Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/4548
Uitspraak van de meervoudige kamer van 2 maart 2007
inzake
1. de vereniging “Natuur- en milieuvereniging Teteringen”,
gevestigd te Teteringen,
2. de vereniging “Milieuvereniging Oosterhout”,
gevestigd te Oosterhout,
3. de stichting “Stichting Brabantse Milieufederatie”,
gevestigd te Tilburg,
4. [eisers 4],
wonende te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde mr. B.J. Meruma,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda,
verweerder,
gemachtigden mr. J.A.M. van der Velden en A.J.J. Neele
Aan het geding hebben als partij deelgenomen:
- [derde partij] projectmanagement B.V. (hierna te noemen: [derde partij]), gemachtigden mr. J. Hoekstra en [derde partij];
- Golfclub De Suykerberg, gemachtigde drs. A.P.E. van Dorsselaer;
- Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant (hierna te noemen: GS), gemachtigde mr. A.J.A.M. van de Laar.
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2006 heeft verweerder de bezwaren van onder anderen eisers tegen de bij besluit van 4 juni 2003 aan [derde partij] verleende vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor de aanleg van een golfbaan in Teteringen deels gegrond en deels ongegrond verklaard en de vrijstelling met een gewijzigde motivering gehandhaafd.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 26 september 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank Breda.
Het beroep is met toepassing van artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter verdere behandeling verwezen naar de rechtbank ’s-Hertogenbosch.
Het beroep is versneld en gevoegd met het beroep inzake nr. AWB 06/4619 behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 2 februari 2007. Namens eisers zijn aldaar verschenen hun gemachtigde alsmede [eiser 4 en naam]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voorts zijn verschenen de gemachtigden van [derde partij], van Golfclub De Suykerberg en van GS.
Overwegingen
1. In deze zaak is aan de orde de vraag of verweerders besluit van 11 september 2006 in rechte kan standhouden.
Feiten
2. De bij het bestreden besluit gehandhaafde vrijstelling strekt ertoe de door [derde partij] voorgenomen aanleg mogelijk te maken van een een golfbaan op een perceel nabij de Landzichtweg te Teteringen in het gebied dat plaatselijk bekend staat als “Om den Haenen”. Dit voornemen zal hierna ook wel worden aangeduid als “het project”. Het project is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied 1983”. Om deze reden heeft [derde partij] gevraagd om verlening van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. Deze vrijstelling is bij besluit van 4 juni 2003 verleend. Bij besluit van 18 december 2003 heeft verweerder de tegen dit besluit gemaakte bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het besluit tot verlening van vrijstelling in gewijzigde vorm gehandhaafd.
3. Bij uitspraak van 22 maart 2004 heeft de rechtbank Breda de daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het besluit van 4 juni 2003 geschorst. Deze uitspraak is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) bij uitspraak van 16 februari 2005, 200403595/1, voor zover relevant, bevestigd met verbetering van de gronden waarop zij rust. Aan de uitspraak van de ABRS ligt - samengevat weergegeven - de overweging ten grondslag dat het Streekplan Noord-Brabant 2002 ‘Brabant in Balans’(hierna: het streekplan) onder de gegeven omstandigheden geen ruimte biedt om een afwijking toe te staan van de daarin neergelegde beleidslijn dat golfbanen niet in de Groene Hoofdstructuur (GHS) met de nadere aanduiding “natuur” mogen worden aangelegd. Nu een gedeelte van de golfbaan op dergelijke gronden is geprojecteerd hebben GS ten onrechte toepassing aan de in het streekplan neergelegde afwijkingsbevoegdheid gegeven, en ontbeert het project derhalve een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, opnieuw beslissend op bezwaar, de vrijstelling wederom gehandhaafd.
Standpunten partijen
4. Aan het bestreden besluit heeft verweerder een nieuwe ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd, die mede is gebaseerd op de partiële herzieningen van het streekplan van 3 december 2004 en 20 januari 2006. Op grond van die herzieningen dient volgens verweerder bos dat jonger is dan 10 jaar en niet geplant op basis van een compensatieverplichting niet meer tot de GHS te worden gerekend. Hierdoor is de inbreuk die de aanleg van de golfbaan vormt op de GHS aanzienlijk minder vergaand dan voordien op grond van het streekplan moest worden aangenomen. Verder is verweerder van mening dat als gevolg van de partiële herziening van het streekplan van 20 januari 2006 GS een ruimere bevoegdheid hebben gekregen tot afwijking van het streekplan als bedoeld in artikel 4a, achtste lid, van de WRO. Anders dan ten tijde van het nemen van het vernietigde besluit van 18 december 2003 hebben GS thans wel de mogelijkheid om een (geringe) inbreuk op de GHS-natuur ten behoeve van de aanleg van de golfbaan mogelijk te maken. De aan laatstgenoemd besluit klevende gebreken zijn aldus hersteld, aldus verweerder.
5. Eisers stellen zich in beroep - zakelijk weergegeven - op het standpunt dat ook de nieuwe ruimtelijke onderbouwing waarop verweerder de handhaving van de verleende vrijstelling bij het thans bestreden besluit heeft gebaseerd, onvoldoende draagkrachtig is. Eisers betwisten in dit verband dat de partiële herzieningen van het streekplan van 3 december 2004 en 20 januari 2006 de door verweerder gestelde gevolgen hebben. Zij handhaven derhalve hun reeds eerder ingenomen standpunt dat de aanleg van de golfbaan in strijd is met het provinciale beleid dat er op is gericht het realiseren van golfbanen met het oog op de instandhouding van en de ontwikkeling van de GHS zoveel mogelijk tegen te gaan. Volgens eisers kan de aanleg van de voorgenomen golfbaan ook niet worden gekwalificeerd als een zwaarwegend maatschappelijk belang dat afwijking van het beleid kan rechtvaardigen. Voorts heeft verweerder ten onrechte nagelaten de milieueffectrapportage bij de ruimtelijke onderbouwing te betrekken en slechts volstaan met een beschrijving van het project.
6. Eisers hebben er verder op gewezen dat de voorgestelde natuurcompensatie niet is omschreven en gekwantificeerd en dat verweerder heeft nagelaten het voorstel tegelijkertijd met de vrijstellingsprocedure ter inzage te leggen. Daarmee is volgens eisers ten onrechte niet verzekerd dat de natuur die bij de aanleg van de golfbaan verloren gaat wordt gecompenseerd.
7. Eisers betogen voorts dat bij het bestreden besluit ten onrechte gebruik is gemaakt van de door GS afgegeven verklaring van geen bezwaar van 8 april 2003, nu deze, gelet op de uitspraak van de ABRS van 16 februari 2005 in strijd was met het streekplan. Aan de “herbevestiging” van deze verklaring door GS op 20 juni 2006 kan geen betekenis worden gehecht, nu artikel 10.29 van de Awb zich tegen een dergelijke herbevestiging verzet, aldus eisers.
8. Ten aanzien van de belangen van eisers sub 4 is tot slot betoogd dat verweerder daarmee in onvoldoende mate heeft rekening gehouden.
9. Partijen als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb, alsmede de partij van rechtswege (GS), hebben zich - zakelijk weergegeven - aangesloten bij de standpunten van verweerder.
Oordeel van de rechtbank
10. De rechtbank zal allereerst ingaan op eisers grief met betrekking tot de betekenis van de partiële herziening van het streekplan van 3 december 2004 voor de beantwoording van de vraag in hoeverre het project een inbreuk vormt op de GHS-natuur.
Paragraaf 3.4.5. van het streekplan luidt na deze herziening als volgt (waarbij AHS staat voor Agrarische Hoofdstructuur; de aangebrachte wijzigingen zijn cursief weergegeven):
“Bescherming van natuur- en landschapswaarden in de AHS-landbouw
In de AHS-landbouw bevinden zich geen natuurwaarden en daarmee samenhangende landschapswaarden die van belang zijn voor het provinciale schaalniveau. Op de plankaarten 1 en 2 zijn deze waarden dan ook niet aangegeven. Gebieden in de AHS-landbouw met de hoofdfunctie bos en natuur moeten echter op dezelfde wijze worden beschermd als de GHS en de AHS-landschap. Wat de bescherming van de overige gebieden met natuur- en landschapswaarden in de AHS-landbouw betreft, volgt de provincie in beginsel de gemeentelijke besluitvorming. Ingeval er op gronden die volgens het geldend bestemmingsplan niet als zodanig zijn bestemd, bos of natuur spontaan is ontstaan of anders dan als compensatie respectievelijk met toepassing van het rood-voor-groen-beleid is aangelegd, is een afweging inzake de planologische bescherming daarvan eerst na tien jaar na dat ontstaan of die aanleg vereist.”
De rechtbank onderschrijft het standpunt van eisers dat dit streekplanonderdeel, gelet op de formulering ervan alsmede zijn plaats in de systematiek van het streekplan, slechts betrekking heeft op gronden, gelegen binnen de AHS-landbouw, zoals deze is vastgelegd in het streekplan. De betekenis van dit voorschrift is dat, voor zover op dergelijke gronden natuur- en landschapswaarden (in casu: bos) aanwezig zijn, zij in beginsel dezelfde bescherming genieten als gronden opgenomen in de GHS of de AHS-landschap, ook al zijn zij daarin niet gelegen. Hierop wordt, voor zover hier van belang, sedert de partiële herziening van 3 december 2004 een uitzondering gemaakt voor bos, jonger dan 10 jaar. Deze uitzondering betekent derhalve niet dat gronden die in het streekplan blijkens de desbetreffende plankaart als GHS (of AHS-landschap) zijn aangeduid, de daaraan gekoppelde bescherming niet hebben, indien blijkt dat zich daarop bos of natuur bevindt met een leeftijd jonger dan 10 jaar.
11. Voor zover verweerder hieromtrent een andere mening is toegedaan, is dit evenwel geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank overweegt daartoe dat, daargelaten verweerders interpretatie van het onderhavige onderdeel van het streekplan, hij de omvang van de inbreuk die het project zal hebben op de GHS-natuur (waartoe de rechtbank in dit verband tevens rekent de gronden die ingevolge paragraaf 3.4.5 van het streekplan een vergelijkbare bescherming genieten) juist heeft vastgesteld. Uit de in dit verband relevante plankaarten, deel uitmakend van het streekplan (Plankaarten1 en 2), leidt de rechtbank namelijk af dat de planwetgever bij het vaststellen van de grenzen van de GHS-natuur in de omgeving van het onderhavige project de contouren van het ter plaatse aanwezige bos heeft gevolgd, met uitzondering van enige uitlopers daarvan in het gebied waar de golfbaan is geprojecteerd. Anders dan eisers menen komt aan de meer gedetailleerde kaarten van de provinciale natuurgebiedsplannen in dit kader geen betekenis toe, nu daarin geen beslissing is vervat ter zake van de planologische bescherming van natuurgebieden. Hiervan uitgaande moet worden vastgesteld dat de golfbaan geheel binnen de AHS-landbouw is geprojecteerd, met dien verstande dat de uitlopers van het bos in dit gebied niettemin een met die van GHS-natuur vergelijkbare bescherming genieten vanwege het feit dat deze ouder zijn dan tien jaar. Voor een perceel met houtopstand van - naar niet in geschil is - jonger dan tien jaar (het zogenoemde “jonge bos” bij het kerkhof) geldt die bescherming als gevolg van de herziening van het streekplan echter niet. Het behoefde dan ook niet langer als beschermenswaardig bij de besluitvorming te worden betrokken.
12. Gelet hierop kunnen voor de vaststelling van de omvang van de aantasting van de GHS-natuur (in de hiervoor bedoelde ruime zin) de berekeningen in het rapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) van 30 juli 2003, dat reeds was opgesteld ten behoeve van het eerste, vernietigde besluit op het bezwaar van eisers, als uitgangspunt worden genomen, gelijk verweerder ook heeft gedaan. De StAB concludeerde in haar rapport op grond van het streekplan zoals dat toen gold tot een aantasting van de GHS-natuur van in totaal ongeveer 3,1 ha. Rekening houdend met de streekplanherziening van 3 december 2004, die, naar uit het vorenstaande volgt, tot gevolg heeft dat het “jonge bos” niet langer planologische bescherming geniet, kan, zoals verweerder in het verweerschrift nader heeft uiteengezet, uit het rapport worden afgeleid dat nog slechts sprake is van een kwantitatieve aantasting van de GHS-natuur (in ruime zin) van 0,353 ha en een kwalitatieve aantasting van 0,1584 ha ten gevolge van verstoring en versnippering. Het effect van deze aantasting van de GHS dient voorts mede te worden beoordeeld in relatie tot de omvang van het aansluitende bosgebied en niet uitsluitend tot die van het gebied van 53 ha waar de golfbaan is geprojecteerd. Gelet op het feit dat het aansluitende bosgebied een oppervlakte beslaat van - naar door eisers niet is weersproken - ongeveer 1000 ha heeft verweerder de aantasting van de GHS van in totaal 0,5114 marginaal kunnen noemen. De grief van eisers op dit punt, erop neerkomende dat verweerder de mate waarin het project een inbreuk op de GHS vormt niet juist heeft beoordeeld, faalt derhalve.
13. Door eisers is voorts betoogd dat ook de in de partiële herziening van het streekplan van 20 januari 2006 neergelegde verruiming van de bevoegdheid van GS om van het streekplan af te wijken, geen ruimte biedt om een uitzondering te maken op het in het streekplan nog immer absoluut geformuleerde verbod tot het aanleggen van een golfbaan binnen de GHS-natuur. Dit betoog faalt. Voormelde verruiming bestaat erin dat in de in hoofdstuk 5 van het streekplan neergelegde afwijkingsbevoegdheid de woorden “wegens bijzondere omstandigheden” zijn komen te vervallen. Als gevolg hiervan luidt dit planonderdeel - voor zover hier van belang - thans aldus:
“Gedeputeerde Staten zijn bevoegd af te wijken van een beleidslijn uit hoofdstuk 3 van dit streekplan in die gevallen waarin de handhaving van de beleidslijn gevolgen zou hebben, die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidslijn te dienen doelen.”
Uit de toelichting op het herzieningsbesluit komt naar voren dat deze wijziging is ingegeven door de in de uitspraak van de ABRS van 16 februari 2005 neergelegde uitleg van de voor 20 janurai 2006 vigerende tekst. Die uitleg, waarbij op grond van met name de woorden “wegens bijzondere omstandigheden” werd aangesloten bij de interpretatie van artikel 4:84 van de Awb, achtte de planwetgever te beperkend. Blijkens die toelichting strekt het schrappen van deze woorden ertoe om tot uitdrukking te brengen dat ook in gevallen waarin een beleidsregel zonder enig voorbehoud is geformuleerd, afwijking daarvan in beginsel mogelijk is, ook indien er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die reeds in de beleidsregel geacht moeten worden te zijn verdisconteerd. Met verweerder - en GS - is de rechtbank van oordeel dat op grond van het aldus gewijzigde streekplan GS in beginsel bevoegd waren om uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening af te wijken van de in het streekplan neergelegde beleidsregel dat binnen de GHS-natuur geen golfbanen mogen worden aangelegd. Daarbij is in aanmerking genomen dat artikel 4a van de WRO zich ook niet verzet tegen een dergelijke ruimere afwijkingsbevoegdheid.
14. Bij de afweging van belangen hebben GS blijkens hun brief van 20 juni 2007, strekkende tot “herbevestiging” van de op 8 april 2003 afgegeven verklaring van geen bezwaar, betrokken dat de golfbaan voor minder dan 1 % binnen de GHS is geprojecteerd, dat het streekplan ten aanzien van nieuwe golfbanen een voorkeur uitspreekt voor stedelijke regio’s en dat de golfbaan, als overgang tussen een Vinex-woningbouwlocatie en een bos, past binnen het uitwerkingsplan voor de stedelijke regio Breda-Tilburg waarin het gebied is aangeduid als “Stedelijke groene drager”. Voorts is door GS betekenis toegekend aan het feit dat het streekplan eist dat er achttien holes worden aangelegd en dat een dergelijke golfbaan ter plaatse niet mogelijk is zonder het doorbreken van de uitlopers van het omliggende bos. Bovendien zal de bosbodem bij de doorbraken ongeroerd blijven en zal per saldo meer natuur ontstaan doordat inclusief compensatie ruim 0,75 ha planologisch beschermde natuur terug zal komen. Gelet op het vorenstaande en de marginale omvang van de aantasting kan naar het oordeel van de rechtbank niet met vrucht staande worden gehouden dat sprake is van een zodanige onevenwichtige afweging van de betrokken belangen, dat GS niet van het streekplan hadden mogen afwijken. Daarbij merkt de rechtbank op dat het betoog van eisers dat niet is gebleken van een zwaarwegend maatschappelijk belang dat afwijking van het beleid rechtvaardigt, faalt. De aanwezigheid van een dergelijk belang wordt in het streekplan noch elders gesteld als voorwaarde voor de toepassing van de onderhavige afwijkingsbevoegdheid.
15. Ten aanzien van de grief van eisers dat verweerder ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de “herbevestiging” door GS op 20 juni 2006 van de door hen op 8 april 2003 afgegeven verklaring van geen bezwaar, stelt de rechtbank voorop dat, anders dan eisers kennelijk menen, het besluit tot afgifte van een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19 van de WRO niet het karakter heeft van een goedkeuringsbesluit. Reeds hierom faalt het beroep van eisers op artikel 10:29 van de Awb. Ook overigens acht de rechtbank het niet onaanvaardbaar dat verweerder gebruik heeft gemaakt van bedoelde “herbevestiging”. Daarbij is in aanmerking genomen dat het voornemen tot de aanleg van de golfbaan op zichzelf niet is gewijzigd. Nu voorts uit de tot “herbevestiging” strekkende brief van 20 juni 2006 van GS blijkt dat zij zich expliciet rekenschap hebben gegeven van het gewijzigde provinciale planologische regime, staat in voldoende mate vast dat GS nog immer bereid zijn medewerking te verlenen aan het project. In dit verband is voorts van belang dat de Provinciale Planologische Commissie (PPC) en de commissie Ruimte van de provincie ter zake wederom positieve adviezen hebben uitgebracht. De omstandigheid dat eisers voor het nemen van het besluit door GS niet opnieuw in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijzen naar voren te brengen, maakt het vorenstaande niet anders. Wat daarvan ook zij, geconstateerd moet worden dat eisers hun standpunten op verschillende momenten gedurende de procedure naar voren hebben kunnen brengen, zodat niet valt in te zien dat zij door de handelwijze van verweerder en GS in hun belangen zijn geschaad.
16. Met betrekking tot de deugdelijkheid van de aan de besluitvorming ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing overweegt de rechtbank als volgt.
Vastgesteld wordt dat de ruimtelijke onderbouwing van het project na de uitspraak van 16 februari 2005 van de ABRS ingrijpend is gewijzigd en geactualiseerd. In de ruimtelijke onderbouwing zijn voorts de voor een goede beoordeling van de vrijstelling relevante onderwerpen opgenomen, waarbij ook aandacht is gegeven aan de milieu- en natuuraspecten van het project. In voormelde uitspraak van de ABRS is geoordeeld dat vanwege het feit dat het project in strijd was met de in het streekplan neergelegde beleidslijnen, reeds volgt dat geen sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot de afwijking van het streekplan doet deze omstandigheid zich thans niet meer voor. De rechtbank is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat sprake is van een ondeugdelijke of onvoldoende draagkrachtige ruimtelijke onderbouwing voor het project.
17. Gelet op de omstandigheid dat verweerder weliswaar bevoegd maar niet verplicht is vrijstelling te verlenen is voorts aan de orde de vraag of verweerder ook overigens bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Eisers sub 4 hebben in dit kader gesteld te vrezen voor overlast voor hun honden- en kattenpension als gevolg van langslopende golfers. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat naast het bedrijf reeds een openbaar voetpad is gelegen, waardoor ook nu al voetgangers langs het bedrijf kunnen lopen. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat in het akoestisch onderzoek dat is opgemaakt in het kader van de besluitvorming inzake de door eisers sub 4 benodigde milieuvergunning is vermeld dat de buitenhokken in de huidige situatie zodanig zijn gesitueerd en afgeschermd dat de honden passanten niet zien. Verweerder heeft er tot slot op gewezen dat als gevolg van de realisatie van het project de situatie voor het honden- en kattenpension naar alle waarschijnlijkheid zal verbeteren doordat het openbare voetpad wordt verwijderd en tussen het bedrijf en de afslag van de betreffende hole een groenstrook van ongeveer 23 m wordt gerealiseerd.
Gelet op deze, door eisers niet gemotiveerd betwiste, omstandigheden kan niet met vrucht worden staande gehouden dat met de belangen van eisers sub 4 onvoldoende rekening is gehouden. Het betoog dat ter voorkoming van overlast een gelijke afstand in acht genomen zou moeten worden als tussen de golfbaan en een nabij gelegen paardenhouderij, wordt niet gevolgd. Een honden- en kattenpension is naar zijn aard niet vergelijkbaar met een paardenhouderij. Verweerder heeft na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot verlening van de vrijstelling kunnen besluiten.
18. Tot slot wordt overwogen dat de compensatie van de aantastingen van het bos is neergelegd in een compensatieplan, waarin de compensatievoorzieningen en te nemen compensatiemaatregelen staan omschreven. De uitvoering van dit compensatieplan is als voorwaarde aan de vrijstelling verbonden. Hiermede bestaat voldoende zekerheid dat bedoelde compensatie daadwerkelijk zal gaan plaatsvinden. Gebleken is dat [derde partij] inmiddels een perceel grasland ter grootte van in totaal 7.800 m2, direct grenzend aan de GHS, heeft verworven met het doel daar in het kader van de compensatie bomen te planten.
Conclusie
19. Op grond van vorenstaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd. Nu ook overigens niet is gebleken van feiten of omstandigheden die aanleiding zijn voor vernietiging van het bestreden besluit, zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
20. Voor een veroordeling van één van de partijen in de proceskosten acht de rechtbank geen termen aanwezig.
21. Mitsdien wordt beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. L.C. Michon, voorzitter, en mrs. W.C.E. Winfield en J.H.G. van den Broek, leden, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk, griffier, op 2 maart 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: