Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 08/976 VV
AWB 08/977 VV
AWB 08/978 VV
AWB 08/979 VV
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 april 2008
inzake
[verzoekster I] B.V. (AWB 08/976 VV),
te [plaats],
verzoekster I,
gemachtigde mr. J.J.J. de Rooij,
en
[verzoekster II] (AWB 08/977 VV),
te [plaats],
verzoekster II,
gemachtigde mr. J.J.J. de Rooij,
en
[verzoekster III] (AWB 08/978 en 08/979 VV)
te [plaats],
verzoeker III,
gemachtigde mr. J.J.J. de Rooij,
tegen
Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Bureau Heffingen),
te Assen,
verweerder,
gemachtigden mr. A.H. Spriensma, mr. H.V. Qualm en mr. L.C. Commandeur.
Verzoeksters I en II en verzoeker III tezamen zullen hierna worden aangeduid als verzoekers.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten, alle gedateerd 12 februari 2008, heeft verweerder aan verzoekster I een bestuurlijke boete van € 450.000,00, aan verzoekster II een bestuurlijke boete van eveneens € 450.000,00 en aan verzoeker III twee bestuurlijke boetes van elk € 45.000,00 opgelegd ter zake van overtreding van artikel 14 van Pro de Meststoffenwet (hierna: de Msw).
Tegen het hen betreffende besluit hebben verzoekers elk afzonderlijk een bezwaarschrift ingediend.
Bij brieven van 17 maart 2008 hebben verzoekers tevens de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraken van 28 maart 2008 heeft de voorzieningenrechter deze vier verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en de bestreden besluiten van 12 februari 2008 geschorst. Tevens is bepaald dat partijen op een nader te bepalen datum ter zitting dienen te verschijnen teneinde te bepalen of toepassing moet worden gegeven aan artikel 8:87, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 15 april 2008, waar verzoekers zich hebben doen vertegenwoordigen door hun gemachtigde, verzoeker III in persoon is verschenen en tevens als bestuurder van verzoeksters I en II. Verweerder is verschenen bij de hierboven genoemde gemachtigden.
Overwegingen
1. Ter zake van de eerste vier bladzijden van het analyserapport met betrekking tot de bij Dienst Regelingen door verzoekers ingezonden Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (hierna: VDM), op basis van welk rapport de Algemene Inspectiedienst (hierna: de AID) controle bij verzoekers heeft uitgevoerd, heeft de voorzieningenrechter - artikel 8:29 van Pro de Awb van overeenkomstige toepassing achtend - op verzoek van verweerder beslist dat beperking van de kennisneming daarvan gerechtvaardigd is. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter toestemming gegeven wel van deze vier bladzijden uit het analyserapport kennis te nemen.
2. Ter beoordeling staat thans of, gelet op de op 28 maart 2008 uitgesproken schorsingen, toepassing moet worden gegeven aan artikel 8:87, eerste lid, van de Awb.
3. Ingevolge artikel 8:87, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, ook ambtshalve, een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen.
4. Voor zover de toetsing aan het in dit artikel neergelegde criterium met zich meebrengt dat een beoordeling van het geschil in de bodemprocedure wordt gegeven, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is deze niet bindend in de procedure.
5. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Verzoekster I heeft een zogeheten intermediaire onderneming die onder meer door agrariërs aangeleverde meststoffen be- en verwerkt. Door de be- en verwerking van de meststoffen, zoals door middel van hygiënisering en verhitting, ontstaat een nieuw mestproduct. De be- en verwerking vinden plaats in een overeenkomstig Verordening (EG), nr. 1774/2002 van 3 oktober 2002, tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (PbEG L 273) in werking zijnde inrichting op naam van [naam] B.V., volgens verzoekers gehuurd door verzoekster I. De meststoffen die be- en verwerkt zijn, komen terecht in andere, separate mesttanks. Het nieuwe be- en verwerkte mestproduct wordt vervolgens, op verzoek van afnemers, door verzoekster II getransporteerd naar deze afnemers, die zich volgens verzoekers veelal in Duitsland bevinden. Verzoekster I heeft één vaste werknemer in dienst, te weten verzoeker III, en huurt verder, indien nodig, tijdelijk mensen in. Verzoekster II is van origine een Poolse onderneming. In het hoofdkantoor, dat zich in Polen bevindt, werken ongeveer honderd werknemers. In de Nederlandse vestiging van verzoekster II is één persoon werkzaam, te weten verzoeker III. Verzoeker III is tevens statutair bestuurder van verzoeksters I en II.
6. Verweerder heeft zich - kort gezegd - op het standpunt gesteld dat naar zijn oordeel uit het door de AID bij verzoeksters I en II in het kader van de Msw uitgevoerde onderzoek is gebleken dat sprake is van overtredingen van artikel 14 van Pro de Msw. Op basis van voormeld onderzoek heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat 530 VDM niet naar waarheid zijn opgemaakt. Deze 530 VDM zien blijkens de terzake zijdens verzoekers ingevulde codes op vrachten drijfmest van verzoekster I, aanwezig op het terrein aan de Lungendonk 18 te Lierop, en die in de periode van 3 september 2006 tot en met 17 december 2006 allemaal zijn afgevoerd door verzoekster II, te weten op zondagen.
In dit kader is verzoeker III telkenmale als opdrachtgever tot de overtredingen, dan wel als feitelijk leidinggevende bij de overtredingen opgetreden.
7. Verzoekers hebben zich – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat geen sprake is van overtreding van artikel 14 van Pro de Msw, omdat zij wel kunnen verantwoorden dat voormelde 530 vrachten hebben plaatsgevonden en dus dat de afvoer van de meststoffen kan worden verantwoord. Volgens verzoekers zijn al deze 530 vrachten drijfmest in de desbetreffende periode naar een Duitse afnemer afgevoerd.
8. Het wettelijk kader is als volgt.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Msw kan degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de verantwoording betrekking heeft op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en mede de afnemers betreft waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat
de verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert mede betrekking heeft op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen. In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat voor de toepassing van het eerste lid op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering wordt gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Msw wordt in deze titel verstaan onder
a. overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 7, 9, tweede lid, 11, vijfde lid, 13, derde lid, 14, eerste lid, 15, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40
b. overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt;
c. bestuurlijke boete: bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom;
d. (…).
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt, indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Msw kan Onze Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Ingevolge artikel 52 van Pro de Msw legt Onze Minister geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 53 van Pro de Msw legt Onze Minister geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens hetzelfde feit reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd.
Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete, ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, € 11 per kilogram fosfaat en € 7 per kilogram stikstof waarvan de afvoer niet kan worden verantwoord.
Ingevolge artikel 62, eerste lid, van de Msw bedraagt, ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, de bestuurlijke boete ten hoogste € 45.000,00 per overtreding begaan door een natuurlijke persoon en ten hoogste € 450.000,00 per overtreding begaan door een rechtspersoon, een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid of een maatschap.
9. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
10. Allereerst moet worden beoordeeld of de uit artikel 14 van Pro de Msw voortvloeiende verantwoordingsplicht geldt voor verzoeksters I en II, aangezien dit tussen partijen in geschil is. In artikel 14, eerste lid, van de Msw is bepaald dat degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds kan verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. In artikel 1 van Pro de Msw wordt ‘verhandelen van meststoffen’ als volgt gedefinieerd: “afleveren van meststoffen aan handelaren in of gebruikers van meststoffen alsmede het met het oog daarop voorhanden of in voorraad hebben, aanbieden of vervoeren van meststoffen”. Nu uit de gedingstukken, waaronder het verweerschrift, en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verzoekster I meststoffen in voorraad heeft en dus voorhanden heeft en deze meststoffen aflevert aan vervoerders daarvan, waaronder verzoekster II, vallen zowel verzoekster I met het in voorraad hebben van meststoffen als verzoekster II met het vervoeren van meststoffen onder de in artikel 1 van Pro de Msw genoemde omschrijving. Volgens de Memorie van toelichting bij de wijziging van de Msw (invoering gebruiksnormen, Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, hierna: MvT) wordt bovendien onder mestintermediair verstaan: ondernemingen die zich bezighouden met transport, opslag of verwerking van dierlijke meststoffen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat verzoeksters I en II moeten worden aangemerkt als normadressaat van artikel 14 van Pro de Msw.
11. Voorts dient de vraag te worden beantwoord of verzoeksters I en II, zoals verweerder heeft gesteld, niet hebben voldaan aan de in artikel 14 van Pro de Msw neergelegde verantwoordingsplicht. Indien immers niet komt vast te staan dat niet aan deze verantwoordingsplicht is voldaan, brengt dat met zich mee dat ook verzoeker III niet als overtreder kan worden aangemerkt. Dit vloeit voort uit de formulering van artikel 50, tweede lid, van de Msw.
12. Naar aanleiding van de thans bekende feiten en omstandigheden overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Overtreding van artikel 14 van Pro de Msw houdt - kort gezegd - in: het niet kunnen verantwoorden van het afvoeren van meststoffen. Uit de MvT bij het desbetreffende wetsontwerp blijkt dat om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, het noodzakelijk is dat elke schakel in de keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet, ook grondloze bedrijven en intermediairs. Om die reden zijn ook grondloze bedrijven en mestintermediairs in deze wet- en regelgeving betrokken. Tegen deze achtergrond is artikel 14 in Pro de Msw opgenomen. Dit artikel dient er dus voor dat ook grondloze landbouwbedrijven en de intermediaire ondernemingen, die zich bezig houden met transport, opslag of verwerking van dierlijke meststoffen en die dus grote hoeveelheden dierlijke mest onder zich hebben, ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording moeten afleggen, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd.
13. Overtreding van artikel 14 van Pro de Msw staat als zodanig los van de vraag of verzoekers hebben voldaan aan de overige in de wet- en regelgeving neergelegde (administratie-) plichten, zoals neergelegd in de artikelen 38, 39 en 40 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Uitvoeringsbesluit) en artikel 53 en Pro 59, sub f, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling). Voor het overtreden van de in laatstgenoemde artikelen neergelegde regelgeving kunnen immers afzonderlijke (lagere) bestuurlijke boetes of andere sancties worden opgelegd, zo heeft verweerder ter zitting naar voren gebracht. Het wél voldoen aan deze wet- en regelgeving is weliswaar een hulpmiddel maar geen exclusief vereiste in de zin van artikel 14 van Pro de Msw om afvoer van meststoffen te kunnen verantwoorden. Het voorgaande hangt samen met het feit dat ten aanzien van de verantwoorde afvoer de vrije bewijsleer geldt. De agrarisch ondernemer mag zich namelijk, bij wijze van strafuitsluitingsgrond, beroepen op het voldoen aan de voorwaarden van artikel 14 van Pro de Msw en mag, om dit aannemelijk te maken, kennelijk ook met alternatieve bewijzen komen (MvT pagina 68 en 69).
14. In dat kader hebben verzoekers aangevoerd dat zij alle afvoer van de onderhavige mest, uitgevoerd middels 530 vrachten, kunnen verantwoorden doordat zij aan verweerder sets kunnen overleggen met een handelsdocument (CMR-documenten), een VDM en een weegbewijs. Iedere vracht mest wordt in de administratie van verzoeksters I en II gedocumenteerd met een dergelijke set papieren, waaruit volgt hoeveel mest op welke dag is getransporteerd, inclusief de locaties daarvan. Ter illustratie hebben verzoekers een kopie van een dergelijke set, betrekking hebbend op een vracht van 11 oktober 2007, overgelegd. Tevens hebben verzoekers grootboekkaarten en een aantal facturen overgelegd, waaruit zou moeten blijken dat de betreffende afvoer van meststoffen heeft plaatsgevonden en verantwoord kan worden. De voorzieningenrechter is echter met verweerder van oordeel dat met hetgeen verzoekers thans hebben overgelegd niet controleerbaar is dat de beweerde 530 vrachten naar Duitsland daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. De overgelegde set documenten heeft immers betrekking op een datum die buiten de van belang zijnde termijn valt en voorts valt uit de thans overgelegde facturen en grootboekkaarten niet zonder meer af te leiden dat de transporten daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Bovendien heeft verweerder, naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, terecht zijn twijfels geuit bij de door verzoekers opgegeven transporttijden, nu deze elkaar meerdere malen overlappen. De verklaring die verzoekers daaromtrent hebben gegeven, namelijk dat de vervoerders, de werknemers van verzoekster II, veelal van Poolse afkomst zijn en derhalve de formulieren verkeerd kunnen hebben begrepen, is niet afdoende en wordt bovendien met geen enkel bewijsmiddel gestaafd. In dat kader hebben verzoekers ter zitting aangegeven dat zij de bezwaarfase zullen benutten voor het nader indienen van bewijsstukken, waarbij gedacht moet worden aan getuigenverklaringen van Duitse afnemer(s) en van de vervoerders die voor verzoekster II de 530 transporten hebben verricht en voorts van bewijzen van betaling van deze vrachten.
15. In dat kader acht de voorzieningenrechter voorts van belang dat verweerder in de nog te nemen besluiten op bezwaar duidelijk en gemotiveerd uiteenzet wat zijn interpretatie is van de term ‘steeds’, zoals die in artikel 14 van Pro de Msw is neergelegd. De wetgever heeft, voor zover thans na te gaan, in de MvT geen duidelijke uitleg gegeven over de toepassing van deze term. Blijkens de MvT is het in artikel 14 neergelegde Pro gebod opgenomen om de betrokken bedrijven en ondernemingen te allen tijde - ook gedurende het kalenderjaar - te kunnen laten verantwoorden aan wie de op het bedrijf geproduceerde hoeveelheden en de op het bedrijf of de onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgezet. Deze verantwoording geldt, zo blijkt ook uit de formulering van artikel 14 van Pro de Msw, voor zover deze niet op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming zijn gebruikt of in beslag zijn genomen. Het is de vraag of met voormelde formulering ‘te allen tijde’ bedoeld wordt dat direct bij een controle verantwoord moet worden, of dat dit ook achteraf nog kan worden gedaan en voorts welke consequentie de keuze voor het ene of andere standpunt heeft voor de hoogte van de op te leggen boete. Zoals ter zitting van 15 april 2008 reeds met partijen besproken, is het immers de vraag of verzoekers ook nu nog, bijna anderhalf jaar later, nadere bewijsstukken kunnen indienen om aan te tonen dat de onderhavige, door de AID gecontroleerde afvoer alsnog verantwoord kan worden. Enerzijds is het in het licht van voormelde wetsgeschiedenis mogelijk dat de wetgever met de formulering ‘gedurende het jaar’ in plaats van ‘per kalenderjaar’ bedoeld heeft dat niet alleen jaarlijks, maar ook gedurende de rest van het jaar gecontroleerd kan worden of betrokkene de afvoer van mest kan verantwoorden. In dat geval zou het woord ‘steeds’ moeten worden geïnterpreteerd als ‘telkens weer’ en zou ook ruimte bestaan voor het achteraf aandragen van bewijsstukken. In dat kader wijst de voorzieningenrechter bijvoorbeeld nog naar de formulering in de MvT van kleinere overtredingen betreffende de administratievoering en naar het rijden zonder het voorgeschreven vervoersbewijs. Deze kleinere overtredingen worden in de MvT immers ‘op heterdaad vastgestelde feiten’ genoemd, waarmee lijkt te zijn bedoeld dat deze overtredingen worden geconstateerd terwijl ze begaan worden of terstond nadat ze begaan zijn. Bij de uitleg van artikel 14 van Pro de Msw wordt echter niet gesproken van de term ‘heterdaad’. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat overtreding van de in artikel 14 van Pro de Msw bedoelde verantwoordingsplicht geen ‘op heterdaad vastgestelde overtreding’ betreft, hetgeen met zich meebrengt dat ook ruimte en tijd bestaat voor het achteraf aandragen van bewijs. Anderzijds zou die interpretatie in strijd kunnen zijn met de strikte interpretatie van het woord ‘steeds’ als daaronder ‘altijd’ of ‘voortdurend’ moet worden verstaan. De bezwaarfase biedt de gelegenheid voor verweerder hier gemotiveerd en onderbouwd meer duidelijkheid over te verschaffen.
16. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gaat het betoog van verzoekers dat sprake is van strijd met het bepaalde in artikel 53 van Pro de Msw, te weten dat Onze Minister geen bestuurlijke boete oplegt indien aan de overtreder wegens hetzelfde feit reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, niet op. De bestreden besluiten vloeien weliswaar voort uit een zelfde feitencomplex, maar dat rechtvaardigt - op zichzelf genomen - niet de conclusie dat sprake is van strijd met artikel 53 van Pro de Msw. Uit artikel 50 van Pro de Msw vloeit immers (onder meer) voort dat een overtreding een gedraging is die in strijd is met het bepaalde in 14, eerste lid, van de Msw. Een overtreder is, ingevolge dit artikel, degene die de overtreding pleegt of medepleegt en uit het tweede lid van dit artikel volgt dat onder overtreder mede wordt verstaan degene die een opdracht heeft gegeven tot de overtreding of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven. Deze formulering impliceert dat uit een overtreding begaan door een rechtspersoon, een andere overtreding, te weten het door een (natuurlijk) persoon feitelijk leiding geven aan of opdracht geven tot de overtreding begaan door de rechtspersoon, kan voortvloeien. Voor die overtredingen is dan, anders dan verzoekers hebben betoogd, voldoende dat ter zake één proces-verbaal en één boeterapport zijn opgemaakt. Nu dat in het onderhavige geval is gebeurd, is met het opleggen van een bestuurlijke boete aan zowel verzoekster I als verzoeker III als feitelijk leidinggevende/opdrachtgever en het opleggen van een bestuurlijke boete aan zowel verzoekster II als verzoeker III als feitelijk leidinggevende/opdrachtgever, in beginsel geen sprake van strijd met het in artikel 53 van Pro de Msw neergelegde beginsel. Het betreft immers zowel een andere overtreding als een andere overtreder: enerzijds de overtreding in de zin van het begaan daarvan, de overtreder is dan de rechtspersoon, en anderzijds de overtreding in de zin van het geven van de opdracht die leidt tot de overtreding of het feitelijk leidinggeven daaraan, de overtreder is dan de natuurlijke persoon als feitelijk leidinggevende. Laatstgenoemde overtreding kan echter slechts dan worden vastgesteld, indien aannemelijk is gemaakt dat de natuurlijke persoon daadwerkelijk feitelijk leidinggevende was of opdracht heeft gegeven aan de overtreding begaan door de rechtspersoon.
17. Uit het voorgaande vloeit voor dat, indien en voor zover vast komt te staan dat sprake is van een overtreding door verzoeksters I en II, vervolgens de vraag aan de orde komt of sprake is van (een) overtreding(en) door verzoeker III. Voor beantwoording van die laatste vraag is van belang of verzoeker III tot de overtreding(en) opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven. De voorzieningenrechter is, gelet op hetgeen in het afdoeningsrapport van de AID staat vermeld en hetgeen verzoeker III ter zitting heeft verklaard, van oordeel dat dit voldoende is aangetoond.
Verzoeker III heeft namelijk ter zitting, nadat hem was meegedeeld dat hij - mede als bestuurder van verzoeksters I en II - niet tot antwoorden verplicht was, desgevraagd verklaard dat hij, naast het feit dat hij bestuurder is van verzoekster I, de enige werknemer is die in vaste dienst werkzaam is bij verzoekster I. Verder heeft hij verklaard dat hij zo nu en dan, afhankelijk van de drukte in dat bedrijf, mensen op tijdelijke basis inhuurt om werkzaamheden te verrichten voor verzoekster I, maar dat hij deze mensen te allen tijde zelf de opdrachten verstrekt. De door hem ingehuurde mensen werken dan ook op basis van door hem verstrekte opdrachten, onder zijn verantwoordelijkheid. Naar zijn zeggen was hij ook verantwoordelijk voor de werkzaamheden die voor verzoekster I zijn verricht in de periode van 3 september 2006 tot en met 17 december 2006. Daarmee staat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter vast dat verzoeker III als feitelijk leidinggevende van verzoekster I in de zin van artikel 50, tweede lid, van de Msw kan worden aangemerkt. Voorts heeft verzoeker III verklaard dat hij bestuurder is van verzoekster II. Dit wordt bevestigd door een Poolse notariële akte van oprichting van verzoekster II. Tevens heeft verzoeker III verklaard dat hij de enige werknemer is die werkzaam is bij de Nederlandse vestiging van verzoekster II. Hij was derhalve de enige die namens de Nederlandse vestiging van verzoekster II opdrachten kon verstrekken en ook heeft verstrekt. Op het hoofdkantoor in Polen zijn volgens verzoeker III ongeveer 100 personen werkzaam. Desgevraagd heeft hij tevens verklaard dat hij in de periode van 3 september 2006 tot en met 17 december 2006 zelf de opdrachten heeft verstrekt aan de Poolse werknemers om naar Nederland te komen voor het ophalen van mest en deze te vervoeren naar de afnemers. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoeker III ook als feitelijk leidinggevende van verzoekster II in de zin van artikel 50, tweede lid, van de Msw kan worden aangemerkt. Indien en voor zover vast komt te staan dat sprake is van (een) overtreding(en) door verzoeksters I en II, kan verzoeker III dus worden aangemerkt als overtreder in de zin van laatstgenoemd artikel.
18. Ten aanzien van het expliciete beroep van verzoekers op de uitzonderingsregel van artikel 59, sub f, van de Uitvoeringsregeling overweegt de voorzieningenrechter dat de door verweerder gestelde overtreding van die regel als zodanig losstaat van de vraag of sprake is van een overtreding van artikel 14 van Pro de Msw. Zoals gezegd kan voor een dergelijke overtreding een aparte boete worden opgelegd, hetgeen blijkens het verhandelde ter zitting met betrekking tot de ten tijde van belang zijnde periode ook is gebeurd. Voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een overtreding in de zin van artikel 14 van Pro de Msw is derhalve niet relevant de vraag of verzoekers (en zo ja, wie van hen) verplicht waren AGR/GPS apparatuur te gebruiken. Deze tot nu toe tussen partijen gevoerde discussie over de toepassing van artikel 59, sub f, van de Msw dient derhalve plaats te vinden in de ter zake de overtreding van artikel 59, sub f, van de Msw opgelegde sanctie en kan geen doorslaggevende rol spelen in de onderhavige procedure. In dit verband wijst de voorzieningenrechter nog wel op hetgeen hiervoor reeds is overwogen bij punt 13.
19. De voorzieningenrechter kan verzoekers betoog met betrekking tot de termijnoverschrijding in de besluitvorming zijdens verweerder in zoverre volgen, dat verweerder inderdaad niet binnen de gestelde termijn heeft beslist. In artikel 67 van Pro de Msw is immers bepaald dat, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, Onze Minister omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport beslist. In het onderhavige geval is de dagtekening van het rapport 6 juli 2007 en de bestuurlijke boetes zijn pas op 12 februari 2008 opgelegd. Er is dus niet binnen de in artikel 67 Msw Pro genoemde termijn van 13 weken beslist, maar bijna 32 weken na dagtekening van het rapport. In de Mvt (p. 133) is echter bepaald dat de beslistermijn een termijn van orde is en dat overschrijding daarvan, anders dan verzoekers hebben betoogd, niet tot het vervallen van de bevoegdheid tot het opleggen van de bestuurlijke boete leidt. Wel vermeldt de MvT ten aanzien van dit punt dat overschrijding van de termijn ertoe kan leiden dat de boete wordt gematigd. Verweerder heeft in het bestreden besluit en ter zitting gesteld dat hij, ondanks voormelde termijnoverschrijding, geen aanleiding ziet voor een matiging van de boete. De in artikel 59 van Pro de Msw neergelegde matigingsbevoegdheid van verweerder is, blijkens de MvT, een uitvloeisel van het evenredigheidsbeginsel dat meebrengt dat de hoogte van de straf moet worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin zij aan de overtreder verweten kan worden. Zonodig moet daarbij rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit evenredigheidsbeginsel ligt ook besloten in het eerder genoemde artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). De wetgever heeft zelf bij het vaststellen van de gefixeerde boetebedragen reeds een evenredigheidstoets uitgevoerd, waarvan het bestuur en de rechter in beginsel dienen uit te gaan. Het kan echter voorkomen dat in een specifieke situatie de onverkorte toepassing van de artikelen 57 of 58 van de Msw wegens bijzondere, individuele omstandigheden in vergelijking met andere agrarisch ondernemers of intermediaire ondernemers onbillijk uitwerkt. In dergelijke gevallen biedt de hardheidsclausule van artikel 59 van Pro de Msw verweerder de mogelijkheid om van de wettelijke tarifering af te wijken en de boete te matigen. De overtreder dient zelf een onderbouwd beroep te doen op de hardheidsclausule.
Nu verzoekers expliciet - onder meer verwijzend naar de artikelen 6 en 7 van het EVRM - een beroep hebben gedaan op deze hardheidsclausule en daarmee voormelde matigingsbevoegdheid van verweerder, geeft de voorzieningenrechter verweerder in overweging zijn standpunt in de bezwaarfase nader te overwegen en indien het standpunt wordt gehandhaafd, dit nader te onderbouwen.
20. Al het vorenstaande in overweging genomen, gelet op de gemotiveerde betwisting van het door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde feitencomplex, alsmede op het feit dat er nog geen hoorzitting heeft plaatsgevonden, verzoekers blijkens hun verklaringen ter zitting nog niet alle bewijsstukken naar voren hebben gebracht en verweerder zich bereid heeft verklaard op enigerlei wijze met die stukken rekening te zullen houden bij de te nemen besluiten op bezwaar, is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze zaken zich thans niet goed lenen voor een afdoende inhoudelijke beoordeling in het kader van een verzoek om een voorlopige voorziening. In aanmerking genomen dat de onverkorte betalingsplicht van het boetebedrag als bedoeld in artikel 69 van Pro de Msw tot onmiddellijke en hoge financiële lasten voor verzoekers zal leiden en voorts dat verweerder ter zitting heeft verklaard voornemens te zijn de hoorzitting op korte termijn te laten plaatsvinden, zodat eveneens op korte termijn beslissingen op bezwaar zullen volgen, ziet de voorzieningenrechter, mede gelet op het in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegd beginsel van de onschuldpresumptie, aanleiding om - ter voorkoming van onevenredig nadeel aan de zijde van verzoekers - de besluiten van verweerder van 28 maart 2008 te schorsen.
De voorzieningenrechter wijst verzoekers er in dit kader nog op dat het gewenst is dat zij bij het alsnog op korte termijn overleggen van stukken in de bezwaarfase de nodige zorgvuldigheid en duidelijkheid betrachten. Dit is met name van belang waar het betreft antwoorden op vragen als wie, wanneer, wat heeft gedaan en voorts hoe de totale organisatie rond de verwerking, opslag en afvoer van mest, betrekking hebbend op Lungendonk 18 te Lierop, geregeld is. Tevens kan dan helderheid worden verschaft over de vraag wat hierbij de relevantie is van andere door verzoeker III (mede) opgerichte rechtspersonen. Volgens verweerder zijn er namelijk ruim 20 rechtspersonen gevestigd op evengenoemd adres.
De onderscheiden schorsingen, zoals neergelegd in de uitspraken van 28 maart 2008, zullen daarom telkens tot en met zes weken na de verzending van de beslissing op het desbetreffende bezwaarschrift worden gehandhaafd. Er zal derhalve geen toepassing worden gegeven aan artikel 8:87, eerste lid, van de Awb.
21. Gelet op het voorgaande, acht de voorzieningenrechter termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in deze als samenhangend in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht te beschouwen zaken:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) verzoekschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00
• wegingsfactor 1.
22. Tevens zal de voorzieningenrechter bepalen dat de Staat der Nederlanden aan verzoekers het door hen gestorte griffierecht dient te vergoeden.
23. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter,
- handhaaft de op 28 maart 2008 uitgesproken schorsingen in de
zaken 08/976 VV, 08/977 VV, 08/978 VV en 08/979 VV;
- bepaalt dat de getroffen voorlopige voorzieningen in voormelde zaken ieder afzonderlijk geschorst blijven telkens tot en met zes weken na de verzending van het besluit op het desbetreffende bezwaarschrift;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan verzoekers het door hen gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 288,00 en driemaal € 145,00 aan verzoekster I, respectievelijk verzoekster II en verzoeker III;
- veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. A.A.H. Schifferstein als voorzieningenrechter in tegenwoordigheid van mr. F. Hooghuis als griffier en in het openbaar uitgesproken op 21 april 2008.
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschriften verzonden:
?