Uitspraak
RECHTBANK 'S-HERTOGENBOSCH
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
AWB 03/2748
Uitspraak van de rechtbank ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde [gemachtigde],
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 21 mei 2003 heeft verweerder op grond van de Regeling subsidie opkoop in vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003 (hierna: de Opkoopregeling) vleeskuikens van eiser opgekocht tegen een vergoeding van 80 % van de waarde van de kuikens in gezonde toestand, ten bedrage van ? 86.710,34.
Hiertegen heeft eiser bij brief van 19 juni 2003 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 30 augustus 2003 heeft verweerder de bezwaren van eiser deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Voorts heeft verweerder het bestreden besluit gehandhaafd.
Hiertegen heeft eiser bij brief van 8 oktober 2003 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
De zaak is gevoegd met de zaken geregistreerd onder de nummers AWB 03/2350 en AWB 03/2371 behandeld ter zitting van 15 oktober 2004, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde], werkzaam bij het Agentschap LASER.
II. OVERWEGINGEN
In dit geding is de vraag aan de orde of het besluit van 30 augustus 2003 in rechte stand kan houden.
De rechtbank gaat bij de beoordeling van het geschil uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
Eiser drijft een vleeskuikenbedrijf. Ten tijde van de vogelpestepidemie (Aviaire Influenza) in 2003 lag het bedrijf van eiser ingevolge de Regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003 in een zogenaamd vervoersbeperkingsgebied. Dientengevolge mocht eiser zijn vleeskuikens niet vervoeren en heeft hij zijn vleeskuikens ingevolge de Opkoopregeling laten opkopen. Op grond van deze Opkoopregeling heeft eiser een vergoeding van 80 % van de waarde van de vleeskuikens in gezonde toestand uitgekeerd gekregen, berekend naar de leeftijd van de dieren in weken. Bedrijven die wettelijk verplicht geruimd zijn, hebben een vergoeding van 100 % van de waarde van de vleeskuikens in gezonde toestand gekregen.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de bezwaren van eiser niet-ontvankelijk zijn, voor zover deze zijn gericht tegen de Opkoopregeling, aangezien de Opkoopregeling een algemeen verbindend voorschrift is en op grond van artikel 8:2 sub a juncto Pro artikel 7:1 van Pro de Awb hiertegen geen bezwaar en beroep ingesteld kan worden. Verweerder is verder van mening dat eisers bezwaren ongegrond zijn, voorzover deze zijn gericht tegen de vaststelling van de waarde van vleeskuikens. Volgens verweerder is deze waarde juist vastgesteld, gelet op het daaromtrent in de Opkoopregeling bepaalde. Derhalve heeft verweerder het bezwaar in zoverre ongegrond verklaard.
In beroep heeft eiser aangevoerd dat bij de beoordeling van een besluit wel getoetst mag worden aan de onderliggende regelgeving.
Eiser acht de Opkoopregeling in strijd met het verbod van willekeur, aangezien eiser een lagere vergoeding voor zijn dieren heeft gekregen dan de eigenaren van de geruimde bedrijven, terwijl eiser even als de geruimde bedrijven niet anders kon dan deelnemen aan een vergoedingsregeling. Tevens had volgens eiser vergoeding op basis van de leeftijd van de dieren in dagen moeten plaatsvinden en niet op basis van de leeftijd in weken.
Daarnaast acht eiser de Opkoopregeling in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aangezien in 1997 ten tijde van de varkenspest dieren wel werden opgekocht tegen een vergoeding van 100 %.
Ten slotte is de Opkoopregeling volgens eiser in strijd met het beginsel "égalité devant les charges publiques".
Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting ter weerlegging van vorenstaande grieven van eiser aangevoerd dat een vergoeding van 80 % redelijk is om de volgende redenen. Op de eerste plaats is de pluimveesector medeverantwoordelijk voor de snelle escalatie van de welzijnsproblematiek van de dieren bij het tijdelijk niet afvoeren daarvan, door de wijze waarop deze in de pluimveesector worden gehouden. Immers, de vogelpest is een bekende dierziekte, en eiser dient sinds de uitbraak van de varkenspest in 1997 op de hoogte te zijn van de maatregelen die verweerder op grond van Europese Richtlijnen en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: GWWD) bij de bestrijding van dierziekten kan nemen. Op de tweede plaats wordt door niet de volledige waarde te vergoeden, de pluimveehouder gestimuleerd om tijdig een aanvraag voor de welzijnsopkoop in te dienen, hetgeen in het belang van de dieren is. Voorts is tevens om budgettaire redenen tot een vergoeding van 80 % besloten.
Ten slotte heeft verweerder aangegeven dat gelet op de levenscyclus van de dieren voor een weekvergoeding is gekozen.
Het wettelijk kader luidt als volgt.
Ingevolge artikel 8:2 onder Pro a van de Awb kan geen beroep ingesteld worden tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep in te stellen op een administratieve rechter, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 17, eerste lid aanhef, van de GWWD kunnen bij ministeriële regeling hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte. Ingevolge het tweede lid aanhef en onder c, van dit artikel worden onder de in het eerste lid bedoelde regels mede verstaan regels met betrekking tot het afvoeren van dieren, producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede andere producten of voorwerpen van bedrijven of vestigingen.
Ingevolge artikel 86, tweede lid onder a, van de GWWD bedraagt de tegemoetkoming in de schade voor verdachte dieren de waarde in gezonde toestand.
Ingevolge artikel 2, onder a, van de Kaderwet LNV-subsidies, kan de minister van Landbouw Natuurbeheer en Visserij -voorzover hier van belang- subsidies verstrekken met betrekking tot activiteiten welke passen in het beleid inzake landbouw.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Opkoopregeling verstrekt de Minister op aanvraag met inachtneming van de volgende bepalingen een subsidie voor de opkoop ter destructie van vleeskuikens, vleeseenden, vleeskalkoenen, parelhoenders en opfokhennen die om welzijnsredenen zijn afgevoerd, voorzover dat landbouwbedrijf is gelegen in een vervoersbeperkingsgebied, waar het afvoeren van de betrokken dieren van bedrijven ter slacht dan wel het verplaatsen van de betrokken opfokhennen van opfokbedrijven naar productiebedrijven niet is toegestaan krachtens de Opkoopregeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Opkoopregeling -voor zover hier van belang- bedraagt de subsidie voor de opkoop ter destructie van vleeskuikens 80 % van de waarde als bedoeld in artikel 86 van Pro de GWWD indien de dieren zouden zijn gedood op grond van hoofdstuk 2, afdeling 3 (De preventie en bestrijding van besmettelijke dierziekten) van voornoemde wet.
Ingevolge artikel III onder B van de Mededeling Pluimvee nr. 1/2003 inzake opkoop van vleeskuikens, vleeseenden en vleeskalkoenen (hierna: de Mededeling) wordt voor de bepaling van het subsidiebedrag voor de vleeskuikens, vleeseenden en vleeskalkoenen uitgegaan van de waardetabellen in Bijlage II. Het subsidiebedrag per dier bedraagt 80 % van de in deze tabellen vermelde bedragen.
In Bijlage II van de Mededeling wordt uitgegaan van de leeftijd van vleeskuikens in weken.
De rechtbank overweegt als volgt.
De grieven van eiser richten zich in beroep niet tegen de berekening van de hoogte van de vergoeding als zodanig. Derhalve stelt de rechtbank vast dat het bestreden besluit voor zover daarin de bezwaren van eiser tegen deze berekening ongegrond zijn verklaard, geen onderdeel uitmaakt van het onderhavige geschil.
In dit geschil is de vraag aan de orde of verweerder de bezwaren van eiser tegen de Opkoopregeling en de Mededeling waarop het primaire besluit gebaseerd is, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat zowel de Opkoopregeling als de Mededeling algemeen verbindende voorschriften zijn. Volgens vaste jurisprudentie staat artikel 8:2 van Pro de Awb er echter niet aan in de weg om in het kader van een bezwaar of beroep de rechtmatigheid van het aan het individuele besluit ten grondslag liggend algemeen verbindend voorschrift te toetsen.
Nu eiser bezwaar heeft gemaakt tegen een tot hem gericht besluit, is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder eiser had moeten ontvangen in zijn tegen de onderliggende regelgeving gerichte bezwaren. Nu verweerder dit niet heeft gedaan, dient reeds om deze reden het bestreden besluit vernietigd te worden.
Gelet op de omstandigheid dat verweerder in het verweerschrift en ter terechtzitting inhoudelijk is ingegaan op de grieven van eiser terzake, zal de rechtbank hierna de rechtmatigheid van de algemeen verbindende voorschriften die ten grondslag zijn gelegd aan het bestreden besluit beoordelen.
Bij de toetsing in het kader van een algemeen verbindend voorschrift gaat het om de vraag of het overheidsorgaan in kwestie, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het tot stand brengen van het in geding zijnde besluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid tot de bestreden regeling heeft kunnen komen. Hierbij kan de rechtbank niet treden in de vraag of een rechtvaardiger of billijker regeling voorstelbaar is.
In het kader van deze toetsing zal de rechtbank allereerst beoordelen of de Opkoopregeling en de Mededeling in strijd zijn met het verbod van willekeur omdat er geen stelselmatig onderscheid gemaakt kan worden tussen de vergoedingen aan verschillende vleeskuikenbedrijven dan wel doordat de verschillen in vergoeding niet op een deugdelijke motivering van verweerder berusten.
Anders dan eiser is de rechtbank met verweerder van oordeel dat onderscheid gemaakt kan worden tussen de geruimde bedrijven en de bedrijven die gebruik hebben gemaakt van de Opkoopregeling en acht daartoe redengevend dat een ruiming wel krachtens een wettelijke verplichting plaatsvindt en deelname aan de Opkoopregeling niet. De omstandigheid dat eiser zich feitelijk door het vervoersverbod uit economische dan wel uit welzijnsoverwegingen genoodzaakt heeft geacht gebruik te maken van de Opkoopregeling maakt dit niet anders.
Bovendien bestaat er onderscheid tussen de regelgeving ten aanzien van geruimde bedrijven en de regelgeving ten aanzien van de Opkoopregeling enkel omdat de regelingen niet gebaseerd zijn op dezelfde wetgeving. De Opkoopregeling vindt haar grondslag in de Kaderwet LNV-subsidies en de ruimingssubsidie in de GWWD. Daarnaast wordt de vergoeding uit de Opkoopregeling betaald uit eigen middelen van het ministerie van LNV, terwijl de ruimingsvergoeding wordt uitgekeerd uit het Diergezondheidsfonds.
Verweerder heeft aangegeven dat in het kader van de Regeling is gekozen voor een vergoeding van 80% van de waarde van de dieren in gezonde toestand en niet voor een volledige vergoeding, onder meer om tot uitdrukking te brengen dat de pluimveesector medeverantwoordelijk is voor de welzijnsproblematiek. De welzijnsproblemen bij de dieren worden immers niet alleen veroorzaakt door de instelling van vervoersbeperkingsgebieden, maar tevens door de wijze waarop de dieren worden gehouden. Door niet de volledige waarde te vergoeden, beoogt verweerder voorts de pluimveehouder te stimuleren om tijdig een aanvraag voor welzijnsopkoop in te dienen. Een en ander is in het belang van de dieren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee voldoende gemotiveerd waarom een vergoeding van 80% is uitgekeerd in plaats van een volledige vergoeding en is geen sprake van strijd met het verbod van willekeur.
Met verweerder is de rechtbank voorts van oordeel dat veehouders, sedert de uitbraak van varkenspest in 1997, geacht kunnen worden op de hoogte te zijn van de maatregelen die verweerder op grond van Europese Richtlijnen en de GWWD in het kader van de bestrijding van dierziektes pleegt te nemen. Aviaire Influenza is voorts een bekende dierziekte. Gelet hierop kan niet worden volgehouden dat het instellen van vervoersbeperkingsgebieden een geheel onvoorziene omstandigheid is, waarvan de gevolgen niet voor risico van de pluimveehouders kunnen blijven. Nu eiser voorts gebruik heeft kunnen maken van een compensatieregeling is geen sprake van strijd met het beginsel van "égalité devant les charges publiques".
De rechtbank volgt evenmin eisers standpunt dat er strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu niet is gebleken van gelijke gevallen. De vergelijking die eiser maakt met de vergoeding ten tijde van de varkenspestepidemie kan de rechtbank niet leiden tot een ander oordeel, gelet op de daaraan ten grondslag liggende anders ingerichte vergoedingssystematiek.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot de bestreden Opkoopregeling en Mededeling heeft kunnen komen en deze regelgeving ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit.
Mitsdien zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen voorzover de bezwaren van eiser niet-ontvankelijk zijn verklaard en op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien door de bezwaren van eiser alsnog ongegrond te verklaren.
De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal ? 322,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
( 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
( 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
( waarde per punt ? 322,00;
( wegingsfactor 1/2 (samenhangend met AWB 03/2350).
Tevens zal de rechtbank bepalen dat door de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem gestorte griffierecht ad ? 116,00 dient te worden vergoed.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover betrekking hebbend op de niet-ontvankelijkverklaring;
- verklaart de bezwaren van eiser tegen het besluit van 21 mei 2003 -voor zover deze niet-ontvankelijk zijn verklaard - ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 30 augustus 2003;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op ? 322,00;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden;
- gelast de Staat der Nederlanden aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht ad ? 116,00.
Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker, voorzitter, en mrs. J.H.G. van den Broek en M.T. van Vliet en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier op 4 november 2004.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschrift verzonden:
7
AWB 03/2748