. In het op basis van dit artikel gegeven Besluit gelijkstelling is in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, bepaald dat een aanvraag om voortgezette toelating moet zijn ingediend "voor de beëindiging van het verblijf". Deze wettelijke bepalingen in onderlinge samenhang gelezen bieden verweerder volstrekte duidelijkheid omtrent het tijdstip waarop een aanvraag moet zijn ingediend. De wetgever heeft verweerder geen ruimte gelaten om tot een eigen invulling van het begrip "tijdig" te komen, zoals de Staatssecretaris van Justitie dat voor de uitvoering van de Vw heeft gedaan in de Vreemdelingencirculaire. Het al dan niet verschoonbaar zijn van een termijnoverschrijding als de onderhavige is dus voor de toepassing van de Abw, anders dan in het vreemdelingenrecht, van geen belang. De rechtbank miskent niet dat hierdoor de situatie kan ontstaan dat aan een vreemdeling die geheel buiten zijn schuld niet voor het verstrijken van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning een aanvraag om voortgezette toelating heeft gedaan, waardoor deze termijnoverschrijding vreemdelingrechtelijk bezien zonder gevolgen blijft, niettemin een bijstandsuitkering moet worden geweigerd omdat niet tijdig een aanvraag is gedaan. Dit valt des te meer op omdat tot 1 juli 1998 een aanvraag om voortgezette toelating nog kon worden ingediend tot zes maanden na het verstrijken van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning en er geen overgangsregeling is getroffen. De rechtbank ziet hierin evenwel onvoldoende grond om te oordelen dat verweerder bij de uitvoering van de Abw en het Besluit gelijkstelling zou dienen af te wijken van de - niets aan duidelijkheid te wensen overlatende - tekst van deze regelgeving door zich te buigen over de vraag of bij een niet tijdig ingediende aanvraag om voortgezette toelating wellicht sprake is van verschoonbaarheid. Deze vraag ligt ter beantwoording voor aan de Staatssecretaris van Justitie, die daarbij toepassing geeft aan de ter uitvoering van de vreemdelingenwetgeving uitgevaardigde beleidsregels, neergelegd in de Vreemdelingencirculaire 1994.
De rechtbank is daarom van oordeel dat ook eisers beroep op verschoonbaarheid van de overschrijding van de termijn voor indiening van een aanvraag om voortgezette toelating niet kan slagen.
Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met geschreven of ongeschreven rechtsregels.
Op grond van het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Van omstandigheden op grond waarvan één van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
Beslist wordt mitsdien als volgt.
III. BESLISSING.
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A. Stehouwer, als voorzitter van de meervoudige kamer en mr. A.W. Govers en mr. J.L.M. Schell als leden van die kamer,
in tegenwoordigheid van mr. N. Hofman als griffier
en uitgesproken in het openbaar op 6 september 1999.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Afschrift verzonden: JS