Uitspraak
RECHTBANK 's-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 05/4600
Uitspraak van de meervoudige kamer van 20 oktober 2006
inzake
[eiser]
te [woonplaats],
eiser,
[gemachtigden]
tegen
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder,
[gemachtigden]
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2005 heeft verweerder de subsidie voor eisers werkvoorzieningsschap op grond van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) over het jaar 2003, in afwijking van de op 19 september 2003 verstrekte verleningsbeschikking, vastgesteld op € 39.088.477,--, hetgeen resulteerde in een terugvordering van € 288.529,--.
Bij besluit van 24 november 2005 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het terug te vorderen bedrag met € 28.753,-- verminderd.
Het tegen dit besluit gericht beroep is behandeld ter zitting van 8 september 2006, waar eiser werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, terwijl verweerder zich eveneens door zijn gemachtigden heeft laten vertegenwoordigen. Tevens is verschenen [directeur van ...bedrijven] te Amsterdam.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of verweerders besluit van 24 november 2005 de rechterlijke toets kan doorstaan.
2. Bij brief van 14 juli 2005 heeft verweerder de subsidie Wsw over het vergoedingjaar 2003, in afwijking van de verleende subsidie en de door eiser verantwoorde kostenopgave 2003, € 288.529,-- lager vastgesteld. Aangegeven is dat bij de uitvoering van de Wsw gedurende het vergoedingsjaar 2003 op onderdelen niet is voldaan aan de aan die uitvoering te stellen eisen. Zo is sprake geweest van niet tijdige herindicering van een aantal bij eisers werkvoorzieningschap in dienst zijnde werknemers. Met betrekking tot de periode, gerekend vanaf het moment dat de indicatiestelling is afgelopen tot het moment dat de (te laat uitgevoerde) herindicatiestelling is ingegaan, bestaat voor de betrokken werknemers geen recht op subsidie, aldus verweerder.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard. Aangegeven is dat de maatregel voor wat betreft de niet tijdige herindiceringen gebaseerd is op art. 9, eerste lid, aanhef en onder c van de Wsw in samenhang met artikel 2, derde lid, en artikel 4 van Pro het Besluit vaststelling subsidie Wsw. Het aantal maanden dat werknemers zonder geldige indicatie in eisers werkvoorziening werkzaam waren, wordt nader berekend over de expiratiedatum van het indicatiebesluit tot en met 31 december 2003. Concreet betekent dit dat sprake is van een totale overschrijdingsduur van 130,8 maanden, zijnde 10,9 SE (standaardeenheden), waarmee een bedrag van € 259.676,-- correspondeert.
4. Eiser is van mening dat verweerder met het bestreden besluit doel en strekking van de toepasselijke wettelijke regelingen heeft miskend, dat is gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, alsmede met het vertrouwensbeginsel en dat - zo al tot terugvordering had kunnen worden overgegaan - deze in strijd moet worden geacht met het evenredigheidsbeginsel.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. Bij de behandeling van het beroep dient te worden uitgegaan van de wet- en regelgeving die van kracht was op 1 januari 2003.
7. Artikel 2, eerste lid, van de Wsw luidde - voor zover hier van belang - als volgt:
De gemeente draagt er zorg voor dat zij aan zoveel mogelijk ingezetenen, die blijkens een indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking tot de doelgroep behoren, een dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht aanbiedt voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden.
In artikel 8, eerste lid, van de Wsw is bepaald dat het Rijk aan de gemeente een subsidie voor de uitvoering van de hoofdstukken 2 en 3 verstrekt.
Artikel 9 van Pro de Wsw luidt - voor zover thans van belang - aldus:
1.Na afloop van het jaar stelt Onze Minister de subsidie vast. De vastgestelde subsidie kan van de verleende subsidie afwijken, voor zover:
a. de som van de produkten van het, op basis van een volledige werkweek berekende, aantal in dat jaar gerealiseerde arbeidsjaren uit dienstbetrekkingen en arbeidsovereenkomsten als bedoeld in de hoofdstukken 2 en 3 in elke arbeidshandicapcategorie en het bij die arbeidshandicapcategorie behorende bedrag als bedoeld in artikel 8, derde lid, minder bedraagt dan de verleende subsidie;
b. de dienstbetrekking met een werknemer, nadat is vastgesteld dat hij niet langer tot de doelgroep behoort, in strijd met artikel 6, tweede lid, onderdeel b, langer wordt voortgezet dan de voor hem geldende opzegtermijn;
c. het college van burgemeester en wethouders niet handelt in overeenstemming met de bij of krachtens deze wet gestelde regels, of daarop niet dan wel onvoldoende toeziet, met uitzondering van de artikelen 2, eerste en derde lid, en 5.
2. (..).
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld voor de subsidievaststelling en de gevolgen daarvan voor de subsidieverlening voor de komende jaren.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wsw, wordt, indien de subsidie aan de gemeente lager wordt vastgesteld dan de verleende subsidie over het subsidiejaar, het verschil teruggevorderd dan wel verrekend met de subsidie over het lopende subsidiejaar.
In artikel 4, eerste lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wsw (verder: het Bvsw) is bepaald dat, in een geval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de wet de minister het bedrag vaststelt op het bedrag dat in strijd met het bij of krachtens de wet bepaalde aan subsidie is besteed.
8. De indicatiestelling en de daaraan te stellen voorwaarden zijn door verweerder nader uitgewerkt in het Besluit indicatie sociale werkvoorziening (Bisw) (Stb. 1997, 469), een algemene maatregel van bestuur op grond van de Wsw. In artikel 8, eerste lid van het Bisw is bepaald dat het gemeentebestuur telkens uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van een indicatie bij de daarvoor ingestelde commissie advies aanvraagt ten behoeve van een herindicatie. Ingevolge het derde lid van dit artikel zijn de regels van de indicatie op de herindicatie van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de geldigheidsduur van de indicatie zo nodig met maximaal 2 maanden wordt verlengd.
9. Uit de opzet en inrichting van de Wsw, zoals hierboven gedeeltelijk weergegeven, volgt dat verweerder aan een gemeente slechts subsidie verstrekt voor de plaatsing van personen die daartoe uitdrukkelijk zijn geïndiceerd of geherindiceerd. In de Memorie van Toelichting bij de wet is expliciet opgemerkt dat dit volgt uit artikel 8, eerste lid, van de Wsw (TK 1995-1996, 24787, nr 3, pg. 51). Anders dan eiser meent doet daaraan niet af dat de Wsw tevens situaties regelt waarin ondanks het ontbreken van een herindicatie, de subsidie tijdelijk wordt voortgezet, zoals bijvoorbeeld blijkt uit het bepaalde in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b.
10. Tussen partijen is niet in geschil dat in het subsidiejaar 2003 in een - niet gering - aantal gevallen de herindicatiebesluiten te laat zijn genomen, met als gevolg dat de betreffende werknemers enige maanden zonder indicatie werkzaam waren. De overschrijdingen zijn deels veroorzaakt door de omstandigheid dat eiser in strijd met het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van het Bisw later dan uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatie bij de commissie advies ten behoeve van de herindicatie heeft aangevraagd. De overschrijdingen van de geldigheidsduur van de indicaties kunnen voor een ander deel (mede) worden verklaard uit de omstandigheid dat de commissie niet binnen de termijn van artikel 8, eerste lid, en in voorkomende gevallen derde lid, van het Bisw advies aan eiser heeft uitgebracht, met als gevolg dat eiser zijn herindicatiebesluiten ook niet binnen die termijn heeft genomen. Een en ander heeft er toe geleid dat in een aantal gevallen het einde van de geldigheidsduur van de indicatie en de aanvang van de geldigheidsduur van de herindicatie niet op elkaar aansloten. Vast staat dan ook dat verweerder, overeenkomstig het bepaalde in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wsw, in beginsel bevoegd was tot het gewijzigd vaststellen van de eerder aan eiser verleende subsidie. Hieraan kan niet afdoen eisers opvatting dat aan het woord 'besteed' in artikel 4 van Pro het Bvsw slechts een materiële betekenis zou toekomen. Voor deze opvatting vindt de rechtbank geen steun in de wetsgeschiedenis.
11. Wat betreft de berekening van de duur van de overschrijding meent eiser dat verweerders opvatting onjuist moet worden geacht als zou meerbedoeld artikel 8, derde lid, van het Bisw, eiser verplichten tot het nemen van een afzonderlijk en expliciet verlengingsbesluit. In de Nota van Toelichting wordt omtrent dit artikellid opgemerkt dat daarin voor de zekerheid is bepaald dat een indicatie nog maximaal 2 maanden geldig blijft, indien niet tijdig op een aanvraag van herindicatie is beslist, zodat sprake is van een verlenging van rechtswege, aldus eiser.
12. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat zowel bewoordingen en strekking als wetsgeschiedenis van bedoeld artikellid aldus moeten worden begrepen dat, indien daartoe aanleiding bestaat, de geldigheidsduur van de indicatie van rechtswege met twee maanden wordt verlengd. Immers, ingeval een advies omtrent herindicatie conform het eerste lid van artikel 8 van Pro het Bisw tijdig bij de commissie is aangevraagd, moet worden voorkomen dat, in verband met onvoorziene omstandigheden zijdens de commissie, tussen indicatie en herindicatie een gat ontstaat, met als gevolg dat betrokkene (tijdelijk) niet (meer) tot de doelgroep van de Wsw kan worden gerekend. Aldus verstaat de rechtbank ook het gestelde omtrent dit artikellid in de Nota van Toelichting. Nu de regelgeving op dit punt erop is gericht te vermijden dat betrokkene in de overgangsfase tussen indicatie en herindicatie buiten zijn of eisers toedoen uit de Wsw-doelgroep valt, komt anders dan verweerder meent, geen bijzondere betekenis toe aan de in het artikellid opgenomen bewoordingen 'zo nodig'. Vanzelfsprekend is immers dat de verlenging alleen dan plaatsvindt indien omstandigheden in het concrete geval, ter voorkoming van zojuist bedoeld effect, daartoe aanleiding geven. Ten slotte vindt de rechtbank in de onafhankelijke status en positie van de indicatie-adviescommissie eveneens grond voor het van rechtswege totstandkomen van de in het artikellid bedoelde verlenging.
13. Dit oordeel leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bij de berekening van de termijnoverschrijdingen is uitgegaan van een onjuiste uitleg van de toepasselijk regelgeving, hetgeen heeft geresulteerd in een te lage subsidievaststelling en een te hoge terugvordering. Gelet hierop zal het beroep dan ook gegrond worden verklaard en zal worden bepaald dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op eisers bezwaar dient te nemen. Met het oog daarop stelt de rechtbank overigens vast dat van een verlenging van rechtswege van de geldigheidsduur van de indicatie zoals voorzien in artikel 8, derde lid, van het Bisw slechts sprake kan zijn in gevallen waarin op correcte wijze toepassing is gegeven aan het bepaalde in het eerste lid van dit artikel. Het niet voldoen aan het bepaalde in het eerste lid dient dan ook voor rekening van eiser te blijven.
14. Vervolgens komt de rechtbank toe aan het bespreken van de overige door eiser aangevoerde grieven.
15. Eiser heeft aangevoerd dat de omstandigheid dat verweerder in de jaren 2001 en 2002 geen toepassing heeft gegeven aan zijn maatregelenbeleid met betrekking tot meerbedoelde termijnoverschrijdingen, bij hem het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat dit voor het subsidiejaar 2003 evenmin zou geschieden.
Allereerst is de rechtbank van oordeel dat het op correcte en doeltreffende wijze uitvoeren van de toepasselijke regelgeving, waarbij de rechtbank in het onderhavige geschil met name doelt op het tijdig aanvragen van het herindicatie-advies, alsmede het zorgdragen voor het tijdig afkomen van dat advies, in eerste en enige instantie tot eisers verantwoordelijkheid behoort. Dit uitgangspunt wordt niet anders ten gevolge van de omstandigheid dat verweerder om hem moverende redenen, op basis van de hem ter beschikking staande discretie, voor de jaren 2001 en 2002 heeft besloten geen toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van het Bvsw vanwege onvolkomenheden in de uitvoering van de regelgeving. Daar komt bij dat de rechtbank in een geval als dit, waarin het toepassen van de wet als regel en het niet toepassen daarvan als uitzondering moet worden beschouwd, een tijdvak van 2 subsidiejaren waarin geen maatregel is opgelegd onvoldoende acht om zonder meer het gerechtvaardigd vertrouwen te kunnen aannemen dat dit een derde jaar ook wel niet zal gebeuren. Dit geldt te meer nu verweerder voor het subsidiejaar 2000 wél tot het opleggen van bedoelde maatregel is overgegaan. De omstandigheid dat in het zogeheten 'controle- en rapportageprotocol 2003' niet naar overschrijding van herindicatietermijnen werd gevraagd, kan niet tot een ander oordeel leiden nu niet valt in te zien hoe dit protocol wet- en regelgeving aangaande herindicatietermijnen - achteraf - opzij vermag te zetten. Termijnen waarvan het doel eiser volstrekt duidelijk was en vanaf 2000 in elk geval diende te zijn, namelijk het voorkomen dat betrokkene buiten de doelgroep van de Wsw zou vallen, met als effect dat zijn dienstbetrekking niet meer subsidiabel zou zijn. Hetgeen [directeur] ter zitting heeft aangevoerd omtrent aard en inhoud van met een ambtenaar van verweerders ministerie gevoerd overleg betreffende het subsidiejaar 2001, doet aan het oordeel van de rechtbank evenmin af.
Eisers opvatting dat hij erop mocht vertrouwen dat zijn niet-wetsconforme uitvoering van de toepasselijke regelgeving niet door een maatregel zijdens verweerder zou worden getroffen, vindt dan ook geen steun in het recht.
16. Voorts heeft eiser naar voren gebracht dat verweerder het bestreden besluit in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Eiser heeft hierbij met name het oog op naar aanleiding van de hoorzitting in de bezwaarfase aan verweerder toegezonden informatie omtrent een negental gevallen van termijnoverschrijding. Eiser is van mening dat verweerder niet is ingegaan op de bijzondere omstandigheden die aan de termijnoverschrijdingen expliciet ten grondslag zijn gelegd.
De rechtbank onderschrijft eisers stelling niet. Gezien het bestreden besluit moet immers worden vastgesteld dat verweerder in diverse passages, onder meer die betreffende de verwijtbaarheid, op bedoelde omstandigheden, zij het in algemene termen, is ingegaan. In zoverre mist de grief dan ook feitelijke grondslag. Indien eiser meent dat verweerder elke bijzondere omstandigheid van elk aangevoerd individueel geval afzonderlijk dient te bespreken, berust dit op een onjuiste rechtsopvatting.
Voor zover eisers grief betreffende de onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit mede beoogt in te houden dat verweerder niet is ingegaan op eisers stelling dat de regelgeving omtrent de (her)indicatietermijnen, en dan met name artikel 2 van Pro het Risw, vanwege verregaande onduidelijkheid in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, zodat eiser ten aanzien van begin en eind van die termijnen heeft gedwaald, stelt de rechtbank vast dat deze grief in de bezwaarfase in het geheel niet is aangevoerd. Ook deze grief mist derhalve feitelijke grondslag. Gezien de omstandigheid dat verweerder tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar zal moeten overgaan, alsmede gelet op de ernst van de geformuleerde grief, acht de rechtbank het desniettemin geraden dat verweerder deze bespreekt in zijn te nemen besluit.
17. Eiser meent dat de verhouding tussen de geconstateerde niet tijdige herindicaties en de opgelegde maatregel zoek is en beroept zich derhalve op het evenredigheidsbeginsel. Voor zover eiser deze grief uitdrukkelijk koppelt aan het rechtszekerheidsbeginsel behoeft deze, gelet op het bovenstaande, geen nadere bespreking. Het zelfde geldt voor zover eiser deze grief in verband brengt met zijn stelling dat hij niet verantwoordelijk is voor de lange doorlooptijd van dossiers bij de indicatiecommissie. Onder punt 15. is reeds overwogen dat, hoewel een zelfstandige positie de indicatiecommissie niet kan worden ontzegd, het primair aan eiser is er over te waken dat de commissie haar adviezen tijdig aanlevert. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat uiteindelijk voor alle betrokkenen een positief herindicatiebesluit is genomen, derhalve opnieuw werd vastgesteld dat zij tot de doelgroep behoren, onvoldoende is om te oordelen dat verweerder niet mocht vasthouden aan het uitgangspunt dat aan herindicaties geen terugwerkende kracht kan worden verleend. De conclusie luidt dan ook dat de opgelegde maatregel de evenredigheidstoets kan doorstaan.
18. Op grond van het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank onvoldoende zicht gekregen op het antwoord op de vraag of de ter zitting door eiser genoemde gevallen van door verweerder gehonoreerde gevallen van verschoonbare termijnoverschrijding met die van eiser vergelijkbaar zijn. Het ligt op verweerders weg zich hierover bij zijn nieuwe beslissing op bezwaar uit te laten.
19. Gelet op al het voorgaande is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
20. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal ? 644,-- voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
( 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
( 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
( waarde per punt € 322,--
( wegingsfactor 1.
21. Tevens zal de rechtbank bepalen dat door verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht ad € 276,-- dient te worden vergoed.
22. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast verweerder aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht ad € 276,--;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,--, te vergoeden door de Staat der Nederlanden.
Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker als voorzitter en mr. W.C.E. Winfield en mr. J.H.G. van den Broek als leden in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2006.
Belanghebbenden kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Afschriften verzonden: