Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/3581
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2006
inzake
[eiseres],
te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde mr. D. Bercx,
tegen
de raad van de gemeente Mill en Sint Hubert,
verweerder,
gemachtigde M.J.W. van Gemert.
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2005 heeft verweerder het verzoek van eiseres om vergoeding van planschade ingevolge artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) afgewezen.
Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar is door verweerder bij het bestreden besluit van 6 juli 2006 ongegrond verklaard.
Tegen laatstgenoemd besluit heeft eiseres bij brief van 11 augustus 2006 bij de rechtbank beroep ingesteld. Het beroep is behandeld ter zitting van 2 november 2006, waar eiseres is verschenen in persoon, bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. In dit geding is aan de orde de vraag of verweerders besluit van 6 juli 2006, waarbij het bezwaar van eiseres tegen de weigering tot vergoeding van planschade ingevolge artikel 49 van Pro de WRO ongegrond is verklaard, in rechte stand kan houden.
2. Bij de beoordeling van het onderhavige geding gaat de rechtbank uit van de navolgende - tussen partijen niet in geschil zijnde - feiten en omstandigheden.
3. Eiseres is sedert 23 oktober 1967 (mede)eigenaar van het perceel kadastraal bekend gemeente [...], sectie [...], nummer [...], plaatselijk bekend [adres] te [plaats]. Op dit perceel bevindt zich een (kleine) woning met bijbehorende schuur. Deze bouwwerken waren reeds aanwezig toen eiseres en haar - inmiddels overleden - echtgenoot het perceel aankochten. Eiseres en haar echtgenoot hebben de woning, ondanks het in het verleden ook aan burgemeester en wethouders van verweerders gemeente geuite voornemen om deze permanent te gaan bewonen, altijd als recreatiewoning gebruikt.
Ten tijde van de verkrijging door eiseres en haar echtgenoot van het perceel vigeerde ter plaatse het bestemmingsplan “Plan in Hoofdzaak”. Dit plan is vastgesteld door verweerder op 28 december 1962 en goedgekeurd door gedeputeerde staten van Noord-Brabant op 26 januari 1966. Het onderhavige perceel had ingevolge dit bestemmingsplan de bestemming “Agrarisch Gebied II” Op 15 december 1987 heeft verweerder het bestemmingsplan “Buitengebied” vastgesteld, dat op 29 september 1988 door gedeputeerde staten is goedgekeurd en onherroepelijk is geworden bij Koninklijk besluit van 12 juli 1990. Ingevolge dit plan heeft het perceel deels de bestemming “Vakantiewoning” en deels de bestemming “Bos- en Natuurgebied”.
Bij brief van 5 april 2002, ingekomen op 9 april 2002, heeft eiseres zich tot verweerder gewend met het verzoek om vergoeding van planschade met betrekking tot het onderhavige perceel. Op 15 oktober 2002 is het verzoek van eiseres voorgelegd aan de Stichting Advisering Onroerende Zaken (SAOZ). In het in mei 2004 uitgebrachte advies heeft de SAOZ aan verweerder geadviseerd om aan eiseres een vergoeding van planschade toe te kennen van € 75.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 9 april 2002 tot de dag der uitbetaling. In een op verzoek van burgemeester en wethouders van verweerders gemeente door dr. J.W. van Zundert, juridisch adviseur, opgestelde “second opinion” van 15 december 2004 wordt door deze geconcludeerd dat afwijzing van het verzoek om vergoeding van planschade gerechtvaardigd is. Op deze second opinion is van de zijde van eiseres op 1 april 2005 schriftelijk gereageerd. Bij besluit van 22 september 2005 heeft verweerder het verzoek van eiseres om vergoeding van planschade afgewezen.
Het thans bestreden besluit strekt tot handhaving van dit afwijzende besluit.
4. Aan het bestreden besluit ligt - zakelijk weergegeven - verweerders opvatting ten grondslag dat van een planologische verslechtering, in elk geval waar het de gebruiksmogelijkheden van het perceel betreft, geen sprake is. Voorts is verweerder van mening dat, zo er niettemin sprake mocht zijn van een planologische maatregel welke heeft geleid tot een nadeliger positie en waaruit voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid, schadevergoeding niet gerechtvaardigd is omdat die schade redelijkerwijze ten laste van eiseres behoort te blijven.
5. Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting komen de grieven van eiseres hiertegen er op neer dat wel degelijk sprake is van een planologische verslechtering. Voorts betwist eiseres verweerders standpunt dat, voorzover wel sprake is van planologisch nadeel, de daaruit voortvloeiende schade voor rekening van eiseres dient te blijven. In verband met het vorenstaande heeft eiseres tevens betoogd dat verweerder geen acht behoorde te slaan op de second opinion van dr. J.W. van Zundert, aangezien er geen reden bestond te twijfelen aan de juistheid van het voor eiseres positieve advies van SAOZ. Het bij afwezigheid van zodanige twijfel inwinnen van een contra-expertise is in strijd met de door verweerder in acht te nemen zorgvuldigheid, aldus eiseres.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
8. Voor de beoordeling van het onderhavige verzoek om schadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor eiseres in een nadeliger positie is komen te verkeren. Hierdoor dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voorheen geldende planologische regime. Als peildatum voor de vaststelling of sprake is van een nadeliger positie geldt de datum van de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime. Wat betreft de vergelijking tussen het oude en nieuwe planologische regime is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van beide regimes maximaal aan bebouwing of anderszins kan worden gerealiseerd.
9. De rechtbank bespreekt eerst de grief van eiseres dat verweerder ten onrechte acht heeft geslagen op de second opinion van dr. J.W. van Zundert. Dienaangaande overweegt de rechtbank dat, behoudens bijzondere omstandigheden, geen rechtsregel eraan in de weg staat dat een bestuursorgaan, dat zich ten aanzien van een te nemen besluit laat adviseren door een deskundige en zich geconfronteerd ziet met een advies dat voor het bestuursorgaan verstrekkende (financiële) gevolgen heeft, een andere deskundige om nader advies (een second opinion) vraagt. Van bijzondere omstandigheden is de rechtbank niet gebleken. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat deze grief niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Dit neemt uiteraard niet weg dat de keuze van verweerder om in afwijking van het eerder uitgebrachte advies, de second opinion te volgen, door de rechtbank op zijn begrijpelijkheid zal dienen te worden getoetst.
10. Vaststaat dat ingevolge de krachtens het bestemmingsplan “Plan in Hoofdzaak” op het perceel [adres], rustende agrarische bestemming dit perceel kon worden aangewend ten behoeve van de vestiging van een agrarisch bedrijf. Blijkens de planvoorschriften was de oprichting van een agrarische bedrijfswoning en andere agrarische opstallen toegestaan, waarbij geen voorschriften met betrekking tot de (maximaal toegestane) maatvoering waren opgenomen. Het bestemmingsplan “Plan in Hoofdzaak” bevatte geen bepaling inzake het verbod van met de bestemming strijdig gebruik van gronden of opstallen. Wel was het op grond van artikel 352 van Pro de gemeentelijke bouwverordening verboden bouwwerken, open erven en terreinen te gebruiken in strijd met de daaraan in dit bestemmingsplan toegekende bestemming, nadat die bestemming was verwezenlijkt. Omdat de agrarische bestemming, naar tussen partijen niet in geschil is, niet is gerealiseerd, was het gebruik van de gronden en opstallen voor andere doeleinden dan enkel de agrarische doeleinden planologisch niet verboden.
11. In het opvolgende bestemmingsplan “Buitengebied” rust op het perceel, deels de bestemming “Vakantiewoning” en deels de bestemming “Bos- en natuurgebied”. Op de als “Vakantiewoning” bestemde grond is de oprichting van één zomerhuisje met een bijgebouw van beperkte omvang toegestaan. De maximaal toegestane afmetingen van het zomerhuisje bedragen ten aanzien van de oppervlakte 45 m², ten aanzien van de goothoogte 3,5 m en ten aanzien van de nokhoogte 4 m. De tot “Bos- en natuurgebied” bestemde grond is bedoeld voor de ontwikkeling en instandhouding van bos- en natuurgebieden ten behoeve van houtproductie, natuurbehoud, en extensieve recreatie. Het oprichten van gebouwen op deze grond is niet toegestaan. Slechts bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn in beperkte mate toegelaten, te weten terreinafscheidingen en beperkte voorzieningen ten behoeve van dagrecreatie (zitgelegenheden, picknicksets, speel- en klimwerktuigen).
In dit bestemmingsplan is tevens opgenomen een verbod tot het gebruik van de opstallen op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming. Voorts is daarbij bepaald dat onder strijdig gebruik in ieder geval wordt begrepen het gebruik van de opstallen voor de uitoefening van enige tak van handel en/of bedrijf en gebruik voor permanente bewoning.
12. Het voorgaande leidt de rechtbank, in navolging van SAOZ in het door haar aan verweerder uitgebrachte advies, tot de conclusie dat, gelet op de vergelijking van beide planologische regimes, eiseres als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Buitengebied” in een nadeliger positie is komen te verkeren. Daartoe overweegt de rechtbank allereerst dat de oorspronkelijk ruime bebouwingsmogelijkheden (ten behoeve van agrarische doeleinden) sterk zijn beperkt. Slechts de oprichting van een in omvang beperkte recreatiewoning met bijgebouw, alsmede enige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, is ter plaatse nog toegestaan. Wat de gebruiksmogelijkheden betreft van de grond en de opstallen golden onder vigeur van het bestemmingsplan “Uitbreidingplan in Hoofdzaak” als gevolg van het ontbreken van toepasselijke gebruiksvoorschriften geen beperkingen. Met name bestond hierdoor de mogelijkheid de aanwezige recreatiewoning permanent te gaan bewonen. Deze mogelijkheid is als gevolg van een uitdrukkelijke verbodsbepaling in het bestemmingsplan “Buitengebied” komen te vervallen.
De rechtbank volgt verweerder derhalve niet in diens primaire standpunt dat in ieder geval ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden van het perceel geen sprake is van een planologische verslechtering. De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder in dezen aldus, dat het ontbreken van toepasselijke gebruiksvoorschriften in het bestemmingsplan “Uitbreidingplan in Hoofdzaak” slechts tot gevolg heeft dat tegen met de agrarische bestemming strijdig gebruik – waaronder gebruik van de woning voor al dan niet permanente burgerbewoning – niet handhavend kon worden opgetreden. Deze omstandigheid neemt de strijdigheid van een dergelijke bewoning met voornoemd bestemmingsplan volgens verweerder niet weg. Nu de permanente bewoning van de zich op het perceel bevindende recreatiewoning ook in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied” is in dit opzicht van een beperking van de gebruiksmogelijkheden geen sprake, aldus verweerder.
Anders dan verweerder kennelijk meent is voor de beantwoording van de vraag of een bepaald gebruik strijdig is met een bestemmingsplan essentieel dat dit gebruik expliciet krachtens een gebruikvoorschrift is verboden. Uit de enkele bestemming vloeit geen gebruiksverbod voort. Die bestemming heeft derhalve op zichzelf geen betekenis voor de vraag of sprake is van een planologisch ongunstiger situatie.
13. De rechtbank overweegt vervolgens dat het vervallen dan wel verminderen van de bouw- en gebruiksmogelijkheden ten gevolge van een gewijzigd planologisch regime in beginsel een grond voor schadevergoeding oplevert en dat dit slechts anders is, indien de schade redelijkerwijs ten laste van de verzoeker om planschade dient te blijven. Dit laatste is het geval indien de betrokkene geacht moet worden het risico van de planologische verslechtering te hebben aanvaard door van de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan bood langdurig geen gebruik te maken. Daarbij is van belang het antwoord op de vraag in hoeverre het voor de betrokkene voorzienbaar is geweest dat er planologisch gezien een verslechtering zou kunnen optreden.
14. Met betrekking tot de vervallen bouwmogelijkheid stelt de rechtbank op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres en haar echtgenoot, gelet op de in elk geval vanaf 1981 kenbare ontwikkelingen in het planologisch beleid van verweerder ten aanzien van agrarische bebouwing, geacht moet worden het risico te hebben aanvaard dat de onder de vigeur van het bestemmingsplan “Uitbreidingplan in Hoofdzaak” ruime bebouwingsmogelijkheden ten behoeve van een agrarisch bedrijf zouden komen te vervallen. Daarbij is mede van belang dat door eiseres en haar echtgenoot nimmer initiatieven zijn ontwikkeld om deze bebouwingsmogelijkheden te benutten.
15. Het geschil spitst zich verder toe op de vraag of eiseres en haar echtgenoot, door de zich op het perceel bevindende woning niet permanent te gaan bewonen, tevens het risico hebben aanvaard dat die mogelijkheid onder de vigeur van een nieuw bestemmingsplan zou komen te vervallen.
16. Eiseres heeft in dit verband verwezen naar een brief van 10 november 1967, afkomstig van burgemeester en wethouders van verweerders gemeente en gericht aan haar echtgenoot. Deze brief behelst het antwoord op een brief van de echtgenoot van eiseres van 25 oktober 1967. De brief, met als onderwerp “vestigingsvergunning” luidt als volgt:
“Naar aanleiding van Uw bovenaangehaald schrijven en het telefonisch onderhoud d.d. 10 november delen wij U mede er geen bezwaar tegen te hebben, dat U het pand [adres] voorlopig als weekendhuisje in gebruik neemt en U zich in de toekomst blijvend in dit pand vestigt.”
Eiseres heeft ter toelichting op deze brief gesteld dat het van aanvang af in de bedoeling van haar en haar echtgenoot heeft gelegen de onderhavige woning op termijn permanent te gaan bewonen. Voormelde brief vormt de reactie op een daartoe door haar echtgenoot strekkend verzoek om toestemming. Vanwege omstandigheden, verband houdende met de gezondheidstoestand van haar echtgenoot is dit voornemen uiteindelijk niet ten uitvoer gelegd.
17. In haar advies aan verweerder stelt SAOZ zich op het standpunt dat eiseres en haar echtgenoot aan die brief voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied” de verwachting mochten ontlenen dat het gebruik van het perceel voor permanente woondoeleinden uiteindelijk positief zou worden bestemd. De omstandigheid dat zowel de feitelijke permanente bewoning als een bestemmingswijziging als vorenbedoeld is uitgebleven, en eiseres er, gelet op de ouderdom van het bestemmingsplan “Uitbreidingplan in Hoofdzaak”, er op enig moment rekening mee had moeten houden dat hoe dan ook een nieuw bestemmingsplan zou worden vastgesteld, doet daar in de ogen van SAOZ niet aan af. Daarbij heeft SAOZ mede van betekenis geacht dat van de kant van verweerder - die in de gelegenheid is geweest op het concept voor het advies te reageren - niet aannemelijk is gemaakt dat eiseres ruim voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied” op grond van ruimtelijk relevante beleidsstukken, zoals een (ontwerp voor een) streek- of structuurplan, al had kunnen voorzien dat het toekennen aan het perceel van een bestemming die permanente burgerbewoning zou toestaan, niet te verwachten viel.
18. De rechtbank deelt voormelde conclusie van SAOZ. Zij verwerpt daarmee het door verweerder onderschreven standpunt van dr. J.W. van Zundert in diens second opinion. Dit standpunt komt erop neer dat aan de brief van 10 november 1967 geen andere betekenis kan worden gehecht dan dat daarin door burgemeester en wethouders enkel te kennen is gegeven dat zij, gelet op het niet toepasselijk zijn van artikel 352 van Pro de bouwverordening, geen wettelijke mogelijkheid hadden om handhavend op te treden tegen de door eiseres en haar echtgenoot gewenste bewoning. Aan deze brief zou daarom geen betekenis toekomen bij de beantwoording van de vraag in hoeverre eiseres ervan mocht uitgaan dat aan het perceel een woonbestemming zou worden toegekend.
Naar het oordeel van de rechtbank is de brief van 10 november 1967 echter in zodanige, op de toekomst gerichte, bewoordingen opgesteld, dat daarin wel degelijk een expliciet positief standpunt van burgemeester en wethouders omtrent de door eiseres en haar echtgenoot geuite wens tot permanente bewoning moet worden gelezen. In afwijking van de second opinion ziet de rechtbank ook in de omstandigheid dat de brief afkomstig is van burgemeester en wethouders en niet van verweerder als tot het vaststellen van bestemmingsplannen bevoegde orgaan, geen grond voor het oordeel dat deze brief in casu relevantie mist. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat eiseres en haar echtgenoot er niet van mochten uitgaan dat de in deze brief van burgemeester en wethouders besloten visie op de mogelijke ruimtelijke ontwikkelingen met betrekking tot het onderhavige perceel niet ook de visie van verweerder was. Daarbij is in aanmerking genomen dat ook niet is gesteld of gebleken dat het in de brief neergelegde standpunt afweek van de opvattingen ter zake van verweerder.
19. De rechtbank gaat voorts voorbij aan het door verweerder ter zitting gedane aanbod om aan de hand van nader over te leggen stukken alsnog aan te tonen dat eiseres reeds geruime tijd voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied” op de hoogte kon zijn van ontwikkelingen in het ruimtelijk beleid die zich tegen het leggen van een woonbestemming op het onderhavige perceel verzetten. De rechtbank ziet niet in dat verweerder de desbetreffende stukken - ter zitting is namens verweerder verklaard dat het gaat om (passages uit) het destijds geldende streekplan - niet in een veel eerdere fase in het geding had kunnen brengen. Daarbij is in aanmerking genomen dat verweerder reeds in kader van het uitbrengen van haar advies door SAOZ is gewezen op de afwezigheid van een nadere onderbouwing van zijn standpunt in dezen.
Het aan verweerder alsnog toestaan zijn standpunt met nadere stukken te onderbouwen komt in strijd met de goede procesorde.
20. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van schade als gevolg van een planologische maatregel die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van eiseres behoort te blijven. Het bestreden besluit is derhalve genomen in strijd met artikel 49 van Pro de WRO.
21. Het beroep is derhalve gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
22. Door verweerder is desgevraagd ter zitting te kennen gegeven dat, indien de rechtbank tot de conclusie komt dat sprake is van een planologische verslechtering zoals door SAOZ in haar advies is omschreven en niet kan worden staande gehouden dat de daaruit voortvloeiende schade ten laste van eiseres behoort te blijven, de hoogte van de te vergoeden schade, zoals door SAOZ is begroot, niet wordt betwist. Ook eiseres betwist die hoogte niet. De rechtbank ziet hierin aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door, onder gegrond verklaring van het bezwaar en herroeping van het primaire besluit, aan eiseres een schadevergoeding toe te kennen als in het advies van SAOZ omschreven.
23. De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 651,60, bestaande uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1;
alsmede uit reiskosten ten bedrage van € 7,60.
24. Teven zal de rechtbank bepalen dat door de gemeente Mill en Sint Hubert aan eiseres het door haar gestorte griffierecht ad € 141,00 dient te worden vergoed.
25. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van eiseres tegen verweerders besluit van 22 september 2005 gegrond;
- herroept het besluit van 22 september 2005;
- bepaalt dat aan eiseres op haar verzoek een schadevergoeding wordt toegekend van € 75.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente met ingang van 9 april 2002 tot aan de dag der uitbetaling;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- gelast de gemeente Mill en Sint Hubert aan eiseres te vergoeden het door haar gestorte griffierecht ad € 141,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, vastgesteld op € 651,60;
- wijst de gemeente Mill en Sint Hubert aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. W.C.E. Winfield, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. A.F.P. Smeets, griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 december 2006.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: