Uitspraak
RECHTBANK 's-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 05/3355
Uitspraak van de meervoudige kamer van 8 september 2006
inzake
[eiser]
te [woonplaats[verweerder]e]
tegen
[verweerder]
[gemachtigden]
Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2005 verweerder onder meer geweigerd aan eiser vergunning te verlenen voor het lozen van water door middel van drainage op oppervlaktewater op het perceel, kadastraal bekend gemeente [woonplaats] sectie H, nummer 494.
Het tegen deze weigering door eiser gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 8 september 2005 ongegrond verklaard.
Eiser heeft op 18 oktober 2005 tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld. Dit beroep is behandeld ter zitting van 16 juni 2006, waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. In dit geding is aan de orde de vraag of verweerder bij het bestreden besluit terecht en op goede gronden heeft gehandhaafd zijn weigering om aan eiser vergunning te verlenen voor het lozen van water door middel van drainage op oppervlaktewater op het perceel, kadastraal bekend gemeente [woonplaats] sectie H, nummer 494.
2. Het wettelijk kader is als volgt.
3. Ingevolge artikel 24 van Pro de Wet op de waterhuishouding - voorzover hier van belang - is het in daartoe aan te wijzen gevallen verboden water te lozen in of te onttrekken aan oppervlaktewateren zonder vergunning.
4. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de Keur oppervlaktewateren [verweerder] 2005 in werking getreden. Ingevolge artikel 20 van Pro deze keur blijft de Keur oppervlaktewateren 1998 van toepassing ten aanzien van het nemen van besluiten als het onderhavige, die zijn aangevraagd voor de inwerkingtreding van de Keur oppervlaktewateren [verweerder] 2005.
5. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur oppervlaktewateren 1998 van het [verweerder] (hierna ook: de Keur) is het - in afwijking van de provinciale Verordening waterhuishouding Noord-Brabant 1997 - verboden zonder vergunning van het waterschap water te lozen in of af te voeren naar oppervlaktewateren gelegen in de gebieden, welke op een bij deze keur behorende kaart worden aangewezen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt, indien op grond van onder meer het voorgaande lid een vergunning ex artikel 24 van Pro de Wet op de waterhuishouding is vereist, die vergunning tevens beschouwd als een ontheffing van de in hoofdstuk 4 van deze keur omschreven verboden met betrekking tot de voor die lozing noodzakelijke activiteiten of kunstwerken.
6. Tussen partijen is niet in geschil dat krachtens artikel 3, eerste lid, van de Keur voor de door eiser gewenste lozing door middel van drainage een vergunning als bedoeld in artikel 24 van Pro de Wet op de waterhuishouding is vereist, alsmede dat een dergelijke vergunning, als deze zou worden verleend, ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Keur tevens heeft te gelden als een ontheffing als bedoeld in artikel 16 van Pro de Keur ten behoeve van de voor de lozing noodzakelijke kunstwerken (drainagebuizen).
7. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
8. Eiser voert een agrarisch bedrijf, bestaande uit twee onderdelen: een varkenshouderij en de handel in en het mesten van rundvee. Om de conditie van het aangekochte rundvee te kunnen beoordelen is een wei dicht bij het huisperceel noodzakelijk. Eiser gebruikt hiervoor het onderhavige perceel. Ten einde dit perceel hiervoor geschikt te maken heeft eiser op 60 cm beneden het maaiveld een drainagesysteem aangebracht. De onderhavige aanvraag om vergunning strekt tot legalisering van de reeds bestaande situatie.
9. Verweerder hanteert bij de beoordeling van aanvragen om vergunningen en ontheffingen krachtens de Keur het beleid neergelegd in de "Beleidsregels vergunning- en ontheffingverlening waterkwaliteitsbeheer 1998" (hierna: de Beleidsregels).
Hierin is als algemeen beleidsuitgangspunt ten aanzien van verdroging het standstillbeginsel neegelegd. Dit beginsel houdt in dat ingrepen geen (verdere) nadelige beïnvloeding van in de Beleidsregels nader omschreven verdrogingsgevoelige gebieden tot gevolg mogen hebben. In de beleidsregels wordt een onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten gebieden. Tussen partijen is niet in geschil dat het onderhavige perceel is gelegen in een zogeheten beschermingsgebied met de functie "water voor de landnatuur". Meer in het bijzonder is aan dit gebied het natuurdoeltype "bloemrijk grasland" toegekend.
In paragraaf 6.1 van de Beleidsregels is uiteengezet dat in de beschermingsgebieden een actief beschermings- en herstelbeleid geldt, gericht op de hydrologie en morfologie. De doelstellingen zijn gericht op het bereiken van ten minste een standstill van de negatieve effecten en uiteindelijk herstel van het waterhuishoudkundige systeem. Gestreefd wordt naar minimaal een stilstand van de verdroging en maximaal een volledig herstel van grondwaterstanden en kwelsituaties. Ingrepen binnen de beschermingsgebieden zijn toegestaan indien deze in overeenstemming zijn met, of gericht zijn op behoud, herstel en ontwikkeling van natuurwaarden en specifieke doelstellingen. Ingrepen ten behoeve van de landbouw, zoals bijvoorbeeld de aanleg van drainage of onderbemaling of het verdiepen van waterlopen zijn slechts toegestaan, indien er geen sprake is van negatieve invloeden op de natuurwaarden of deze invloeden kunnen worden gecompenseerd door aanvullende maatregelen.
Ingevolge paragraaf 6.3 van de Beleidsregels worden aanvragen om vergunning en ontheffing individueel getoetst waarbij wordt gekeken naar aard, omvang en doel van de maatregel waarvoor vergunning/ontheffing wordt aangevraagd. Er vindt per geval een beoordeling plaats met inachtneming van de daarbij betrokken belangen. In deze paragraaf is de navolgende - niet limitatieve - opsomming gegeven van overwegingen die in ieder geval kunnen leiden tot het weigeren van een vergunning of ontheffing:
* de maatregel heeft directe gevolgen voor de aanwezige natuurwaarden en/of onomkeerbare gevolgen voor de gewenste natuurontwikkelingsmogelijkheden als gevolg van een grondwaterwijziging of een wijziging in het patroon van kwel/wegzijging;
* de maatregel leidt tot een wijziging in het afvoerpatroon in een waterloop met functie waternatuur, waarbij de wijziging in strijd is met de voor deze waterloop geformuleerde specífiek ecologische doelstelling;
* de maatregel leidt tot aantasting van de natuurlijke morfologie van de waterlopen;
* als gevolg van de maatregel worden nieuwe barrières voor de water- en landnatuur gecreëerd.
Als overwegingen die in ieder geval kunnen leiden tot het verlenen van een vergunning zijn onder meer genoemd:
* de continuïteit van de bedrijfsvoering van belanghebbende is aantoonbaar in gevaar bij het achterwege blijven van de maatregel;
* het nadelige effect wordt door de aanvrager volledig gecompenseerd en de maatregel maakt geen inbreuk op een duurzaam waterbeheer.
In deze paragraaf is voorts uiteengezet dat is gekozen voor een benadering van individuele maatwerkoplossingen die een goede afweging tussen landbouw en natuur moet garanderen.
In paragraaf 6.4.1 van de Beleidsregels is meer specifiek met betrekking tot het lozen in of afvoeren naar oppervlaktewater in de beschermingsgebieden bepaald, dat nieuwe ingrepen geen onevenredig nadelig effect op het waterhuishoudkundig systeem mogen hebben in relatie tot de aanwezige natuurwaarden en gewenste natuurontwikkelingsmogelijkheden.
10. Verweerder heeft aan het bestreden besluit de opvatting ten grondslag gelegd dat de door eiser gewenste drainage van het onderhavige perceel in strijd is met het hiervoor weergegeven beleid. Daartoe heeft verweerder erop gewezen dat het onderhavige perceel is gelegen binnen een beschermingsgebied met als natuurdoeltype "bloemrijk grasland". De aanleg van een drainagesysteem op een diepte van 60 cm beneden het maaiveld als thans aan de orde, zal een negatief effect hebben op de Gemiddelde Hoogste Grondwaterstand (GHG) op het perceel van 20 tot 40 cm beneden het maaiveld. Ook de Gemiddelde Voorjaars Grondwaterstand (GVG) zal negatief beïnvloed worden, aldus verweerder. Deze gemiddelde grondwaterstanden zijn essentieel voor het handhaven dan wel tot ontwikkeling brengen van voormeld bloemrijk grasland. Een dergelijke ingreep is volgens verweerder dan ook in strijd met de Beleidsregels, die zijn gericht op het behoud van de aanwezige dan wel de ontwikkeling van de gewenste natuurwaarden in de beschermingsgebieden. Anders dan eiser is verweerder van mening dat in dat verband niet van belang is dat het onderhavige perceel thans - naar tussen partijen overigens niet in geschil is - nog geen (bijzondere) natuurwaarden heeft. Ook indien er met eiser van wordt uitgegaan dat het drainagesysteem - wanneer eiser daaraan geen behoefte meer zal hebben - op eenvoudige wijze onklaar kan worden gemaakt en de oorspronkelijk GHG en GVG zich weer zullen herstellen en aldus de weg wordt vrijgemaakt voor het ontwikkelen van de gewenste natuurwaarden, blijft er strijd bestaan met het aan de Beleidsregels ten grondslag liggende standstillbeginsel, aldus verweerder. Verweerder is voorts van mening dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de continuïteit van zijn bedrijfsvoering in gevaar komt, zodat ook deswege geen aanleiding bestaat tot verlening van de gevraagde vergunning.
11. De rechtbank overweegt als volgt.
12. Het door verweerder gevoerde beleid zoals uiteengezet in de Beleidsregels, is niet kennelijk onredelijk. Mitsdien dient de vraag te worden beantwoord of verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan dit beleid.
Het bestreden besluit zoals nader toegelicht in het verweerschrift en ter zitting, geeft er onvoldoende blijk van dat zulks het geval is. Daartoe wordt overwogen dat verweerder er in het bestreden besluit kennelijk van uit gaat dat geen overwegende betekenis toekomt aan de door eiser gestelde - en door verweerder niet, althans onvoldoende weersproken - omstandigheid dat het onderhavige drainagesysteem op betrekkelijk eenvoudige wijze buiten werking kan worden gesteld, zodat van een onomkeerbare negatieve invloed op de grondwaterstand en daarmee op de mogelijkheid om ter plaatse het gewenste natuurdoeltype tot ontwikkeling te brengen, geen sprake is. Dit standpunt behoeft, gelet op met name paragraaf 6.3 van de Beleidsregels een nadere motivering, welke in het bestreden besluit ontbreekt. In voornoemde paragraaf wordt de omstandigheid dat een ingreep onomkeerbare gevolgen voor de gewenste natuurontwikkelingsmogelijkheden heeft, expliciet genoemd als een mogelijke grond voor weigering van een gevraagde vergunning. Verweerder heeft daar weliswaar op zichzelf niet ten onrechte tegenin gebracht dat deze beleidsregel, aldus geformuleerd, niet dwingt tot afgifte van een vergunning indien, van onomkeerbare gevolgen geen sprake is, doch dit neemt niet weg dat die omstandigheid bij de beoordeling van een vergunningaanvraag van belang moet worden geacht. Een en ander komt mede tot uitdrukking in de in paragraaf 6.3 van de Beleidsregels opgenomen passage, inhoudende dat is gekozen voor een benadering van individuele maatwerkoplossingen die een goede afweging tussen landbouw en natuur moet garanderen. Het bestreden besluit ontbeert ten onrechte een expliciete motivering waarom in het onderhavige geval een dergelijke "maatwerkoplossing" niet mogelijk is. Het bevat op dit punt in wezen niet meer dan een verwijzing naar het standstillbeginsel. Verweerder miskent hiermee echter dat, gelet op de opzet en de bewoordingen van de Beleidsregels, dit beginsel slechts leidend is en geen absolute betekenis heeft, zodat de enkele verwijzing naar dit beginsel een afwijzende beslissing niet kan dragen.
13. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is derhalve gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
14. Aan hetgeen partijen overigens verdeeld houdt gaat de rechtbank voorbij. Zij merkt daarbij wel op dat verweerder bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar, indien die heroverweging, gelet op het vorenoverwogene, niet op voorhand tot een voor eiser gunstig resultaat leidt, mede dient te betrekken de door eiser in de beroepsfase overgelegde financiële gegevens ten betoge van het feit dat bij het achterwege blijven van de drainage de continuïteit van zijn bedrijfsvoering in gevaar komt.
15. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal ? 805,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
( 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
( 1/2 punt voor het dienen van repliek;
( 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
( waarde per punt ? 322,00
( wegingsfactor 1.
16. Tevens zal de rechtbank bepalen dat door het [verweerder] aan eiser het door hem gestorte griffierecht ad ? 138,00 dient te worden vergoed.
17. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast het [verweerder] aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht ad ? 138,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op ? 805,00;
- wijst [verweerder] aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, en mrs. W.C.E. Winfield en J.H.G. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van A.H.J. van der Donk, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 8 september 2006.
De griffier is buiten staat
de uitspraak te ondertekenen.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: