Uitspraak
RECHTBANK ’S-HERTOGENBOSCH
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
AWB 02/240
Uitspraak van de rechtbank ingevolge artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
mw. [eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde mr. J.C.M. van Berkel
en
het bestuur van de Stichting Rechtsherstel Sinti en Roma, verweerder,
in dezen vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal.
I. PROCESVERLOOP.
Eiseres heeft op 29 november 2000 per ingevuld aanvraagformulier verweerder verzocht om een uitkering als bedoeld in het Uitkeringsreglement individuele uitkeringen Stichting Rechtsherstel Sinti en Roma (verder: het Reglement).
Bij besluit van 8 februari 2001 heeft verweerder afwijzend op dit verzoek beslist.
Bij schrijven van 6 maart 2001, aangevuld bij schrijven van 21 maart 2001, heeft eiseres tegen dit besluit een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Naar aanleiding van dit bezwaarschrift heeft op 9 juli 2001 een hoorzitting plaatsgevonden van de Commissie Bezwaarschriften. Op 16 juli 2001 heeft de Commissie Bezwaarschriften omtrent het bezwaarschrift een advies aan verweerder uitgebracht.
Bij besluit van 13 december 2001 heeft verweerder de bezwaren van eiseres deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Per brief van 17 januari 2002, aangevuld bij schrijven van 20 februari 2002, heeft eiseres tegen dit besluit beroep bij de rechtbank ingesteld.
Bij brieven van 22 januari 2002 en 26 maart 2002 heeft verweerder een tweetal verweerschriften alsmede de op het geschil betrekking hebbende stukken doen toekomen.
Het geschil is samen met AWB 01/2907 t/m AWB 01/2911, AWB 02/310, AWB 02/433, AWB 02/492, AWB 02/681, AWB 02/723 en AWB 02/1920 gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 8 oktober 2002, alwaar eiseres zich door haar gemachtigde heeft laten vertegenwoordigen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door A.H.J. Sluyters en M.J.Ch. Worrell, bijgestaan door zijn gemachtigde.
II. OVERWEGINGEN.
In dit geschil is aan de orde de vraag of verweerders besluit van 13 december 2001, waarbij de bezwaren van eiseres gericht tegen verweerders afwijzende beslissing van 8 februari 2001 deels gegrond en deels ongegrond zijn verklaard, in rechte stand kan houden.
Bij deze beoordeling gaat de rechtbank uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
Tijdens de Duitse bezetting van Nederland in de Tweede Wereldoorlog zijn door de bezetter maatregelen genomen tegen onder meer Sinti en Roma. Deze maatregelen waren niet alleen bedoeld om hen persoonlijk te vervolgen, maar ook om hen al hun bezittingen te ontnemen en hun deelname aan het Nederlands economische en maatschappelijke leven te beëindigen. De beroving van Sinti en Roma vond grotendeels plaats op 16 mei 1944 toen een razzia op Sinti en Roma werd gehouden. 245 Sinti en Roma zijn gedeporteerd en slechts 30 keerden terug. Hun bezittingen, veelal goederen, werden op last van Duitse politiediensten in beslag genomen. Na terugkeer uit de kampen of de onderduik waren in het merendeel van de gevallen alle bezittingen verdwenen.
Onderzoek inzake tegoeden van Sinti en Roma wordt gehinderd door het ontbreken van veel archiefmateriaal. Evident is evenwel dat juist Sinti en Roma na de Tweede Wereldoorlog vrijwel geen bezittingen hebben teruggekregen. Omdat de beroving in de Tweede Wereldoorlog nagenoeg niet gedocumenteerd was, zijn Sinti en Roma ook grotendeels buiten het rechtsherstel gebleven. Bovendien zijn zij in de maatschappij met grote kilte bejegend.
Om deze redenen heeft de Nederlandse regering bij brief van 21 maart 2000 (TK 25 839,13) een bedrag van dertig miljoen gulden (13,61 miljoen Euro) ter beschikking gesteld ten behoeve van de Sinti- en Roma-gemeenschap.
Met het beheer en de verdeling van deze gelden is belast de per 2 november 2000 opgerichte Stichting Rechtsherstel Sinti en Roma (verder: SRSR). Mede met het oog daarop heeft het bestuur van de Stichting op 7 maart 2001 bovengenoemd Uitkeringsreglement vastgesteld, dat is gepubliceerd in de Staatscourant van 1 juni 2001 (no.104, gewijzigd per 27 mei 2002, Stcrt. 4 juni 2002, nr.103). Het Reglement is per 1 juni 2001 met terugwerkende kracht tot 1 december 2000 in werking getreden.
Voor zover thans relevant kent het Reglement navolgende voorschriften.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van het Reglement wordt onder Sinti verstaan de personen, van wie het bestuur van de Stichting, na de Raadkamer te hebben gehoord, vaststelt dat één of beide ouders Sinto of Sintezza was of is.
Ingevolge artikel 2 van Pro het Reglement worden als belanghebbenden in de zin van deze regeling beschouwd de natuurlijke personen, geboren vóór 8 mei 1945 en tevens nog in leven op deze datum, die Sinti of Roma zijn en die op enig moment tijdens de periode van de Tweede Wereldoorlog deel uitmaakten van de Sinti- en Roma-gemeenschap en hun verblijf hadden binnen het Koninkrijk in Nederland.
In artikel 3, eerste lid, van het Reglement is bepaald dat een aanvrager van een uitkering die stelt belanghebbende te zijn recht heeft op een uitkering indien hij/zij ten tijde van de indiening van de aanvraag nog in leven is en naar het oordeel van het bestuur van de Stichting – totstandgekomen na advies van de Raadkamer – voldoende aannemelijk maakt dat hij/zij aan de in artikel 2 genoemde Pro criteria voldoet.
Het eerste lid van artikel 5 van Pro het Reglement luidt aldus:
Het bestuur van de Stichting kan in bijzondere gevallen tegemoetkomen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich naar het oordeel van het bestuur van de Stichting bij toepassing van deze regeling mochten voordoen.
Nadat een eerste groep aanvragen in behandeling was genomen, werd het verweerder duidelijk dat enkele onderdelen van het Reglement een nadere toelichting behoefden, teneinde aanvragers meer duidelijkheid te kunnen verschaffen, alsmede ten behoeve van een helder, consistent en rechtvaardig beleid. In dit kader heeft verweerder bij besluit van 8 mei 2001 vastgesteld de “Aanvullende regels ter interpretatie van het uitkeringsreglement van de Stichting Rechtsherstel Sinti en Roma” (verder: de Aanvullende regels).
Punt 1 van deze, door verweerder als beleidsregels aangeduide, aanvulling gaat in op de vraag in welke gevallen een natuurlijk persoon als behorend tot de Sinti of Roma in de zin van het Reglement kan worden beschouwd. Te dien aanzien wordt aldus overwogen:
“Uitgangspunt is dat de aanvragers in de zin van artikel 1 onder Pro m van het uitkeringsreglement kunnen worden aangemerkt als behorend tot de Sinti en Roma op basis van lijnen van bloedverwantschap. Iemand hoort tot de Sinti en Roma wanneer tenminste een van de ouders tot de Sinti en Roma behoort, dan wel wanneer tenminste twee van de grootouders tot de Sinti en Roma behoren. Dit heeft tot gevolg dat wanneer een van de “biologische” ouders tot de Sinti en Roma behoort (hetgeen niet noodzakelijkerwijs de ouder hoeft te zijn tot wie het kind een (lees: in) familierechtelijke betrekking staat), een kind behoort tot de Sinti en Roma. Tevens wordt aangenomen dat alle kinderen van Sinti en Roma ook bloedverwantschappelijk behoren tot de Sinti en Roma.
Er wordt geredeneerd als volgt: iemand hoort voor 100% tot de Sinti en Roma indien zijn beide ouders behoren tot de Sinti en Roma. Wanneer één van zijn ouders behoort tot de Sinti en Roma en de ander niet, dan behoort betrokkene voor 50% tot de Sinti en Roma.
Volgens deze redenering zou iemand met twee grootouders behorend tot de Sinti en Roma, zelf voor 50% behoren tot de Sinti en Roma en aan de criteria voldoen om als rechtstreeks belanghebbende een aandeel uit de tegoeden van de Sinti en Roma te kunnen verkrijgen.
Of ouders dan wel grootouders behoren tot de Sinti en Roma, kan worden beoordeeld op basis van de bloedverwantschap met hun ouders en grootouders.
Uiteindelijk zijn een combinatie van familienaam, roepnaam, uiterlijke kenmerken, kennis van taal en gebruiken alsmede de kennis van de ervaringsdeskundigen omtrent bloedverwantschapslijnen de belangrijkste criteria bij het beoordelen of een betrokkene daadwerklijk behoort tot de Sinti en Roma. Bij twijfel over de vraag of iemand voldoende bloedverwantschap met de Sinti en Roma heeft, kan in ogenschouw worden genomen de omstandigheid dat betrokkene tijdens de oorlog geconfronteerd is geweest met (vervolging en) deportatie door de Duitse bezetter. De keuze is gemaakt om betrokkene niet op basis van een “culturele of maatschappelijke” verwantschap tot de Sinti en Roma te rekenen. Het zal in dergelijke gevallen niet goed mogelijk zijn tot een heldere afbakening te komen van wie uiteindelijk wel en niet tot de groep van Sinti en Roma behoort. Individuele beslissingen zouden tot heftige discussies in de gemeenschap kunnen leiden hetgeen als onwenselijk wordt gezien.”
Met het oog op dit beleid heeft verweerder de gehandhaafde weigering aan eiseres een uitkering te verlenen als volgt gemotiveerd.
Mevrouw [eiseres] heeft aangegeven niet via bloedlijnen tot de gemeenschap te behoren maar stelt dat vanwege haar huwelijk zij tot de gemeenschap is gaan behoren. In artikel 1 onder Pro m van het uitkeringsrelement is echter opgenomen dat het aanmerken als behorend tot de Sinti en Roma geschiedt op basis van lijnen van bloedverwantschap. Ook volgens de Raadkamer is het niet voldoende aannemelijk gemaakt op basis van de beschikbare informatie dat mevrouw [eiseres] tot de gemeenschap behoort. De Raadkamer heeft geconcludeerd dat mw. [eiseres] een reiziger is. Hiermee is komen vast te staan dat mw [eiseres] geen belanghebbende is in de zin van artikel 2 van Pro het Uitkeringsreglement.
Verweerder is voorts van oordeel dat een beroep op de zogeheten hardheidsclausule niet kan slagen. Eiseres heeft geen feiten of dusdanig bijzondere omstandigheden gesteld die verweerder zouden nopen tot het doen toepassing geven aan de hardheidsclausule.
In beroep heeft eiseres vooreerst aangevoerd dat zij door haar relatie met [echtgenoot] al tijdens de oorlogsjaren tot de Sinti-gemeenschap behoorde, dat zij taal, zeden en gewoonten van de Sinti-gemeenschap kent en dat haar zoon, uit haar relatie met [echtgenoot], een Sinto is. Zij meent dan ook te behoren tot de groep van personen ten behoeve waarvan de gelden ter beschikking zijn gesteld, aangezien slechts van belang is of iemand ten tijde van de Tweede Wereldoorlog onderhevig is geweest aan de vervolging van zigeuners.
Subsidiair heeft eiseres betoogd dat haar beroep op de hardheidsclausule ten onrechte is verworpen. Zij heeft daartoe aangevoerd dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van het Reglement kan worden afgeleid dat het nimmer de bedoeling is geweest om personen, die niet via bloedverwantschap deel uitmaken van de Sinti- en Roma-gemeenschap, altijd van een recht op uitkering uit te sluiten. Integendeel, men heeft juist gedacht aan degenen die in het kader van de razzia’s op Sinti en Roma zijn vervolgd, maar niet zelf via bloedverwantschap Sinti of Roma zijn. Door voor toepassing van de hardheidsclausule het criterium van ‘zware vervolging’ c.q. deportatie te hanteren, doet verweerder aan de bedoeling daarvan tekort, namelijk om personen die volgens de letter niet onder de kring van rechtshebbenden vallen toch met rechthebbenden gelijk te stellen.
De rechtbank overweegt als volgt.
Nu het Reglement (en het in verband daarmee ten behoeve van de Sinti- en Roma-gemeenschap ter beschikking gestelde bedrag van dertig miljoen gulden) tot stand is gekomen op basis van de brief van de Nederlandse regering van 21 maart 2000 (TK 25 839,13) en derhalve een wettelijke basis ontbeert, is de rechtbank, met partijen, van oordeel dat het Reglement heeft te gelden als concretisering van het beleidsvoornemen van de regering om te komen tot een financiële regeling voor een nader aangeduide groep van Sinti en Roma die tijdens de Tweede Wereldoorlog aan vervolging is blootgesteld. Voorop staat dat de regering hierbij in beginsel een grote mate van vrijheid toekomt. Voor de door het bestuur van de SRSR bij besluit van 8 mei 2001 vastgestelde Aanvullende regels geldt mutatis mutandis hetzelfde.
Dit betekent dat de rechtbank staat voor een marginale toetsing van het bestreden besluit.
De vraag ligt derhalve voor of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om met onverkorte toepassing van het Reglement aan eiseres een uitkering op basis van dit Reglement te weigeren.
De rechtbank stelt hiertoe allereerst vast dat verweerder met het vaststellen van de in het Reglement, en in de Aanvullende regels daarop, opgenomen criteria niet is getreden buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling.
Met name waar het gaat om het meest in het oog springende geschilpunt, namelijk het antwoord op de vraag aan de hand van welke criteria aanvragers door verweerder al dan niet als Sinti of Roma worden aangemerkt, neemt de rechtbank het navolgende in aanmerking.
In artikel 1 van Pro het Reglement is bepaald dat Sinti personen zijn van wie het bestuur, na advies van de Raadkamer, heeft vastgesteld dat één of beide ouders Sinto of Sintezza is of was. Uit de toelichting op dit artikel blijkt dat voor deze constructie is gekozen omdat Sinti niet met documenten kunnen aantonen dat zij Sinti zijn. Of een aanvrager Sinto is zal dan ook onder meer worden bepaald door ervaringsdeskundigen die zitting hebben in de Raadkamer.
In het licht van de bovengeciteerde passage uit de Aanvullende regels begrijpt de rechtbank verweerder aldus dat ter beantwoording van evenbedoelde vraag in eerste instantie een bloedverwantschappelijk criterium wordt gehanteerd, te weten het 50%-criterium, hetgeen er op neerkomt dat aannemelijk moet zijn dat een aanvrager voor minimaal 50% Sinto is. Of dit het geval is wordt beoordeeld op basis van de bloedverwantschap van de aanvrager met zijn ouders en grootouders. Concreet betekent dit dat een aanvrager als Sinto wordt aangemerkt indien ten minste één ouder voor 100% Sinto of Sintezza is, als ook in het geval dat beide ouders voor ten minste 50% Sinti zijn.
Voorts begrijpt de rechtbank dat verweerder ingeval van twijfel aangaande de bloedverwantschappelijke lijn aan de hand van uiterlijke kenmerken als de naam, de kennis van taal, gebruiken en dergelijke kan vaststellen dat een aanvrager Sinto is. De omstandigheid dat een dergelijk persoon tijdens de Tweede Wereldoorlog slachtoffer van deportatie is geweest, waaronder verweerder verstaat het onder dwang buiten de landsgrenzen brengen van personen, is voor verweerder een sterke aanwijzing dat hij tot de Sinti-gemeenschap behoort.
De hantering van het aldus geformuleerde bloedverwantschappelijke uitgangspunt brengt met zich dat de enkele omstandigheid dat een aanvrager met de Sinti-gemeenschap verbonden is c.q. tijdens de Tweede Wereldoorlog verbonden is geweest, er niet toe kan leiden dat hij als belanghebbende in de zin van het Reglement wordt aangemerkt.
Gelet op het gegeven dat, bij gebreke van afdoende documentatie, voor verweerder de noodzaak bestond om over te gaan tot het ontwikkelen van objectiverende criteria ter bepaling van het Sinti-schap, alsook gezien de, naar het oordeel van de rechtbank terechte, verwachting van verweerder dat het criterium van een ‘culturele of maatschappelijke verwantschap’ onvoldoende onderscheidend vermogen bezit om uiteindelijk tot een heldere afbakening van de groep rechthebbenden te komen, is de rechtbank van oordeel dat, zoals boven reeds gezegd, niet gesproken kan worden van een overschrijding van de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. De stelling van eiseres dat met hantering van genoemd (bloedverwantschappelijk) uitgangspunt strijd ontstaat met doel en strekking van de regeling faalt dan ook. De ontstaansgeschiedenis van het Reglement biedt naar het oordeel van de rechtbank, anders dan eiseres meent, evenmin aanknopingspunten voor een dergelijke stelling. Waarbij de rechtbank overigens vaststelt dat het Reglement in overleg met vertegenwoordigers van de Sinti- en Roma-gemeenschap is opgesteld en het bestuur van de SRSR in meerderheid uit vertegenwoordigers van die gemeenschappen is samengesteld.
Nu vaststaat, en overigens ook niet in geschil is, dat eiseres niet voldoet aan het bloedverwantschappelijk criterium is de rechtbank vervolgens van oordeel dat toepassing van het beleid ten aanzien van eiseres tot de conclusie leidt dat zij niet als belanghebbende in de zin van het Reglement kan worden aangemerkt. Zoals boven reeds opgemerkt moet de enkele omstandigheid dat betrokkene via een relatie met een Sinto met de Sinti-gemeenschap verbonden is, daartoe onvoldoende worden geacht.
Aldus komt de rechtbank toe aan de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat onverkort vasthouden aan de criteria van het beleid in het geval van eiseres niet resulteert in een onbillijkheid van overwegende aard. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de hardheidsclausule gereserveerd dient te blijven voor die gevallen waarvan het met het oog op de doelstelling van het Reglement onaanvaardbaar is dat zij onbedoeld niet daaronder zijn gevat. Een dergelijk geval doet zich in het geval van eiseres niet voor. Zoals door verweerder terecht is opgemerkt zou het niet stroken met de doelstellingen van de regering om ook aan personen een uitkering te verstrekken waarvan niet kan worden gezegd dat zij in de zin van het Reglement Sinto/Sintezza zijn. Hieruit volgt dat ten aanzien van eiseres het Reglement in zijn geheel - en dus ook de daarin opgenomen hardheidsclausule - toepassing mist. Hieraan kan niet afdoen dat, zoals zijdens eiseres is betoogd, zij ten tijde van de Tweede Wereldoorlog in verband met haar relatie met dhr. [echtgenoot] vervolging had te vrezen en deswege is ondergedoken. Gelet op het vorenbedoelde door de regering nu eenmaal gekozen uitgangspunt kan deze omstandigheid in het licht van het Reglement immers niet als bijzonder worden aangemerkt. De rechtbank wijst er overigens op dat ten behoeve van reizigers/woonwagenbewoners die tijdens de Tweede Wereldoorlog aan vervolging zijn blootgesteld een Meldpunt Reizigers in het leven is geroepen, dat in november 2001 een eindrapportage heeft opgesteld. Het is vervolgens aan de regering om te bezien of er aanleiding bestaat tot het nemen van nadere stappen.
Ook faalt de in dit kader door eiseres naar voren gebrachte grief dat verweerder ten onrechte heeft verzuimd de Raadkamer om advies te vragen omtrent haar verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule. De tekst van het Reglement, noch strekking en doel daarvan verplichten verweerder in een geval als dit advies bij de Raadkamer in te winnen.
Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder het bezwaar van eiseres op goede gronden (deels) ongegrond geacht.
Het bestreden besluit houdt in rechte stand. Het beroep daartegen is ongegrond.
De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de aan de zijde van eiseres gevallen proceskosten. Evenmin is grond aanwezig te bepalen dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht dient te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING.
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.H.N. Kruijer als voorzitter en mrs. L.C. Michon en M.C.A.E. van Binnebeke als leden van de meervoudige kamer in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier en uitgesproken in het openbaar op 16 december 2002.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschrift verzonden: