Uitspraak
RECHTBANK 's-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 05/3725
Uitspraak van de meervoudige kamer van 30 oktober 2006
inzake
[eiseres]
te [woonplaats]
eiseres,
[gemachtigde]
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [woonplaats]
verweerder,
[gemachtigde]
Procesverloop
Verweerder heeft eiseres bij besluit van 12 april 2005, verzonden 28 april 2005, onder de oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van het bijgebouw op het perceel kadastraal bekend [woonplaats] sectie N, nummer 765 en plaatselijk bekend [adres] uiterlijk 1 juli 2005 beëindigen, alsmede onder gelijktijdige intrekking van het dwangsombesluit van 30 januari 1995. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat voor elke week dat niet aan de last is voldaan een dwangsom wordt verbeurd van ? 1.500,=. De maximaal te verbeuren dwangsom heeft verweerder bepaald op ? 39.000,=.
Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 4 oktober 2005, verzonden 10 oktober 2005, ongegrond verklaard, waarbij de termijn waarbinnen aan de opgelegde last moet zijn voldaan nader is gesteld op drie maanden na de verzenddatum van voornoemd besluit.
Bij brief van 11 november 2005 heeft eiseres hiertegen bij de rechtbank beroep ingesteld. Voorts heeft eiseres bij brief van gelijke datum de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht ten aanzien van het besluit van 4 oktober 2005 een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij uitspraak van 23 december 2005 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van verweerder van 4 oktober 2005 geschorst tot de bekendmaking van de uitspraak op het door eiseres ingestelde beroep (reg.nr. AWB 05/3724 VV).
Het beroep is vervolgens behandeld ter zitting van 18 september 2006, waar eiseres is verschenen in persoon, bijgestaan door de gemachtigde.
Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door de gemachtigde.
Overwegingen
1. In dit geding is aan de orde de vraag of het bestreden besluit van verweerder, waarbij het bezwaar van eiseres tegen de oplegging van een last onder dwangsom ongegrond is verklaard, de rechterlijke toets kan doorstaan. De rechtbank stelt vast dat in dit geding de rechtsvraag beantwoord moet worden of verweerder terecht het overgangsrecht van het op 6 juni 2002 inwerkinggetreden bestemmingsplan "Buitengebied 1997" (verder te noemen: het vigerende bestemmingsplan) niet van toepassing heeft geacht.
Voor de duidelijkheid merkt de rechtbank op dat daarvoor van kracht was het op 17 oktober 1980 inwerkinggetreden bestemmingsplan "Buitengebied 1980" (verder te noemen: het oude bestemmingsplan).
2. Bij de beoordeling van het onderhavige geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3. Bij besluit van 30 januari 1995 heeft verweerder eiseres gelast onder de oplegging van een dwangsom het strijdige gebruik van het aan de [adres] gelegen bijgebouw als woonruimte te beëindigen binnen [moeder van eiseres]at [moeder van eiseres], niet meer in het hoofdgebouw woonachtig is. [moeder van eiseres] is in 1998 overleden. Op 9 februari 1999 heeft verweerder, met verwijzing naar genoemd besluit, eiseres medegedeeld dat haar een nieuwe begunstigingstermijn is verleend, inhoudende dat de bewoning van het bijgebouw moet zijn gestaakt op 12 oktober 1999 en dat vanaf 13 oktober 1999 de dwangsom, genoemd in de brief van 30 januari 1995, verschuldigd zal zijn. Bij besluit van 16 mei 2000 heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, welk besluit bij rechterlijke uitspraak van 28 november 2000 in stand is gelaten (reg.nr. AWB 00/5040). Een verzoek om herziening van deze uitspraak is bij uitspraak van 22 juli 2002 door de rechtbank afgewezen (reg.nr. AWB 02/2513).
Bij brief van 5 juli 2004 heeft verweerder eiseres laten weten dat inmiddels het maximumbedrag aan dwangsommen ad ? 34.029,78 is verbeurd. Daarbij is aangegeven dat, nu verweerder bij een controle op 15 juni 2004 heeft geconstateerd dat de illegale bewoning nog steeds voortduurt, verweerder zich zal beraden over het toepassen van bestuursdwang dan wel het opleggen van een nieuwe dwangsommaatregel. Bij brief van 7 maart 2005 heeft verweerder in het kader van het onderzoek naar legalisatiemogelijkheden eiseres verzocht aan te geven of er sprake is van mantelzorg. Eiseres heeft hierop niet gereageerd. Vervolgens heeft verweerder op 12 april 2005 een nieuw dwangsombesluit genomen.
4. Verweerder heeft aan het bestreden besluit van 4 oktober 2005 ten grondslag gelegd dat bewoning van het bijgebouw op grond van het vigerend bestemmingsplan niet is toegestaan. Volgens verweerder zijn er ten aanzien van verzoeksters beroep op het overgangsrecht geen aanknopingspunten om tot een andersluidend oordeel te komen dan eerder in de vorm van onherroepelijke besluiten en rechterlijke uitspraken zijn beslag heeft gekregen. Er zijn volgens verweerder geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren gebracht die niet eerder in de besluitvorming zijn betrokken of waaraan in een eerdere belangenafweging een ander gewicht had moeten worden toegekend.
In zijn verweerschrift heeft verweerder nog aangevoerd dat, hoewel dit in de motivering van het besluit van 30 januari 1995 niet expliciet is vermeld, destijds wel degelijk is getoetst aan het overgangsrecht, te weten dat uit het oude bestemmingsplan. Immers, zo stelt verweerder, bevat de in genoemd besluit opgenomen conclusie dat de zogenaamde uitsterfregeling in het onderhavige geval van toepassing is, noodzakelijkerwijs het oordeel dat er geen sprake is van overgangsrechtelijke bescherming. In geval van overgangsrechtelijke bescherming komt men namelijk aan de uitsterfregeling (die op termijn toch tot een optreden leidt) niet toe.
5. Eiseres heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat het gebruik van het bijgebouw voor bewoning valt onder het overgangsrecht van het oude bestemmingsplan en mitsdien ook onder het overgangsrecht van het thans vigerende bestemmingsplan. Daartoe heeft eiseres aangevoerd dat de bewoning van het bijgebouw sedert eind jaren '70 plaatsvond, ten bewijze waarvan zij getuigenverklaringen en een verklaring van erfrecht heeft overgelegd. Voorts heeft zij gesteld dat in een eerdere procedure het beroep op het overgangsrecht ten onrechte niet aan de orde is gesteld. Verweerder, aldus eiseres, heeft nimmer inhoudelijk beoordeeld of het gebruik van het bijgebouw voor bewoning onder het overgangsrecht valt en bij de oplegging van de onderhavige last onder dwangsom zijn ten onrechte niet alle bekende feiten en omstandigheden meegenomen.
Eiseres heeft vervolgens nog betoogd dat verweerder haar niet in de gelegenheid heeft gesteld te reageren op het voornemen tot een nieuw handhavingsbesluit. Het argument van verweerder dat deze omissie is hersteld middels de hoorzitting in de bezwaarfase, wordt door eiseres betwist nu in deze hoorzitting alleen het overgangsrecht aan de orde is geweest. Er is derhalve volgens eiseres sprake van een onzorgvuldig genomen besluit.
Voorts heeft eiseres nog aangevoerd dat er sprake is van een dermate lange gedoogsituatie dat handhavend optreden thans niet op zijn plaats is en tenslotte is zij van mening dat de gestelde begunstigingstermijn onaanvaardbaar kort is gelet op de huidige woningmarkt.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van de regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
8. Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
9. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
10. Ingevolge het vigerend bestemmingsplan rust op het perceel aan de [adres] de bestemming "Woondoeleinden" en is het onderhavige bijgebouw gesitueerd in het deelvlak "achtertuin".
11. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de planvoorschriften van het vigerend bestemmingsplan zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "Woondoeleinden" (W), onder meer bestemd voor wonen.
Ingevolge het derde lid van deze bepaling zijn op de gronden is in verband met de bestemming overeenkomstig de terzake op de kaart opgenomen aanduiding, in dit geval (W(hv1,b)), toegelaten één half vrijstaande woning, bij woningen behorende bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuin/erf, verhardingen en ander bij de bestemming passende voorzieningen, een zwembad en een tennisbaan daaronder niet begrepen.
12. Ingevolge artikel 21, tweede lid, van de planvoorschriften mag het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in artikel 22 bepaalde en dat reeds plaatsvond vóór de datum, waarop het plan rechtskracht heeft verkregen, worden voortgezet.
Ingevolge het derde lid van dit artikel is het bepaalde in lid 2 niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen, tot die datum geldende plan en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden.
13. Ingevolge artikel 22a, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken of te doen gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangegeven in de doeleinden.
Ingevolge het tweede lid, onder b, van dit artikel wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan (voor zover in deze zaak van belang): binnen de medebestemming "Woondoeleinden" het gebruik van (vrijstaande) bedrijfs/bijgebouwen voor bewoning.
14. Tussen partijen is niet in geschil dat de bewoning door eiseres van de voormalige varkensstal op het perceel [adres] strijdig is met het bepaalde in artikel 22a, eerste lid, van het vigerend bestemmingsplan en dat de feitelijke situatie in elk geval sedert 1986 niet is gewijzigd.
15. Allereerst stelt de rechtbank vast dat een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om, nadat een eerder genomen dwangsombesluit is uitgewerkt, bij het voortduren van de overtreding een nieuw handhavingsbesluit te nemen, hetzij inhoudende bestuursdwang, hetzij een last onder dwangsom. In een dergelijk geval is er géén sprake van een in artikel 5:31 van de Awb verboden samenloop van sancties, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) heeft geoordeeld in de uitspraak van 19 februari 2003 (JB 2003, 100).
In de onderhavige zaak heeft verweerder, nadat de last onder dwangsom van 30 januari 1995 was uitgewerkt en bij controle op 15 juni 2004 was vastgesteld dat de overtreding niet was beëindigd, een nieuw dwangsombesluit genomen.
16. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het bepaalde in
artikel 21, tweede lid, van de planvoorschriften van het thans vigerende bestemmingsplan niet van toepassing is, nu het met het oude bestemmingsplan strijdige gebruik tijdig is gewraakt, met name door middel van de dwangsomaanschrijving van 30 januari 1995, zodat, nu vastgesteld is dat het gebruik eveneens strijdig is met het vigerend bestemmingsplan, daartegen nog kon worden opgetreden.
17. De rechtbank volgt deze zienswijze van verweerder, nu immers overgangsrecht met betrekking tot gebruik niet zover strekt dat dit zou kunnen worden ingeroepen in het geval waarin het bevoegde overheidsorgaan onder de vigeur van de vroegere regeling het met het geldende bestemmingsplan strijdige gebruik heeft gewraakt en het gebruik desondanks is voortgezet, hetgeen ook hier het geval is.
18. Hieraan doet niet af dat eiseres in de huidige procedure vier getuigenverklaringen alsmede een verklaring van erfrecht heeft overgelegd ter staving van haar stelling dat zij vóór 17 oktober 1980 in de varkensstal woonde, zodat zij reeds door het overgangsrecht van het oude bestemmingsplan werd beschermd. Deze verklaringen hadden in een bezwaar- en beroepsprocedure naar aanleiding van de last onder dwangsom van 30 januari 1995 ingebracht kunnen worden.
19. Aan bovenstaande doet naar het oordeel van de rechtbank eveneens niet af dat
verweerder bij het besluit van 12 april 2005 het eerdere dwangsombesluit van 30 januari 1995 heeft ingetrokken. Vast is komen staan dat dit eerdere besluit was uitgewerkt en dat aan de intrekking van dit besluit geen terugwerkende kracht is toegekend. Het door eiseres aangevoerde met betrekking tot het al dan niet uit mogen gaan van feiten en omstandigheden van het eerdere dwangsombesluit is derhalve thans niet relevant.
20. Bovenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bevoegd was
handhavend op te treden, zodat vervolgens ter beoordeling staat of verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten van deze bevoegdheid gebruik te maken.
21. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving dient een bestuursorgaan
dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik te maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
22. Wat betreft het concreet zicht op legalisatie overweegt de rechtbank dat verweerder,
alvorens het besluit tot last onder dwangsom van 12 april 2005 te nemen, eiseres bij brief van 7 maart 2005 heeft gewezen op het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Mantelzorg" en haar verzocht schriftelijk aan te geven of zij onder deze regeling viel, waarop eiseres niet heeft gereageerd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder op goede gronden heeft aangenomen dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden van deze regeling en dat daarmee geen legalisatie mogelijk is.
23. Eiseres heeft voorts nog aangevoerd dat er sprake is van een situatie, die door
verweerder jarenlang is gedoogd, zodat handhavend optreden thans niet in de rede ligt. De rechtbank stelt vast dat verweerder slechts aan eiseres heeft medegedeeld dat zij in het bijgebouw mocht blijven wonen totdat haar moeder niet meer woonachtig zou zijn in het hoofdgebouw. Bovendien heeft verweerder middels de last onder dwangsom van 30 januari 1995, alsmede bij het besluit van 9 februari 1999, waarbij aan eiseres een nieuwe begunstigingstermijn werd toegestaan, eiseres te kennen gegeven dat het strijdige gebruik beëindigd diende te worden. Onder deze omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een gedoogsituatie of van zodanig bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien. Ook is de rechtbank van oordeel dat gelet op alle omstandigheden een begunstigingstermijn van drie maanden niet onredelijk is.
24. Voor zover eiseres nog heeft willen stellen dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze naar voren te brengen, zoals bepaald in artikel 4:8 van de Awb, en dat deze omissie niet is hersteld door de hoorzitting in de bezwaarfase, overweegt de rechtbank dat zij eiseres niet volgt in dit betoog.
Immers wordt in vaste jurisprudentie van de Afdeling een eventuele schending van dit artikel genoegzaam hersteld geacht indien verweerder eiseres in de bezwaarfase in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord. Uit de stukken in de onderhavige procedure is genoegzaam komen vast te staan dat eiseres ook van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt en voorts is blijkens het proces-verbaal van die hoorzitting en de daarbij gevoegde pleitnota niet gebleken dat eiseres niet al haar zienswijzen aan de orde heeft kunnen stellen.
Naar het oordeel van de rechtbank is er derhalve geen sprake van schending van artikel 4:8 van de Awb en is vernietiging van het bestreden besluit om deze reden niet aan de orde.
25. Gelet op bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft
kunnen besluiten handhavend op te treden middels een last onder dwangsom.
26. Nu het beroep ongegrond is ziet de rechtbank geen aanleiding een
proceskostenveroordeling uit te spreken dan wel verweerder op te dragen het griffierecht te vergoeden.
27. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen als voorzitter en mr. A.A.H. Schifferstein en mr. M.L.P. van Cruchten als leden in tegenwoordigheid van mr. A.F.P. Smeets als griffier en in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2006.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: