Uitspraak
RECHTBANK 'S-HERTOGENBOSCH
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Awb 02/2394
Uitspraak van de rechtbank ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder.
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 2 juli 2002 heeft verweerder 11 natuurgebiedsplannen vastgesteld voor de gebieden Zandleij, Dommeldal Noord, Dommeldal Zuid-West, Dommeldal Zuid-Oost, De Mark, Oostelijke Maasvallei, Westelijke Maasvallei, Oost-Brabant, West-Brabant, Beerze Reuzel en de Peelvenen. Bij hetzelfde besluit heeft verweerder eveneens vastgesteld het Beheers- en landschapsgebiedsplan Noord-Brabant.
In dit besluit heeft verweerder tevens geconstateerd dat met de vaststelling van de natuurgebiedsplannen de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS) op perceelsniveau is begrensd, zoals vereist door artikel 2 van Pro de Wet ammoniak en veehouderij (verder: de Wav).
Het besluit is op 2 augustus 2002 bekendgemaakt in de Staatscourant, het Provinciaal Blad en de regionale edities van het Eindhovens Dagblad, het Brabants Dagblad, De Stem en De Gelderlander.
Bij schrijven van 13 september 2002 heeft eiser tegen dit besluit beroep bij de rechtbank ingesteld.
Verweerder heeft op 10 februari 2003 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingediend.
Het geschil is samen met de zaken met de nummers Awb 02/2397, Awb 02/2406, Awb, 02/2444, Awb 02/2459 en Awb 02/2588 gevoegd behandeld ter openbare zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 25 april 2003.
Daar de rechtbank van oordeel was dat het onderzoek niet volledig was geweest, heeft zij het onderzoek heropend. Hiervan heeft zij partijen bij schrijven van
28 mei 2003 mededeling gedaan.
Vervolgens heeft op 26 november 2003 wederom een openbare zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank plaatsgevonden. Aldaar is eiser niet verschenen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [gemachtigde] en [gemachtigde].
II. OVERWEGINGEN
In dit geschil is aan de orde de vraag of het in beroep voorliggende besluit van
2 juli 2002, waarbij verweerder een 11-tal natuurgebiedsplannen en het Beheers- en landschapsgebiedsplan voor de provincie Noord-Brabant heeft vastgesteld en waarbij verweerder tevens heeft geconstateerd dat met de vaststelling van die plannen de EHS op perceelsniveau is vastgesteld, in rechte stand kan houden.
De Subsidieregeling natuurbeheer 2000 (verder: de Sn 2000) en de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (verder: de San) beogen een nieuw subsidiekader te bieden op het terrein van natuur, bos en landschap. Doel van de regelingen is het duurzaam instandhouden en uitbreiden van het areaal bos en natuurterreinen en het versterken van de landschapskwaliteit binnen en buiten de EHS en het ontwikkelen en instandhouden van natuur op landbouwgrond. De regelingen zijn resultaatsgericht: de natuurwaarden die behaald dienen te worden zijn beschreven in zogeheten beheers- en landschapspakketten.
De Sn 2000 richt zich op gebieden waar de instandhouding of ontwikkeling van natuurwaarden en van bos de primaire functie vormt. Voor zover het daarbij om landbouwgronden gaat, betreft het derhalve een functiewijziging. De betreffende gronden worden aan de bedrijfsmatige landbouw onttrokken. De Sn 2000 wil particuliere beheerders intensiever bij het beheer betrekken. De regeling beloont het instandhouden van bestaande natuur, vergoedt de kosten en compenseert inkomensverlies bij de inrichting van nieuwe natuur. De Sn 2000 kent zes soorten subsidie.
Derhalve geeft een natuurgebiedsplan concreet aan waar natuur en landschap ontwikkeld en beheerd moeten worden (de begrenzing), wat er aan natuur en landschapswaarden moet komen (de natuurdoelen), hoe die beheerd moeten worden (de beheerspakketten) en wie daarbij de beoogde beheerder is (wel of geen particulier beheer).
Voor de beoordeling van onderhavige geschil zijn de volgende bepalingen uit de Sn 2000 van belang.
Artikel 13
1. Ten behoeve van de uitvoering van deze regeling worden natuurgebieden begrensd met de vaststelling van natuurgebiedsplannen, die in ieder geval bevatten:
a. een kaart met een topografische ondergrond op ten hoogste schaal 1 : 25.000, waarin de grenzen van het natuurgebied zijn opgenomen;
b. een omschrijving van de in het natuurgebied nagestreefde doelstellingen op het gebied van natuur en bos;
c. de in het desbetreffende natuurgebied om te vormen of te ontwikkelen basis- of pluspakketten en de bij de onderscheiden basis- of pluspakketten behorende quota;
d. de in het desbetreffende natuurgebied aan te leggen, te herstellen of in stand te houden landschapspakketten en de bij de onderscheiden landschapspakketten behorende quota.
Artikel 14
1. Natuurgebiedsplannen worden vastgesteld en gewijzigd bij besluit van gedeputeerde staten van de provincie waarin het desbetreffende gebied is gelegen.
Artikel 17
Vaststelling of wijziging van natuurgebiedsplannen geschiedt met inachtneming van het Structuurschema groene ruimte, het Natuurbeleidsplan bedoeld in de Natuurbeschermingswet en door de minister overeenkomstig artikel 16 gegeven Pro richtlijnen en aanwijzingen.
Artikel 18
Op de voorbereiding van een besluit tot vaststelling of wijziging van een natuurgebiedsplan is de in afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht geregelde procedure van toepassing.
In artikel 68 van Pro de Sn 2000 is bepaald dat telkens wanneer met betrekking tot één of meer gronden, gelegen in een natuurgebied, dat gelegen is in een in een natuurgebiedsplan gelegen aankoopgebied, aan het bureau beheer landbouwgronden een recht van eigendom of een daarvan afgeleid beperkt gebruiksrecht wordt aangeboden, het betreffende bureau gehouden is het hem aangeboden recht te verwerven.
Artikel 2 van Pro de Wav luidt als volgt:
1. Als kwetsbaar gebied worden aangemerkt gebieden die deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur, en:
a. onmiddellijk voorafgaand aan het vervallen van de Interimwet ammoniak en veehouderij als voor verzuring gevoelig krachtens artikel 1, tweede lid, van de Interimwet ammoniak en veehouderij waren aangemerkt, of
b. waarop onmiddellijk voorafgaand aan het vervallen van de Interimwet ammoniak en veehouderij een convenant als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij van toepassing was, met ingang van het tijdstip waarop dat convenant niet meer van toepassing is.
2. Voor de toepassing van het eerste lid stellen gedeputeerde staten bij besluit vast welke gebieden in hun provincie deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur, voorzover dat onderscheidenlijk op zodanige wijze als noodzakelijk is om te kunnen vaststellen welke van de in het eerste lid, onder a of b, bedoelde gebieden als kwetsbaar moeten worden aangemerkt. Een zodanig besluit gaat vergezeld van een of meer kaarten.
3. Voorzover binnen een provincie of een deel van een provincie het in het tweede lid bedoelde besluit niet is bekend gemaakt, worden in die provincie of dat deel van die provincie als kwetsbaar gebied aangemerkt alle gebieden, bedoeld in het eerste lid onder a en b.
De rechtbank gaat er vanuit dat eisers agrarische bedrijf is gelegen aan de [adres] te [woonplaats]. Op grond van kaart nummer 096 behorende bij Atlas 1, zijnde de in artikel 13 van Pro de Sn 2000 bedoelde kaart met topografische ondergrond, bevattende de nagestreefde natuurdoeltypen, stelt de rechtbank vast dat op enige percelen nabij eisers bedrijf de volgende natuurdoeltypen zijn beoogd: Bloemrijk grasland (d), Multifunctioneel bos, alsmede Vochtig schraalland/Bloemrijk grasland. Voorts concludeert de rechtbank dat eisers bedrijf ligt buiten het bij het bestreden besluit vastgestelde natuurgebiedsplan 'Oost-Brabant'.
Eisers grieven komen, zakelijk weergegeven, op het volgende neer.
1. De onderbouwing van de keuzes ten aanzien van de te realiseren natuurdoeltypen is slechts zeer marginaal. Met name is onduidelijk of de voor die typen noodzakelijke grond- en oppervlaktewaterregimes technisch gerealiseerd kunnen worden en of daartoe draagvlak bestaat.
2. Nu de grondwaterstanden rond de natuurgebieden niet zijn vastgelegd, zullen de terreinbeherende organisaties in de verleiding komen met de waterstanden te gaan knutselen ten einde hun natuurdoeltypen te halen.
3. Er is sprake van omvorming van multifunctioneel bos in bos met verhoogde natuurwaarde, hetgeen een verzwaring van het externe beschermingsregime met zich brengt. Voorts past het natuurdoeltype 'Bloemrijk grasland' niet in de natuurlijke omgeving.
4. Door met de vaststelling van de natuurgebiedsplannen tevens de EHS op perceelsniveau vast te stellen, zoals vereist door artikel 2 van Pro de Wav, heeft eiser niet de gelegenheid gehad verweerder van zijn zienswijze daaromtrent op de hoogte te stellen, zodat in het kader van de door verweerder uit te voeren doelmatigheidstoetsing met zijn belangen geen rekening is gehouden.
Ter beoordeling van deze grieven overweegt de rechtbank als volgt.
Vooreerst stelt de rechtbank vast dat de rechtbank Arnhem bij haar ingekomen beroepen, gericht tegen de vaststelling van gebieden die deel uitmaken van de EHS als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wav, heeft doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de ABRS), op grond van de overweging dat niet zij maar de ABRS bevoegd is deze beroepen te behandelen. Bij schrijven van 24 september 2003 heeft de ABRS de rechtbank medegedeeld dat deze beroepen door de ABRS in behandeling zijn genomen.
Gelet hierop komt het ook deze rechtbank geraden voor om het beroepschrift naar de ABRS door te zenden, voorzover dit grieven bevat aangaande de navolgende in het bestreden besluit opgenomen passage: "Tevens constateren wij dat met de vaststelling van de natuurgebiedsplannen de Ecologische Hoofdstructuur op perceelsniveau is begrensd zoals vereist door artikel 2 van Pro de Wet ammoniak en veehouderij (wet van 31 januari 2002), ten behoeve van verdere uitvoeringsbesluitvorming in dat kader."
Een en ander brengt met zich dat voor een nadere beoordeling van de boven weergegeven grief onder punt 4. in de thans aanhangige procedure geen plaats is.
Ten aanzien van de vaststelling van de natuurgebiedsplannen.
Naar het oordeel van de rechtbank dient een natuurgebiedsplan te worden aangemerkt als een besluit van algemene strekking. Tegen een besluit tot vaststelling van een dergelijk plan staat ingevolge het bepaalde in art. 8:1 lid 1 jo Pro. art. 1:3 lid 1 van Pro Awb beroep open bij de rechtbank. Door in het gebiedsplan gronden als natuurgebied te begrenzen wordt de Sn 2000 immers op de desbetreffende gronden van toepassing. Dit brengt - voorzover hier van belang - mee dat aanspraak gemaakt kan worden op de subsidies waarin de Sn 2000 voorziet, en dat een verwervingsplicht voor het bureau beheer landbouwgronden ontstaat indien als natuurgebied begrensde gronden aan dat bureau worden aangeboden.
Vervolgens ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag of eiser in zijn beroep ontvankelijk kan worden verklaard nu hij geen bedenkingen heeft ingediend tegen de ontwerp-natuurgebiedsplannen, zoals die vanaf 20 oktober 2001 tot
17 november 2001 ter inzage hebben gelegen. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe dat in de parlementaire geschiedenis omtrent artikel 6:13 van Pro de Awb met name aandacht is besteed aan de uitzondering van artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb: het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 van de Awb (uitgebreide openbare voorbereidingsprocedures). Wanneer dit geval zich voordoet, is artikel 6:13 Awb Pro niet van toepassing. Artikel 6:13 Awb Pro legt geen relatie tussen de
(niet-)betrokkenheid van de belanghebbende in een eerdere fase en diens mogelijke gebruik van voorzieningen van rechtsbescherming nadien, zo blijkt uit de MvA (PG Awb II, p. 362). Dit neemt niet weg dat elders in de wetgeving wel een verband kan zijn gelegd tussen de (niet-)betrokkenheid van de belanghebbende in de procedure ingevolge afdeling 3.5 en diens beroepsrecht. In dit verband kan worden gewezen op de artikelen 20.6 en 20.10 van de Wet milieubeheer. De rechtbank stelt vast dat noch in de Sn 2000 en/of de San, noch in de daaraan ten grondslag liggende wettelijke regelingen, een bepaling is opgenomen die het inbrengen van bedenkingen tot voorwaarde maakt voor het kunnen instellen van een ontvankelijk beroep. De omstandigheid dat eiser tegen de ontwerp-natuurgebiedsplannen geen bedenkingen heeft ingebracht, staat derhalve in zoverre niet aan het ontvangen van zijn beroep in de weg.
Vervolgens is de vraag aan de orde of eiser kan worden aangemerkt als een belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, derhalve als degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit tot vaststelling van de natuurgebiedsplannen is betrokken. Vaststaat dat eiser geen gronden binnen de begrenzing van enig bij het bestreden besluit vastgesteld natuurgebiedsplan bezit, noch anderszins rechthebbende is op enig binnen de natuurgebiedsplannen gelegen perceel. Eisers gronden zijn gelegen in de nabijheid van gronden die deel uitmaken van het natuurgebiedsplan 'Oost Brabant'.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat slechts rechthebbenden en gebruikers van gronden die zijn gelegen binnen de begrenzing van het natuurgebiedsplan belangen hebben die rechtstreeks zijn betrokken bij het besluit tot vaststelling van het natuurgebiedsplan.
Verweerder heeft in dit verband verwezen naar een uitspraak van de ABRS van 12 maart 1998, no. H01.97.0181/Q01.
In voornoemde uitspraak van 12 maart 1998 heeft de ABRS overwogen dat bij een besluit van algemene strekking, waartoe beheers- en begrenzingenplannen, zijnde de voorlopers van de thans aan de orde zijn figuur der natuurgebiedsplannen, moeten worden gerekend, de rechtspositie van vele rechtssubjecten kan worden bepaald. Van geval tot geval moet worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij een dergelijk besluit zijn betrokken. De ABRS overwoog dat het in het betreffende geval om de reikwijdte van de rechten en plichten gaat die voor grondeigenaren en pachters ten aanzien van hun gronden (in dit geval gelegen in begrensd gebied) gaan gelden en dat er geen grond is voor het oordeel dat de belangen van de betreffende appellanten niet rechtstreeks bij het vaststellingsbesluit zijn betrokken.
Uit voornoemde uitspraak van de ABRS valt naar het oordeel van de rechtbank evenwel, anders dan verweerder meent, niet af te leiden dat slechts eigenaren en gebruikers van gronden binnen het begrensde natuurgebiedsplan als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. De rechtsvraag of eigenaren van aangrenzende gronden als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt lag in het betreffende geschil niet voor. Wie belanghebbend is moet in het concrete geval worden onderzocht. Daarbij kan bij een besluit van algemene strekking, zoals het onderhavige, aansluiting worden gezocht bij de groep van belanghebbenden die gewoonlijk als zodanig wordt erkend bij besluiten op grond van de desbetreffende regeling. Daartoe worden in het algemeen, naast bijvoorbeeld eigenaren van percelen, zakelijk gerechtigden en eventuele concurrenten, ook omwonenden gerekend.
Gezien de ligging van zijn gronden kan dan ook niet worden gezegd dat eiser niet voldoende rechtstreeks belang heeft bij de vaststelling van het natuurgebiedsplan. De rechtbank komt derhalve tot de slotsom dat eiser als belanghebbende in meergenoemde zin kan worden aangemerkt, hetgeen de rechtbank brengt tot een inhoudelijke beoordeling van eisers grieven.
Aangaande eisers grief dat de keuze van de natuurdoeltypen slechts zeer marginaal is onderbouwd moet de rechtbank vaststellen dat deze grief zo algemeen, en derhalve zo onbepaald, van aard is dat deze zich aan beoordeling door de rechtbank onttrekt. In dit verband acht de rechtbank het van belang dat eiser op geen enkele wijze, bijvoorbeeld door het overleggen van een deskundigenrapport in dezen, de ondeugdelijkheid van de door verweerder gehanteerde, en in de diverse natuurgebiedsplannen verantwoorde, keuze-systematiek aannemelijk heeft gemaakt.
Een zelfde oordeel treft eisers stelling dat verweerder bij de keuze van de natuurdoeltypen geen rekening heeft gehouden met overige belangen in het gebied. Eiser heeft immers op geen enkele wijze geduid op welke geschonden concrete belangen binnen welk met name genoemd gebied hij het oog heeft. De rechtbank stelt overigens vast, zoals ook verweerder terecht heeft gedaan, dat de vaststelling van de natuurgebiedsplannen er niet toe leidt dat geen belangenafweging meer behoeft plaats te vinden uit hoofde van andere specifieke regelgeving, zoals bijvoorbeeld de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer.
Voorts heeft eiser een grief gericht tegen mogelijke gevolgen die uit de vaststelling van de natuurgebiedsplannen kunnen voortvloeien voor grond- en oppervlaktewaterregimes. De rechtbank verstaat deze grief aldus dat eiser kennelijk vreest dat als gevolg van het instellen van de voor de beoogde natuurdoeltypen noodzakelijke waterstanden, wateroverlast of schade voor omliggende landbouwgronden zal ontstaan. Ook hier moet de rechtbank vaststellen dat eiser heeft verzuimd aan te geven met betrekking tot welke concrete percelen hij deze vrees van toepassing acht. Voorts is de rechtbank van oordeel dat deze grief in het daartoe bedoelde kader van beroepen tegen besluiten op grond van specifieke regelgeving, de waterhuishouding betreffende, naar voren kan worden gebracht. Bij de beoordeling van het onderhavige bestreden besluit dient deze grief derhalve buiten beschouwing te blijven. De rechtbank stelt overigens vast dat verweerder heeft toegezegd dat indien de in specifieke kaders, bijvoorbeeld het waterhuishoudingskader, gemaakte beleidskeuzes in een gebied consequenties moeten hebben voor de nagestreefde natuurdoeltypen dan wel EHS-begrenzing, de natuurgebiedsplannen zullen worden aangepast (de zogeheten haasje-over-constructie).
Op dit punt merkt de rechtbank ten slotte op dat indien eiser van mening is dat in diverse natuurgebieden op illegale wijze sloten worden gedempt of afgedamd, hij zich tot de daartoe bevoegde bestuursorganen kan wenden met het verzoek handhavend op te treden.
Ten aanzien van eisers stelling dat er door de omvorming van multicultureel bos in bos met verhoogde natuurwaarde sprake is van een verzwaring van het beschermingsregime, overweegt de rechtbank dat de enkele aanwijzing van een gebied tot bos met verhoogde natuurwaarde geen verandering brengt in het voorgeschreven beschermingsniveau. Daarvoor zijn, het is boven reeds opgemerkt, aparte besluitvormingstrajecten in de daartoe geëigende kaders noodzakelijk.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep voorzover gericht tegen de vaststelling van de natuurgebiedsplannen als zodanig ongegrond moet worden verklaard.
Ten aanzien van de vaststelling van de EHS op perceelsniveau.
De rechtbank overweegt dat verweerder met de vaststelling van de natuurgebiedsplannen tevens heeft beoogd de EHS op perceelsniveau vast te stellen. Voorts blijkt uit bovengeciteerde passage uit het bestreden besluit dat verweerder van oordeel is daarmee voldaan te hebben aan zijn verplichting als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Wav. Nu deze verplichting enkel betrekking heeft op de gebieden als omschreven in artikel 2, eerste lid, onder a. en b., van de Wav, brengt dit met zich dat het beroep daartegen, zoals boven reeds vermeld, naar de ABRS zal worden doorgezonden.
Voorzover het besluit tot vaststelling van de EHS op perceelsniveau gebieden omvat die niet kunnen worden gerekend tot die bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a. en b., van de Wav, is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Niet valt immers in te zien dat door de enkele beslissing tot vaststelling van de EHS enig extern rechtsgevolg ontstaat, nu deze eerst via streekplan en bestemmingsplan inhoud en betekenis kan verkrijgen.
De rechtbank zal het beroep dan ook in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
Gezien het vorenstaande acht de rechtbank geen termen aanwezig voor toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond voorzover dit is gericht tegen de vaststelling van de 11 onder de rubriek Procesverloop genoemde natuurgebiedsplannen;
verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover dat is gericht tegen de vaststelling van de EHS, voorzover deze betrekking heeft op gebieden die niet kunnen worden aangemerkt als gebieden als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a. en b., van de Wav.
Aldus gedaan door mr. A.H.N. Kruijer als voorzitter en mr. D.J. de Lange en
mr. J.H.G. van den Broek als leden en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr.drs. J.J.M. Goosen als griffier op 18 februari 2004.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschrift verzonden:
2
Awb 02/2394