Uitspraak
RECHTBANK 's-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 04/2283 en AWB 04/2284
Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2006
inzake
[eisers]
te Best,
eisers,
[gemachtigden] advocaten te Breda,
en
de Staatssecretaris van Defensie en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerders,
[gemachtigde]
Aan het g[belanghebbende]artij deelgenom[belanghebbende]e]
gevestigd te Eindhoven,
[gemachtigde], advocaat te Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2003 hebben verweerders aan [belanghebbende] ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a, van de Luchtvaartwet.
Verweerders hebben het door eisers tegen dit besluit bij schrijven van 29 december 2003 gemaakte bezwaar bij besluit van 25 juni 2004 deels gegrond en deels ongegrond verklaard. De verleende ontheffing is daarbij gehandhaafd.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2005. Aldaar zijn gemachtigden van partijen verschenen.
Van oordeel zijnde dat het onderzoek niet volledig is geweest heeft de rechtbank aanleiding gezien het onderzoek te heropenen ten einde bij verweerders nadere informatie in te winnen aangaande de voortgang van de besluitvorming omtrent de aanwijzings- en zoneringsbesluiten.
Bij schrijven van 24 november 2005 hebben verweerders nadere informatie aan de rechtbank doen toekomen. Nadat de rechtbank de overige partijen in de gelegenheid heeft gesteld daarop te reageren, is de behandeling ter zitting op 18 april 2006 voortgezet. Aldaar hebben partijen zich wederom door hun gemachtigden laten vertegenwoordigen.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of verweerders terecht en op goede gronden aan [belanghebbende] ontheffing hebben verleend voor 6992 vliegbewegingen door burgerluchtvaarttuigen met een Load Classification Number (LCN-) waarde tot maximaal 80 en vallende in brandrisicoklasse 8 of lager.
De 6992 vliegtuigbewegingen zijn voor de looptijd van de ontheffing als volgt gemaximaliseerd: in het jaar 2003 maximaal 3532 bewegingen, in 2004 maximaal 4428, in 2005 maximaal 5290, in 2006 5878 en ten slotte in 2007 maximaal 6992.
De thans in geschil zijnde ontheffing is een vervolg op de bij besluit van 22 december 2000 aan [belanghebbende] verleende ontheffing voor het toestaan van 800 'zware' vliegtuigbewegingen in 2000 oplopend tot een aantal van 2000 in het jaar 2004.
2. Aan het in geschil zijnde besluit is - verkort weergegeven - het volgende voorafgegaan.
Het luchtvaartterrein Eindhoven is bij beschikking van de minister van Defensie d.d. 31 mei 1960 als militair luchtvaartterrein aangewezen. In verband met het draaien van de landingsbaan is deze aanwijzing bij besluit van 5 mei 1978 door de minister gewijzigd. Uit dit besluit kon reeds worden opgemaakt dat werd beoogd om medegebruik ten behoeve van het burgerverkeer mogelijk te maken. Beslissende op de tegen het besluit van 5 mei 1978 gerichte beroepen heeft de Kroon in haar Koninklijk Besluit (KB) van 6 september 1979, mede in verband met het beoogd burgergebruik, een bepaling aan de wijzigingsbeschikking toegevoegd. Deze bepaling houdt in dat de geluidsbelasting nabij het luchtvaartterrein de grens van 35 Kosteneenheden, zoals aangegeven op kaartno. 78.05.19.12.11.43 (35 Ke-zone), niet mag overschrijden. Deze zone is gebaseerd op een prognose van 4.475 militaire en 18.050 civiele sorties bij het luchtvaartterrein in 1985. Voorts was in dit KB de bepaling opgenomen dat de 35 Ke-lijn de limiet van het toelaatbare geluidniveau aangeeft en daarmede beperkend werkt ten aanzien van het aantal vliegtuigbewegingen. De kaart met de geluidscontour is als indicatieve geluidszone opgenomen in het Structuurschema Militaire Terreinen (SMT), en als zodanig met de vaststelling van het SMT in 1985 vastgelegd.
3. Hoewel ingevolge artikel VII van de Wet van 7 juni 1978 tot wijziging van de Luchtvaartwet binnen een jaar na 1 oktober 1978 met de procedure tot vaststelling van een geluidszone gestart diende te worden, was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog steeds geen geluidszone als bedoeld in artikel 25a van de Luchtvaartwet vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting door landende en opstijgende luchtvaarttuigen de grenswaarde niet mag overschrijden.
Om, in weerwil van het ontbreken van een aanwijzing daartoe, het burgervliegverkeer toch mogelijk te maken is tussen 1982 en 1998 in een reeks besluiten ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 34, eerste lid, van de Luchtvaartwet. Het merendeel van deze onthefingen maximeerde het aantal toegestane burgervliegbewegingen. Voorts hadden ze vanaf 1987 betrekking op zogeheten 'zware' vliegbewegingen, dat wil zeggen op een hogere LCN-waarde dan 45. De LCN-waarde ziet op de wieldruk van het vliegtuig en houdt verband met het slijtageproces van de start- en landingsbaan.
Nadat in 1997 de start- en landingsbaan was gerenoveerd werd het aantal maximaal toegestane zware vliegtuigbewegingen verhoogd, terwijl de ontheffingen niet meer werden gebaseerd op artikel 34 van Pro de Luchtvaartwet, maar op artikel 33 van Pro die wet.
De eerste van dit type ontheffingen, te weten de ontheffing verleend bij besluit van 12 juni 1998, is aan rechterlijke beoordeling onderhevig geweest. In haar uitspraak van 12 oktober 1998 kwam deze rechtbank tot de conclusie dat het ontbreken van een aanwijzing ten behoeve van de burgerluchtvaart niet met zich brengt dat verweerder niet in redelijkheid voor het instrument van de ontheffing had kunnen kiezen; dat, nu de ontheffing een geldigheidsduur van slechts één jaar had, terwijl de procedure tot vaststelling van een geluidszone inmiddels in gang was gezet, het ontbreken van een wettelijke geluidszone evenmin aan het verlenen van de tijdelijke ontheffing in de weg stond, maar dat het besluit de toets aan het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet kon doorstaan. De rechtbank ging derhalve over tot vernietiging van het besluit van 12 juni 1998.
In hoger beroep kwam de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de ABRS) in haar uitspraak van 9 mei 2000 tot een gelijk oordeel als de rechtbank, behalve op het punt van de door de rechtbank vastgestelde strijd met de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb. De ABRS constateerde een dergelijke strijd niet en vernietigde daarom de uitspraak van de rechtbank.
4. Nadat de ABRS had vastgesteld dat het ontbreken van een aanwijzing voor burgerluchtvaart niet in de weg staat aan de mogelijkheid tot verlening van ontheffing voor structureel medegebruik van het luchtvaartterrein, waarbij als uitgangspunt 18.050 civiele vliegbewegingen voor het jaar 1985 is gehanteerd, werd aldus overwogen:
"Het vorenoverwogene neemt evenwel niet weg dat de betrokken minister en de staatssecretaris, bij een verdere toename van het aantal civiele vliegbewegingen, zullen moeten bezien of het verlenen van ontheffing krachtens meervermeld artikel 33, nog steeds de aangewezen weg is om civiel medegebruik van het militaire luchtvaartterrein toe te staan."
5. Ten aanzien van het ontbreken van een geluidszone stelde de ABRS dat, hoewel de minister dienaangaande in gebreke is gebleven, dit niet tot vernietiging van het besluit leidt, en wel om reden dat de ontheffing slechts voor één jaar is verleend en voorts is gebleken dat de procedure tot vaststelling van de geluidszone inmiddels is opgestart. Daaraan werd het volgende toegevoegd:
"De Afdeling sluit evenwel niet uit dat het verlenen van een ontheffing krachtens artikel 33, voornoemd, terwijl geen geluidszone als bedoeld in artikel 25a van de wet is vastgesteld - en voorts zou blijken dat het aan de voortvarendheid in de besluitvorming hierover tekort schiet - in de toekomst niet meer zal worden geaccepteerd."
6. Eisers zijn tezamen met hun echtgenoten eigenaar van woningen op percelen aan de Eindhovenseweg-Zuid te Best. De woningen, op een afstand van 4,5 km van het militair luchtvaartterrein Eindhoven, zijn gelegen binnen de aanvliegroute van deze luchthaven. De vliegtuigen vliegen op relatief geringe hoogte over de woningen van eisers.
7. In hun beroepschrift hebben eisers - verkort weergegeven - de volgende grieven aangevoerd.
Van voortvarendheid bij het vaststellen van een geluidszone als bedoeld in artikel 25a van de Luchtvaartwet, zoals door de Afdeling in haar uitspraak van 9 mei 2000 geëist, is geen sprake. Dit blijkt alleen al uit het feit dat voor een ieder onduidelijk is in welke fase de procedure rond de vaststelling van die zone zich bevindt. Hoewel de procedure binnen een jaar na 1 oktober 1978 diende te worden gestart, blijkt thans uit de verleende ontheffing dat die in elk geval niet voor 2008 zal zijn afgrond.
Een en ander klemt te meer nu de in geschil zijnde ontheffing wederom zwaardere en in aantal toenemende civiele luchtbewegingen toestaat. Eisers menen dat dit in strijd is met de overweging van de ABRS dat, bij het voortdurende ontbreken van een aanwijzing van het luchtvaartterrein voor burgerluchtvaartverkeer, een verdere toename van het aantal civiele vliegbewegingen op basis van een ontheffing niet langer in de rede ligt. Waarbij eisers zich op het standpunt hebben gesteld dat van een zodanige toename sprake is indien een hoger aantal civiele vliegbewegingen wordt toegestaan dan aan de orde in het door de ABRS beoordeelde geschil, zijnde 936 per jaar.
Eisers menen verder dat de door verweerder aangedragen onderzoeken niet objectief zijn en dat daaruit niet duidelijk naar voren komt dat van een verzwaring geen sprake zou zijn. Zo blijkt uit het "to70-rapport" dat het Totaal RisicoGewicht (TRG) in de loop der jaren toe zal nemen, waarbij dan nog geeneens rekening is gehouden met aspecten als de ligging van de woonomgeving en van de vliegroutes. Desalniettemin wordt geconcludeerd dat niet per definitie sprake is van een verslechtering van de externe veiligheid van de omgeving van de luchthaven. Een ten gevolge van het ontbreken van een wettelijk toetsingskader en het hanteren van onbegrijpelijke formules welhaast onnavolgbare conclusie, aldus eisers. Eenzelfde mening zijn eisers toegedaan aangaande de door het "to70-rapport" getrokken conclusies over de emissie van luchtverontreinigende stoffen.
Al met al is er geen rechtvaardiging voor de met de ontheffing mogelijk gemaakte verzwaring van het burgerluchtvaartverkeer en had, in afwachting van het vaststellen van een wettelijke geluidszone, moeten worden volstaan met handhaving van de tot medio 2004 geldende ontheffing c.q. met continuering daarvan.
Ten slotte hebben eisers de stelling betrokken dat, ook omdat hen geen schadevergoeding c.q. nadeelcompensatie is aangeboden, het bestreden besluit onrechtmatig moet worden geacht.
8. De rechtbank oordeelt als volgt.
9. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat voor beantwoording van de vraag of met onderhavige ontheffing sprake is van "een verdere toename van het aantal civiele vliegbewegingen", als bedoeld in meergeciteerde uitspraak van de ABRS, het aantal van 18.050 civiele vliegbewegingen als uitgangspunt dient te worden genomen. Een lager aantal zou te kort doen aan de, ook door de ABRS vermelde, bij het KB van 6 september 1979 vastgestelde maatstaf van een maximale geluidbelasting van 35 Ke nabij het luchtvaartterrein. Deze 35 Ke-norm is, zoals boven reeds vermeld, gebaseerd op een prognose van 4.475 militaire en 18.050 civiele vliegbewegingen in 1985. Zoals ook de president van deze rechtbank in zijn uitspraak in kort geding van 22 augustus 2000 (ZA 00-524, door het Gerechtshof 's-Hertogenbosch bij uitspraak van 22 december 2000 bekrachtigd) heeft overwogen is er juridisch noch anderszins basis om de 35 Ke-norm gelijk te schakelen met de genoemde aantallen vliegbewegingen. In de loop der jaren zijn vliegtuigen immers aanzienlijk geluidsarmer geworden, zodat binnen de 35 Ke-norm aanmerkelijk meer civiele vliegbewegingen dan het voor 1985 geprognosticeerde aantal zouden kunnen plaatsvinden. Het is op deze ruimte aangaande het aantal civiele vliegbewegingen dat de ABRS het oog heeft met haar overweging betreffende de aanvaardbaarheid van de toepassing van de ontheffingsbevoegdheid ex artikel 33 van Pro de Luchtvaartwet bij een verdere toename van het aantal civiele vliegbewegingen.
10. Een en ander laat onverlet dat verweerders in het verleden bij de toepassing van de genoemde ontheffingsbevoegdheid voortdurend het aantal van 18.050 civiele vliegbewegingen per jaar beleidsmatig en feitelijk als maximum hebben gehanteerd en nog steeds hanteren. Onbestreden is dat met de thans in geschil zijnde ontheffing van een toename van dat aantal geen sprake is. Wel biedt onderhavige ontheffing de mogelijkheid om het aandeel zware vliegbewegingen, dat wil zeggen vliegbewegingen uitgevoerd door vliegtuigen met een hoge LCN-waarde, te laten toenemen. Aangezien dat ten koste zal gaan van het aantal vliegbewegingen met een niet-zware LCN-waarde moet de conclusie luiden dat per saldo de door verweerders gehanteerde norm van 18.050 civiele vliegbewegingen per jaar niet wordt aangetast.
11. Ten aanzien van eisers stelling dat verweerders naast zich neer hebben gelegd hetgeen de ABRS in haar uitspraak van 9 mei 2000 heeft overwogen met betrekking tot de in acht te nemen voortvarendheid bij de vaststelling van een geluidszone, wordt vooreerst vastgesteld
dat, gelet op het ex tunc-karakter van de rechterlijke toetsing, onderhavige beoordeling niet verder reikt dan tot 25 juni 2004, zijnde de datum van het bestreden besluit. Dit brengt met zich dat ontwikkelingen, dan wel het ontbreken daarvan, aangaande de besluitvorming omtrent de vaststelling van een geluidszone rondom het luchtvaartterrein van ná die datum, niet in de overwegingen kunnen worden betrokken.
Een tweede beperking van onderhavige rechterlijke toetsing is gelegen in de omstandigheid dat de ABRS, gelet op de gebruikte bewoordingen, kennelijk niet een jurisprudentiële regel heeft willen formuleren, maar verweerders slechts heeft willen aansporen het besluitvormingsproces met een zekere doortastendheid ter hand te nemen, zonder over het resultaat daarvan een uitspraak te hebben willen doen.
De door partijen aan de rechtbank overgelegde informatie overziende komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerders in het besluitvormingsproces omtrent de vaststelling van een geluidszone rondom het luchtvaartterrein, en met name in de in dat kader verplichte MER-procedure, niet onvoldoende voortvarend hebben gehandeld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de MER-procedure op 25 september 2000, derhalve enige maanden na de uitspraak van de ABRS van 9 mei 2000, met het vaststellen van een startnotitie een aanvang heeft genomen. De MER is op 30 maart 2005, dus na het bestreden besluit, aan de initiatiefnemer aangeboden. De rechtbank stelt vast dat in de door haar te beoordelen periode, gelegen tussen 25 september 2000 en 25 juni 2004, een aantal complicerende factoren voor een vertragend effect heeft gezorgd. Zo is deze MER, naar verweerders onweersproken heben gesteld, de eerste ten behoeve van een militair luchtvaartterrein, waarbij komt dat het structureel medegebruik voor burgerverkeer noodzaakte tot het maken van berekeningen voor beide aspecten afzonderlijk én voor beide aspecten gezamenlijk. Voorts moesten de berekeningen worden opgesteld voor een veelheid facetten, zoals geluidbelasting, luchtkwaliteit en externe veiligheid. Gebleken is dat zich tussen de, zeer uiteenlopende belangen nastrevende, betrokken partijen uitvoerige discussies hebben afgespeeld over de rekenmodellen op basis waarvan deze berekeningen zouden moeten plaatsvinden, waarbij met name gedacht kan worden aan de keuze voor het model van de berekening van de externe veiligheid, de luchtkwaliteit en de geluidbelasting. De omstandigheid dat onzekerheid bestond op basis van welk wettelijk regime de zonering zou plaatsvinden, de Luchtvaartwet of de Wet luchtvaart, heeft op haar beurt de keuze voor de te hanteren rekenmodellen weer uitgesteld. Ten slotte is niet zonder betekenis dat ook ontwikkelingen in de jurisprudentie, met name rond de zogenaamde 65 dB(A)-afkap, het maken van nieuwe berekeningen noodzakelijk maakte.
Al met al ontstaat aldus het beeld dat de initiatiefnemers van de MER, in verband met voortschrijdende inzichten op technisch, jurisprudentiëel en wetgevingsgebied, tot aanpassingen hebben moeten overgaan en tot het maken van nieuwe berekeningen opdracht hebben moeten geven. Met verweerders is de rechtbank van oordeel dat met deze vertragende factoren rekening moest worden gehouden ten einde onzorgvuldigheden in de aanwijzings- en zoneringsprocedure te vermijden. Niet kan worden staande gehouden dat de voor de MER voor het luchtvaartterrein Eindhoven relevante vertragende factoren, zoals hierboven uiteengezet, voor rekening en/of risico van verweerders dienen te blijven.
12. De rechtbank komt thans toe aan het beantwoorden van de vraag of het verlenen van de in geschil zijnde ontheffing, gelet op de daarbij betrokken belangen, waarbij met name aan de door eisers aangevoerde milieu-aspecten gedacht kan worden, aanvaardbaar kan worden geacht.
Ten aanzien van de door eisers gestelde verzwaring van de geluidsbelasting nabij hun woningen kan worden vastgesteld dat daarvan, zoals verweerders ook niet betwisten, inderdaad ten gevolge van de verleende ontheffing sprake is. Uit de in opdracht van [belanghebbende] in april 2003 door [bedrijf] uitgevoerde berekeningen blijkt dat de oppervlakten van de op grond van de ontheffing voor 2003 tot en met 2007 voorziene geluidscontouren, en daarmee de geluidbelasting, ieder jaar zullen toenemen. Niet gebleken is echter dat de geluidbelasting van het voorziene civiele deel tezamen met het militaire deel niet binnen de voor de ontheffing als toetsingskader te hanteren 35 Ke-contour blijft. Een en ander wordt bevestigd door een in opdracht van eisers door [ingenieursburo] begin 2005 uitgevoerd onderzoek naar de geluidbelasting ter plaatse van de woning [adres]
Met betrekking tot de externe veiligheid kan vooreerst worden vastgesteld dat daarvoor vooralsnog geen wettelijk of beleidsmatig kader bestaat op grond waarvan de risico's van de met de ontheffing mogelijk geworden toename van het burgerverkeer getoetst kan worden.Voorts blijkt uit een in opdracht van [belanghebbende] in juli 2003 door onderzoeksbureau "to70 Aviation & Environment" uitgevoerd onderzoek dat het externe risico, uitgedrukt in het zogenoemde TRG, ingevolge de verleende ontheffing weliswaar toeneemt, maar dat dit nog niet wil zeggen dat de externe veiligheid in de omgeving van de luchthaven als zodanig is verslechterd. Het TRG is immers een rekeneenheid die geen rekening houdt met factoren als de (concentratie van) woonbebouwing in de omgeving van het luchtvaartterrein en aantal en de ligging van de aanvliegroutes. Vast staat dat in onderhavig geval geen woningen liggen in het gebied rond de baankoppen en dat sprake is van slechts één start- en landingsbaan, waaromheen zich geen concentraties van woonbebouwing bevinden. Nu eisers hun standpunt ten aanzien van de externe veiligheid niet met nader onderzoek hebben onderbouwd, wordt aannemelijk geacht dat zich op dit punt geen onaanvaardbare verslechtering voor zal doen. De grief faalt derhalve.
Hetzelfde geldt voor eisers grief aangaande de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen. Uit reeds genoemd onderzoek komt immers naar voren dat de luchtvaartemissies 0,7% bijdragen aan de totale emissies binnen de gemeente Eindhoven. De toename van de emissie van luchtverontreinigende stoffen ten gevolge van de in geding zijnde ontheffing moet derhalve verwaarloosbaar worden geacht. De stelling van eisers dat bedoeld onderzoeksbureau onvoldoende objectief zou zijn, laat de rechtbank buiten beschouwing, aangezien eisers deze stelling niet hebben onderbouwd. De enkele vaststelling dat het onderzoek in opdracht van [belanghebbende] is uitgevoerd, is daartoe onvoldoende.
Ten slotte stelt de rechtbank wat dit aspect betreft vast dat eisers tijdens de behandeling ter zitting van de rechtbank op 23 september 2005 hebben aangevoerd dat de ontheffing in strijd zou zijn met het Besluit luchtkwaliteit. De rechtbank acht dit in strijd met de goede procesorde, aangezien niet is gebleken dat deze grief niet eerder in de procedure had kunnen worden ingebracht. Het beroep terzake blijft in zoverre buiten beschouwing. Overigens is de rechtbank van oordeel dat bij een beroep op schending van een wettelijk voorschrift minimaal dient te worden aangegeven waaruit die schending bestaat. Dit hebben eisers nagelaten.
13. Ten slotte stelt de rechtbank vast dat voor zover eisers hun schadeclaim hebben willen baseren op de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en waterstaat 1999 de rechtbank niet van een verzoek op basis van die regeling is gebleken en voor zover dat wel aanwezig zou zijn, een beoordeling daarvan het kader van onderhavige procedure te buiten gaat.
Indien en voor zover eisers hebben beoogd hun schadeclaim te baseren op het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde beginsel van evenredigheid tussen de nadelige gevolgen van een besluit en de met het besluit te dienen doelen, oordeelt de rechtbank dat, zoals uit het bovenoverwogene blijkt, het ontheffingsbesluit, in vergelijking met de daaraan voorafgaande situatie, geen onaanvaardbare nadelige gevolgen met zich brengt, zodat geen plaats is voor het oordeel dat verweerder het bestreden besluit vergezeld had moeten laten gaan van een aanbod tot schadevergoeding.
14. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit is kunnen komen en dat de beroepen ongegrond moeten worden geacht.
15. Mitsdien wordt als volgt beslist.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker als voorzitter en mr. W.C.E. Winfield en mr. L.C. Michon als leden in tegenwoordigheid van mr.drs. J.J.M. Goosen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2006.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: