Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/3083
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 april 2007
inzake
[eiser 1],
te [woonplaats 1],
en
[eiser 2], [eiser 3], [eiser 4], [eiser 5], [eiser 6] en [eiser 7],
te [woonplaats 2],
eisers,
gemachtigde mr. M.B.P. Geeraedts,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Asten,
verweerder,
gemachtigden mr. B.J.P.G. Roozendaal en E.J.B.L. van Amelsfoort.
Aan het geding heeft als partij ingevolge artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) deelgenomen Green Valley Resort (hierna te noemen: Green Valley), gemachtigden J. van Eijk en F. van Eijk.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2005 heeft verweerder aan eisers medegedeeld dat hij - na het verzoek hiertoe van eisers - niet zal overgaan tot handhavend optreden ten aanzien van het gebruik van de golfbaan aan de Gezande Baan te Heusden.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 29 december 2005 bij verweerder bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 mei 2006 heeft verweerder het bezwaar van eisers afgewezen.
Tegen het besluit op bezwaar hebben eisers op 26 juni 2006 beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift en de op de zaken betrekking hebbende stukken ingediend.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 6 april 2007 waar eisers zijn verschenen, met uitzondering van [eiser 4]. Verweerder en de partij van rechtswege zijn verschenen vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
De vaststaande feiten
Green Valley exploiteert een golfbaan met 9 holes gelegen aan de Gezande Baan te Heusden, gemeente Asten. Het perceel waarop de golfbaan is gelegen heeft onder het huidige bestemmingsplan (‘buitengebied Asten 1998’) twee bestemmingen: een deel heeft de bestemming ‘agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden’ en een deel heeft de bestemming ‘recreatieweide’.
Het wettelijk kader
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge het tweede artikellid wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van de regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 5:21, van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen in de plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
In artikel 0.3 van de bij het bestemmingsplan ‘buitengebied Asten 1998’ horende planvoorschriften wordt ‘recreatieweide’ gedefinieerd als kleinschalige dagrecreatieve voorziening, overwegend in de openlucht, met beperkte bebouwing en in combinatie met een goede landschappelijke inpassing, zoals minigolf, midgetgolf, speelweide of heemtuin.
De standpunten van partijen
Verweerder heeft het bestreden besluit gegrond op het volgende, dit aangevuld bij verweerschrift en ter zitting.
Voor het onderhavige perceel is in 1998 een plan ontwikkeld om een kleine golfbaan met 9 holes te vestigen. Nu deze golfbaan niet paste in het destijds geldende bestemmingsplan, is dit voornemen bij de aanhangige wijziging van dit plan meegenomen en is het huidige bestemmingsplan vastgesteld. Dit plan maakte de bovengenoemde minigolfbaan mogelijk. Omdat de planwetgever naast de term ‘minigolf’ ook de term ‘midgetgolf’ in de planvoorschriften heeft opgenomen, brengt dit met zich dat onder deze twee termen iets anders dient te worden verstaan en niet aangesloten moet worden bij de betekenis in het dagelijkse spraakgebruik. De planwetgever heeft met de term ‘minigolf’ het verschil willen aangeven tussen een volwaardige 18- holes golfbaan en de onderhavige 9 holes minigolfbaan. Nu er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, is het college niet bevoegd te handhaven.
Pas vijf jaar nadat deze voorschriften waren opgesteld, op het moment dat er een aanvraag was voor de uitbreiding van de golfbaan naar 18 holes, hebben enkele omwonenden zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan en gevraagd om handhaving. Eisers hebben derhalve geen belang bij handhaving tegen de huidige golfbaan.
Er is voor een klein deel van de golfbaan wel een bevoegdheid tot handhaven, omdat dit de bestemming ‘agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden’ heeft.
Verweerder heeft reeds in juli 2002 besloten om over te gaan tot legalisering van dit strijdig gebruik. Een eerdere aanvraag daartoe is niet in behandeling genomen omdat inmiddels een aanvraag voor uitbreiding tot een 18-holes golfbaan is ingediend. De gemeenteraad heeft op 25 januari 2005 ingestemd met dit alternatief. Er zijn al een flink aantal stappen gezet op weg naar legalisering. Zo is op 7 februari 2006 het concept-voorontwerpbestemmingsplan en concept- M.E.R. voorgelegd aan de commissie Ruimte. Op 19 september 2006 is ook besloten het voorontwerpbestemmingsplan in procedure te brengen. Nu er echter inrichtingsmatig geen verschil is tussen het legale en niet-legale deel van de minigolfbaan, zou handhaving neerkomen op sluiting van het geheel. Onder deze omstandigheden bestaat er, zo meent verweerder, voldoende concreet zicht op legalisering.
Hiernaast heeft verweerder de algemene belangen die zijn gediend met legalisering, alsmede de concrete belangen van de aanvragers en degene die daardoor getroffen is, afgewogen.
Er worden in casu geen voldongen feiten gecreëerd; verweerder kan altijd nog handhavend optreden.
Eisers hebben voor hun beroep het volgende aangevoerd, dit aangevuld ter zitting.
Het gebruik als 9-holes golfbaan van het onderhavige terrein is in strijd met het toepasselijke bestemmingsplan. Het bestemmingsplan laat een recreatieweide toe, waarop, volgens de voorschriften uit dit plan, minigolf of midgetgolf is toegestaan. De onderhavige golfbaan is niet te kwalificeren als een mini- of midgetgolfbaan en is derhalve in strijd met het bestemmingsplan. Met deze twee begrippen wordt volgens het woordenboek hetzelfde bedoeld, te weten een midgetgolfbaan. Nu de onderhavige golfbaan duidelijk geen midgetgolfbaan is, is deze in strijd met de bestemming.
Er is voorts geen sprake van een concreet zicht op legalisering van de golfbaan. Verweerder heeft immers erkend dat de achterzijde van de golfbaan op een gebied ligt dat de bestemming ‘agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden’ heeft. Er is hiervoor geen concreet zicht op legalisering van dit gedeelte, maar slechts een ‘uitzicht’ hierop. De stappen die tot nu toe zijn gezet zijn niet voldoende concreet. Om deze reden dient verweerder handhavend op te treden tegen de golfbaan.
Hiernaast heeft eiser [eiser 3] last van het zeer grote aantal golfballen dat dagelijks vanaf de driving range van de golfbaan wordt weggeslagen en op zijn terrein terechtkomt. Deze ballen komen kapot gehakseld terecht in het voer van zijn koeien en worden door hen opgegeten, met gevaar voor hun gezondheid.
Eisers worden in de uitbreidingsmogelijkheden van hun bedrijven beperkt door de aanleg en het gebruik van een 18 holes golfbaan met de daarop gelegen gasterij. Deze golfbaan en gasterij zijn zeer stankgevoelige objecten van categorie 2, respectievelijk 1. Om deze reden, en om het feit dat eisers direct omwonenden zijn van de golfbaan, zijn eisers belanghebbend bij hun verzoek.
De bijzondere omstandigheden die er volgens verweerder toe leiden dat van handhaving moet worden afgezien, te weten dat de exploitatie van een lopend bedrijf zou worden stilgelegd, gaan in casu niet op, nu de overtreder willens en wetens het bestemmingsplan aan zijn laars heeft gelapt en geen moeite heeft gedaan de situatie tijdig gelegaliseerd te krijgen.
De overwegingen van de rechtbank
De omvang van het geschil en de belanghebbenden
De rechtbank stelt voorop dat dit geschil draait om een handhavingverzoek jegens het gebruik van de hierboven omschreven percelen als golfbaan; derhalve tegen de golfbaan in zijn huidige staat. Dat betekent dat de bezwaren die eisers hebben aangevoerd tegen de voorgenomen uitbreiding van deze golfbaan naar een 18-holes baan, voor de beslechting van dit geschil buiten beschouwing moeten blijven, omdat deze uitbreiding voor het huidige gebruik niet van belang is.
De rechtbank dient allereerst ambtshalve te onderzoeken of alle eisers belanghebbende zijn bij een handhavingverzoek tegen de golfbaan in zijn huidige vorm. Volgens jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), 19 april 2001, AB 2001, 259 wordt een eiser wanneer het gaat om bebouwing niet meer als belanghebbende beschouwd op het moment dat tussen zijn perceel en het in het geding zijnde perceel een ruimtelijke scheiding van 300 meter of meer bestaat. Uit de door eisers ter zitting overlegde kaart van het gebied waarin de omvang van de huidige golfbaan en de grenzen van de percelen van eisers zijn weergegeven, leidt de rechtbank af dat de percelen van eisers [eiser 1], [eiser 2], [eiser 5], [eiser 6] en [eiser 7] zich op een (veel) grotere afstand dan 300 meter van de golfbaan bevinden. Nu het in dit geschil niet gaat om bebouwing, maar om gebruik, waarbij ook het uitzicht van deze zojuist genoemde eisers op de activiteiten op de golfbaan, voor zover dat al mogelijk is, gelet op de aard van deze activiteiten en de tussenliggende afstand, een kleinere rol speelt dan uitzicht op bebouwing, zijn zij dan ook niet te beschouwen als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Bij dit oordeel speelt ook de omstandigheid een rol dat alle eisers, met uitzondering van [eiser 3], hebben gesteld geen overlast te ondervinden van de golfbaan in zijn huidige vorm, maar menen in hun uitbreidingsmogelijkheden te worden beperkt door de uitbreiding hiervan. Dit alles betekent dat het beroep van eisers [eiser 1], [eiser 2], [eiser 5], [eiser 6] en [eiser 7] niet ontvankelijk zal worden verklaard, omdat het bepaalde in artikel 8:1 van de Awb zich verzet tegen de mogelijkheid van beroep van niet-belanghebbenden.
De percelen van [eiser 3] en [eiser 4] (hierna te noemen: [eiser 3] en [eiser 4]) bevinden zich wel binnen de bovengenoemde afstand van 300 meter. Derhalve zijn deze eisers te beschouwen als belanghebbenden bij dit besluit en zijn zij ontvankelijk in hun beroep.
De omvang van de strijd met het bestemmingsplan
Eisers hebben gesteld dat de gehele golfbaan strijdig is met het bestemmingsplan. In de eerste plaats is het gebruik als golfbaan op het gedeelte dat is bestemd als ‘recreatieweide’ niet toegestaan, omdat - kort samengevat - de term ‘minigolfbaan’ in de relevante planvoorschriften de betekenis heeft van ‘midgetgolfbaan’, daarbij ondersteund door de synoniembetekenis in het woordenboek. Nu de onderhavige 9- holes golfbaan geen midgetgolfbaan is, is deze volgens eisers niet toegestaan. Op een ander gedeelte van de golfbaan rust de bestemming ‘agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden’. Het gebruik als golfbaan van dit gedeelte is strijdig met de planvoorschriften, omdat golfen geen agrarisch gebruik is.
De rechtbank stelt aan de hand van het in het dossier aanwezige foto- en kaartmateriaal, alsmede hetgeen ter zitting in dit verband is besproken voor de beoordeling van dit geschil het volgende vast. De huidige golfbaan bestrijkt ongeveer 10% van de oppervlakte van de ook op het kaartmateriaal zichtbare voorgestelde ‘volwaardige’ 18-holes golfbaan. Tevens heeft de huidige golfbaan 9 holes met een kleine lengte (par 3), in tegenstelling tot een volwaardige baan met holes die een lengte hebben tot par 6. Op dit kaartmateriaal is ook te zien dat de golfbaan voor het grootste gedeelte ligt op het perceel dat de bestemming ‘recratieweide’ heeft; het gedeelte van de golfbaan dat valt onder de bestemming ‘agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden’ neemt een strook van een tiental meters breed op de helft van de lengte het perceel in. De rechtbank stelt vast dat deze strook minder dan 15% van het totaaloppervlak van de huidige golfbaan bedraagt.
Door verweerder is voorts onweersproken, gemotiveerd en gedocumenteerd gesteld dat door de gemeenteraad in 1998 een wijziging van het bestemmingsplan is geschied met juist het oog op het mogelijk maken van een 9- holes (par 3) golfbaan. Op dat moment zijn de onderhavige planvoorschriften opgesteld. In deze planvoorschriften worden de termen ‘minigolfbaan’ en ‘midgetgolfbaan’ beide opgesomd als voorbeelden van activiteiten die zijn toegestaan onder de bestemming ‘recreatieweide’. Deze begrippen worden niet verder gedefinieerd in de planvoorschriften. Voor de betekenis van deze termen dient daarom aangesloten te worden bij de bedoelingen van de planwetgever. Gelet op wat hierboven is overwogen heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat het de bedoeling van de planwetgever is geweest om de onderhavige minigolfbaan (par 3) mogelijk te maken onder de noemer ‘minigolf’. Dit blijkt ook uit het feit dat in het relevante planvoorschrift de termen ‘minigolf ’ en ‘midgetgolf’ naast elkaar zijn opgenomen, kennelijk met de bedoeling deze beide vormen van het (midget)golfspel mogelijk te maken. Mede gelet op de beperkte oppervlakte van de huidige golfbaan oordeelt de rechtbank daarom dat verweerder tot het oordeel kon komen dat het gebruik van de huidige golfbaan op het gedeelte van het perceel dat is bestemd als ‘recreatieweide’ is toegestaan door het relevante planvoorschrift, omdat dit valt onder de term ‘minigolf’. Een handhavingverzoek ten aanzien van dit gedeelte van de golfbaan heeft verweerder dan ook terecht afgewezen.
Partijen zijn voorts niet in geschil over het feit dat het gebruik als golfbaan van het andere gedeelte van het onderhavige perceel, waarop de bestemming ‘agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden’ ligt, in strijd is met het bestemmingsplan. Dit betekent dat verweerder bevoegd is tegen dit gebruik op te treden door middel van handhaving. Gelet op het algemeen belang dat is gemoeid met handhaving zal verweerder volgens vaste jurisprudentie in principe van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan het geval zijn indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenwichtig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden in die situatie behoort te worden afgezien.
Het concrete zicht op legalisering
Door verweerder is aangevoerd dat van handhaving dient te worden afgezien omdat er een concreet zicht is op legalisering van het gedeelte dat nu is bestemd als ‘agrarisch gebied met landschappelijke en vogelkundige waarden’ doordat verweerder - kort samengevat - het bestemmingsplan van dit gedeelte van het perceel in dezelfde procedure wil wijzigen als noodzakelijk is voor de voorgestelde uitbreiding van de golfbaan.
De rechtbank verwerpt dit standpunt van verweerder. Ten tijde van het besluit op bezwaar, te weten op 18 mei 2006, was slechts het concept-voorontwerpbestemmingsplan aan de commissie Ruimte (naar de rechtbank begrijpt: van de gemeenteraad) voorgelegd, te weten op 7 februari 2006. Niet gebleken is dat de gemeenteraad zich op dat moment over dit concept had uitgesproken of dat het was ingebracht in het overleg als bedoeld in artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985. In navolging van de ABRS (onder meer 2 februari 2005, AB2005, 128) is een dergelijke situatie naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende om te spreken van een concreet zicht op legalisering.
Het betoog van eisers, dat er slechts een ‘uitzicht’ is op legalisering en dat dit niet voldoende is om van handhaving af te zien, wordt dan ook door de rechtbank gevolgd.
De belangenafweging voor het overgaan tot handhaving
Verweerder heeft, naast het hiervoor aangevoerde, betoogd dat de belangenafweging in deze zaak heeft geleid tot het besluit om niet over te gaan tot handhaving. Verweerder heeft, blijkens het bestreden besluit, bij deze afweging rekening gehouden met het algemene belang dat bestaat in het handhaven van het bestemmingsplan, de belangen van eisers en die van de exploitant van de golfbaan.
De rechtbank overweegt hierover als volgt.
In de eerste plaats staat vast dat het te handhaven gedeelte een klein deel van de totale golfbaan betreft; het gebruik van de rest van de golfbaan is toegestaan. Voorts heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat handhaving op dit kleine gedeelte van de golfbaan zal leiden tot algehele beëindiging van de exploitatie ervan, dan wel zal leiden tot een complete herinrichting van de baan, omdat delen van een aantal holes in dat geval niet meer gebruikt kunnen worden. Derhalve zijn de financiële belangen van de exploitant bij voortzetting van de exploitatie, alsmede het algemene belang van het behoud van werkgelegenheid, aanzienlijk. Aan de andere kant stelt de rechtbank vast dat eisers, met uitzondering van de overlast die eiser [eiser 3] op zijn perceel ondervindt, geen last ondervinden van de golfbaan in zijn geheel en derhalve ook niet van het kleine gedeelte dat niet is toegestaan onder het huidige bestemmingsplan. Uit het overgelegde kaart- en fotomateriaal is het de rechtbank voorts duidelijk geworden dat de ‘golfballenoverlast’ die [eiser 3] naar zijn stelling ondervindt afkomstig is van de zogenaamde ‘driving range’, die zich niet bevindt op het gedeelte van de golfbaan dat niet is toegestaan, maar juist aan de andere kant. Dat betekent dat een afname van deze overlast niet bereikt kan worden door de gevraagde handhaving. Het ligt op dit vlak eerder in de rede een oplossing te zoeken die bestaat uit afspraken tussen [eiser 3] en de exploitant van de golfbaan over verwijdering van de golfballen van zijn terrein, dan wel een schadeloosstelling. Dit betekent ook dat eisers hun belang bij handhaving niet voldoende aannemelijk hebben kunnen maken.
Tenslotte heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat het algemeen belang van handhaving van de onderhavige regels slechts in geringe mate geschaad is door het afzien van handhaving, doordat geen precedentwerking wordt verwacht en verweerder van zins is deze situatie op termijn te legaliseren.
Op grond van het bovenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder in redelijkheid de bij dit besluit betrokken belangen zodanig af heeft kunnen wegen dat het onevenwichtig zou zijn om in dit geval tot handhaving over te gaan. Het bestreden besluit kan in stand blijven en het beroep van [eiser 3] en [eiser 4] zal ongegrond worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling uit te spreken.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep van [eiser 1], [eiser 2], [eiser 5], [eiser 6] en [eiser 7] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiser 3] en [eiser 4] ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.H.N. Kruijer als rechter, in tegenwoordigheid van mr. F.A.M.C. Hermans als griffier en uitgesproken in het openbaar op 27 april 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: