Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/1438
Uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2008
inzake
Stichting K2 Brabants Kenniscentrum Jeugd,
te 's-Hertogenbosch,
eiseres,
gemachtigde mr.drs. B.F.T. de Moor,
tegen
gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
te 's-Hertogenbosch,
verweerder,
gemachtigde mr. R.J. Wevers.
Procesverloop
Bij brief van 4 april 2006 heeft verweerder het voornemen bekend gemaakt om de voorheen aan eiseres verleende subsidie ten laste van de doeluitkeringen, bestaande uit het budget "RSJ-functie" en het budget "Preventie", met ingang van 1 januari 2007 te beëindigen.
Bij brieven van 1 mei 2006 en 28 september 2006 heeft eiseres naar aanleiding van dit voornemen haar zienswijze naar voren gebracht.
Bij besluit van 14 november 2006 heeft verweerder overeenkomstig het voornemen van 4 april 2006 besloten.
Verweerder heeft het door eiseres tegen dit besluit gemaakte bezwaar van 14 december 2006 bij besluit van 13 maart 2007 ongegrond verklaard en het besluit gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van 28 maart 2007, waar namens eiseres R. Constant en
A. van der Geld zijn verschenen, vergezeld door eiseres' gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door M.J. van den Dries en
mr. E.M. Kiekebelt.
Overwegingen
1. Aan de orde is of verweerder in redelijkheid de subsidie aan eiseres, voor zover bestaande uit het budget "RSJ-functie" en het budget "Preventie", met ingang van 1 januari 2007 heeft kunnen beëindigen en dat besluit bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd. Waar hierna in de overwegingen wordt gesproken over de beëindiging of het stopzetten van de subsidie of van de subsidie uit de doeluitkering, wordt dit gedeelte van de totale aan eiseres verleende subsidie bedoeld.
De relevante feiten
2. Stichting K2 Brabants Kenniscentrum Jeugd (K2) is een organisatie voor advisering en begeleiding op het gebied van jeugd en jeugdbeleid. Deze organisatie verleent ondersteuning aan instellingen en overheden bij onder meer jeugd- en jongerenwerk. K2 is ontstaan uit een fusie van het Brabants Steunpunt Jeugdwelzijn ("BSJ"), de programmagroep jeugdzorg van het Brabants Ondersteuningsinstituut Zorg ("BOZ)", de secretariaten van de Regionale Samenwerkingsverbanden Jeugdhulpverlening ("RSJ’s") en de ondersteuning van de Stuurgroepen Regiovisie Jeugdzorg. K2 heeft ongeveer 70 medewerkers in dienst.
K2 ontvangt van verweerder ongeveer 2,9 miljoen euro aan basissubsidie. Daarnaast ontving K2 een subsidie uit de middelen van de doeluitkering op grond van de Wet op de jeugdzorg. Deze bedroeg in 2006 € 747.405,00. Het is deze subsidie die met ingang van 1 januari 2007 is stopgezet.
Het standpunt van verweerder
3. Verweerder heeft aan de beëindiging van de subsidie ten grondslag gelegd dat er sprake is van gewijzigde omstandigheden. Met ingang van 1 januari 2005 is de Wet op de jeugdhulpverlening vervangen door de Wet op de jeugdzorg. Betaling van het aanvullende deel van de subsidie (budget RSJ-functie en preventie) uit financiële middelen die de provincie als doeluitkering ontvangt van het Rijk past volgens verweerder niet binnen de bestemming van de doeluitkering zoals genoemd in de Wet op de jeugdzorg. Voor verweerder vormt het in voldoende mate beschikbaar stellen van geïndiceerde jeugdzorg de hoogste prioriteit. De doeluitkering is hiervoor hard nodig om wachtlijsten zoveel mogelijk te voorkomen. Verweerder ziet overigens, wat de steunfunctie betreft, voor K2 weinig toegevoegde waarde ten opzichte van professionele organisaties als Bureau Jeugdzorg of zorgaanbieders.
Volgens verweerder is tijdig aangekondigd dat met ingang van 1 januari 2007 geen subsidie meer zou worden verstrekt ten laste van de doeluitkering. Reeds vanaf eind 2005 is dit steeds duidelijk aangegeven. Niet alleen is die beëindiging al in eerdere (toekennings)besluiten aangekondigd, maar ook bijvoorbeeld bij brief van 4 april 2006.
Volgens verweerder heeft hij bij de beëindiging van de vaste subsidierelatie met eiseres, voor zover het het aanvullende deel van de subsidie betreft, een redelijke termijn - van bijna negen maanden - in acht genomen. Verweerder heeft daarbij betrokken dat de brief van 4 april 2006, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 april 2002 (gepubliceerd in AB 2002/270) als een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden beschouwd. Dat geen bezwaarclausule is vermeld kan daar niet aan afdoen. De door eiseres ingediende zienswijze van 1 mei 2006 beschouwt verweerder in verband hiermee als een bezwaarschrift waarop bij het bestreden besluit is beslist. Eiseres is volgens verweerder niet in haar belangen geschaad door het niet in acht nemen van artikel 4:8 van Pro de Awb. Aan dit gebrek kan met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb worden voorbijgegaan.
Het standpunt van eiseres
4. Eiseres heeft in beroep - samengevat - het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft de stopzetting van de subsidie onvoldoende gemotiveerd. Eiseres tast nog steeds in het duister over de wijze waarop de prioriteitstelling tot stand is gekomen, op welke uitgangspunten deze is gebaseerd, waaruit deze blijkt en op welke basis verweerder tot de conclusie is gekomen dat de doeluitkering onmisbaar is om de gestelde prioriteiten te verwezenlijken. Verweerder heeft volgens eiseres het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel onvoldoende in acht genomen.
Bij de stopzetting van de subsidie heeft verweerder geen redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51 van Pro de Awb in acht genomen. Verweerder heeft eiseres niet eerder dan bij brief van 23 november 2006, door eiseres op dezelfde dag per e-mail ontvangen, op de hoogte gesteld van de beëindiging van de subsidie; de brief van 14 november 2006 is eerst op 12 december 2006 verzonden en door eisers op 13 december 2006 ontvangen. De brief van 4 april 2006 moet worden beschouwd als een voornemen als bedoeld in artikel 4:8 van Pro de Awb. Die brief kan niet als een besluit worden gezien, omdat daarin niet op een duidelijke en ondubbelzinnige wijze de stopzetting van de subsidie is aangekondigd. Als die brief een besluit is, is eiseres niet overeenkomstig artikel 4:8 van Pro de Awb in de gelegenheid gesteld om naar aanleiding van een voornemen tot stopzetting van de subsidie een zienswijze naar voren te brengen. Dit gebrek kan niet bij de beslissing op bezwaar, met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, worden geacht te zijn geheeld, omdat eiseres daardoor in haar belangen is geschaad.
Voor het eerst op 23 november 2006 is een duidelijke en ondubbelzinnige aankondiging van de stopzetting van de subsidie gedaan. De dan resterende termijn tot 1 januari 2007 is, gelet op de bij het besluit betrokken belangen, evident niet als een redelijke termijn in de zin van artikel 4:51 van Pro de Awb aan te merken. Eiseres bestrijdt dat de redelijke termijn al op 4 april 2006 is aangevangen.
De stopzetting van de subsidie heeft grote, met name personele, gevolgen voor eiseres. Verweerder heeft daarnaar, voorafgaande aan de beëindiging van de subsidierelatie, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, onvoldoende onderzoek verricht.
De beoordeling van de zaak
5. Verweerder is er aanvankelijk van uitgegaan dat de brief van 4 april 2006 een vooraankondiging was van de beëindiging van de subsidie. In het kader van de beoordeling van het door eiseres gemaakte bezwaar is verweerder tot het inzicht gekomen dat de brief van 4 april 2006 het besluit tot beëindiging van de subsidierelatie bevatte.
6. De rechtbank deelt niet eiseres' visie dat de brief van 4 april 2006 niet als een (bekendmaking van het) voornemen tot beëindiging van de subsidie kan worden beschouwd. In die brief is duidelijk aangegeven dat bij die brief formeel het voornemen bekend wordt gemaakt om de middelen ten laste van de doeluitkering per 1 januari 2007 een andere bestemming te geven en dat dit betekent dat met ingang van die datum, voor zover het die middelen betreft, de subsidierelatie met eiseres zal worden beëindigd. De aankondiging is daarmee duidelijk en ondubbelzinnig. De rechtbank acht aannemelijk dat eiseres de consequenties van het voornemen nog niet duidelijk waren naar aanleiding van de brief van verweerder aan eiseres van 22 december 2005 en de subsidiebeschikking over het jaar 2006 van 22 maart 2006. In die stukken wordt weliswaar gewag gemaakt van het geven van een andere bestemming aan de middelen ten laste van de doeluitkering, maar nog niet van de beëindiging van de subsidierelatie met eiseres in zoverre. De rechtbank volgt eiseres evenwel niet in haar opvatting dat zij eerst op 23 november 2006 duidelijkheid verkreeg over de beëindiging van de subsidierelatie voor zover het de middelen uit de doeluitkering betreft en dat die beëindiging als een donderslag bij heldere hemel kwam.
7. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de reden voor de beëindiging van de subsidie uit de doeluitkering is gelegen in de omstandigheid dat verweerder de hoogste prioriteit wil geven aan het in voldoende mate beschikbaar stellen van geïndiceerde jeugdzorg. Weliswaar mag de doeluitkering, op grond van de Wet op de jeugdzorg, ook worden ingezet ten behoeve van een steunfunctie met betrekking tot deze instellingen, maar die doeluitkering is hard nodig om wachtlijsten in de jeugdzorg verder terug te dringen en verder te voorkomen.
De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden gezegd dat verweerder daarmee niet op toereikende wijze heeft gemotiveerd waarom hij heeft besloten de subsidie te beëindigen. De rechtbank acht een verdergaande motivering niet noodzakelijk, in aanmerking nemende dat verweerder bij de beëindiging van een subsidie als hier in geding een grote mate van beleidsvrijheid heeft. Deze vrijheid omvat tevens de vrijheid om, indien verweerder dit uit het oogpunt van prioriteitstelling nodig acht (hetgeen verweerder heeft gemotiveerd), terug te komen op de inzet van op grond van de Wet op de jeugdzorg aan haar beschikbaar gestelde doeluitkeringen voor steunfuncties en die uitkeringen in te zetten ten behoeve van de in de Wet op de jeugdzorg genoemde instellingen.
De omstandigheid dat in het bestreden besluit de motivering niet geheel overeenstemt met die in de brief van 4 april 2006, kan niet tot vernietiging leiden, omdat verweerder in de bezwaarfase de gelegenheid heeft om het besluit in zijn geheel te heroverwegen.
8. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 24 april 2002, nr. 200106333/1 (LJN: AE1842) overwogen dat de bescherming die artikel 4:51 van Pro de Awb aan subsidieontvangers voor drie of meer jaren wil verlenen, niet tot haar recht komt indien de bekendmaking van het voornemen tot gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie wordt aangemerkt als een aankondiging zonder rechtsgevolg. Het gevolg van deze uitspraak is dat, indien een aankondiging tot beëindiging van een subsidie niet samenvalt met een beslissing over de subsidieaanvraag voor de volgende periode, zoals in dit geval, tegen deze aankondiging zelfstandig rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Eiseres had tegen deze als een besluit te duiden aankondiging van de beëindiging van de subsidie bezwaar kunnen maken. De omstandigheid dat onder de brief van 4 april 2006 geen bezwaarclausule staat, maar is aangegeven dat eiseres een zienswijze kenbaar kan maken, ontneemt aan die aankondiging niet het besluitkarakter.
9. De ratio van de tijdige bekendmaking van het voornemen tot beëindiging van een subsidie in het geval van een langdurige subsidierelatie is dat de subsidieontvanger daarmee de gelegenheid wordt geboden om in te spelen op de nieuwe situatie. Door verweerder is niet betwist dat de beëindiging van de subsidie voor eiseres aanzienlijke gevolgen, waaronder personele gevolgen, zal hebben.
De bekendmaking van het voornemen op 4 april 2006 heeft tot gevolg dat de termijn tussen die bekendmaking en de beëindiging van de subsidie bijna negen maanden bedroeg, gedurende welke eiseres zich op die beëindiging heeft kunnen voorbereiden. De rechtbank is van oordeel dat die termijn niet als onredelijk kort kan worden aangemerkt.
De omstandigheid dat verweerder in de brief van 4 april 2006 eiseres vraagt om gegevens over haar financiële situatie en zelfs nog in de brieven van 14 en 23 november 2006 om nadere informatie vraagt over de consequenties van het vervallen van de subsidie uit de doeluitkering, maakt niet dat niet van een redelijke termijn kan worden gesproken. De omstandigheid dat de beëindiging van de subsidie mogelijk personele gevolgen heeft, betekent niet dat verweerder niet in redelijkheid tot beëindiging van de subsidie heeft kunnen komen, dan wel voor die beëindiging niet in redelijkheid de in dit geval gehanteerde termijn heeft mogen hanteren. Dit kan onder omstandigheden anders zijn, indien sprake is van toezeggingen aan of gerechtvaardigde verwachtingen aan de zijde van de subsidieontvanger met betrekking tot de afbouw van de subsidie. De rechtbank is van oordeel dat eiseres het bestaan van dergelijke toezeggingen of van gerechtvaardigde verwachtingen niet aannemelijk heeft gemaakt. Uit geen van de door eiseres in de aanvullende gronden van 12 maart 2008 onder "ad 13" weergegeven citaten, brieven en gebeurtenissen, kan de concrete toezegging worden afgeleid dat verweerder de personele consequenties voor eiseres ten gevolge van de eventuele beëindiging van een subsidie in verband met veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten voor zijn rekening neemt, dan wel in dat geval bij de beëindiging een bepaalde termijn voor afbouw in aanmerking zal nemen.
10. De brief van verweerder aan eiseres van 22 december 2005 kan, in aanmerking nemende dat daarin niet over de beëindiging van de subsidierelatie met eiseres wordt gerept, niet worden geacht het voornemen tot beëindiging van de subsidie uit de doeluitkering te bevatten.
Op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten, indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval van een vormvoorschrift in de zin van artikel 6:22 van Pro de Awb sprake is en eiseres, door haar niet de gelegenheid te geven om een zienswijze over de beëindiging van de subsidie kenbaar te maken, niet in haar belangen is geschaad. De rechtbank betrekt hierbij dat eiseres ruimschoots de gelegenheid heeft gehad om haar standpunt te bepleiten. Dit is een gevolg van de omstandigheid dat verweerder aanvankelijk de brief van 4 april 2006 als een voornemen heeft beschouwd en eiseres in de gelegenheid heeft gesteld om haar zienswijze kenbaar te maken en eiseres vervolgens de gelegenheid heeft geboden om bezwaar te maken tegen het door verweerder aanvankelijk als primair besluit aangemerkte besluit van 14 november 2006.
11. De rechtbank komt, op grond van hetgeen zij hiervoor heeft overwogen, tot het oordeel dat verweerder in redelijkheid de tot dat moment aan eiseres verleende subsidie uit de doeluitkering met ingang van 1 januari 2007 heeft kunnen beëindigen en dat besluit bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd. Het beroep is dan ook ongegrond.
12. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of voor het geven van een last tot vergoeding van het griffierecht.
13. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange als voorzitter en mrs. A.H.N. Kruijer en F.P.J.M. Otten als leden in tegenwoordigheid van mr. H.J. van der Meiden als griffier en in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2008.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: