Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/284
Uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2008
inzake
Loonbedrijf [eiseres]B.V.,
te [plaats],
eiseres,
gemachtigde mr. F.R.H. Kuiper,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder,
gemachtigde mr. A.H. Spriensma-Heringa.
Procesverloop
Bij besluiten van 1 september 2006 met beschikkingsnummers 6004535 respectievelijk 6004536 heeft verweerder aan eiseres twee bestuurlijke boetes ter zake van overtreding van de artikelen 15 en 34 van de Meststoffenwet (hierna: Msw), artikelen 53 en 54 van het Uitvoeringsbesluit Msw (hierna: Uitvoeringsbesluit) en artikelen 61 en 62 van de Uitvoeringsregeling Msw (hierna: Uitvoeringsregeling) opgelegd.
De boetebeschikking met nummer 6004535 is bij besluit van 7 november 2006 door verweerder ingetrokken
Het door eiseres tegen het besluit van 1 september 2006 met beschikkingsnummer 6004536 gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 21 november 2006 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit op 29 december 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank Breda.
De rechtbank Breda heeft het beroepschrift van eiseres op 23 januari 2007 doorgezonden aan de rechtbank ’s-Hertogenbosch, die in deze zaak bevoegd is.
De zaak is behandeld op de zitting van 29 februari 2008, waar eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [eiser], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerder de gelegenheid te geven een nadere schriftelijk reactie in te dienen.
Bij brief van 26 maart 2008, aangevuld bij faxbericht van 10 april 2008, heeft verweerder de rechtbank bericht. Daarvan is een afschrift gezonden aan de gemachtigde van eiseres.
Bij faxbericht van 2 mei 2008 heeft eiseres hierop gereageerd.
Partijen hebben vervolgens toestemming verleend om uitspraak te doen zonder nadere zitting als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft het bedrijf van eiseres in de periode van 24 april 2006 tot en met 24 juni 2006 gecontroleerd op naleving van de Msw. Daarbij heeft de AID geconstateerd dat de handtekening van de afnemer op 75 Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (hierna: VDM) van transporten dierlijke meststoffen, die in de periode 1 januari tot en met 30 april 2006 hebben plaatsgevonden, overeenkomt met die van eiseres, zijnde de vervoerder. Voorts heeft de AID geconstateerd dat de machtiging, die eiseres heeft overgelegd, door [naam] (hierna: [naam]), een intermediair die voor diverse afnemers van meststoffen optreedt, aan eiseres is verstrekt. De AID heeft van zijn bevindingen een rapport opgemaakt. Op 1 september 2006 heeft verweerder aan eiseres voor het niet naar waarheid opmaken van de VDM’s een bestuurlijke boete van € 300,- opgelegd. Daarbij is voor dezelfde overtreding twee keer een boete opgelegd. Deze fout is met intrekking van de beschikking met nummer 6004535 bij besluit van 7 november 2006 hersteld.
2. Eiseres heeft – zakelijk weergegeven – aangevoerd dat de bestuurlijke boete ten onrechte aan haar is opgelegd. Eiseres bestrijdt dat zij de Msw heeft overtreden. Een volmacht voor het ondertekenen van een VDM kan ook door een tussenpersoon aan de vervoerder worden verleend en niet, zoals verweerder betoogt, enkel door de leverancier of de afnemer zelf. Daarom is het niet in strijd met de Msw dat eiseres VDM’s namens de afnemers van meststoffen heeft ondertekend, zonder daartoe rechtstreeks door die afnemers te zijn gemachtigd. Eiseres is namelijk tot ondertekening gemachtigd door [naam]. Deze is, op zijn beurt, door de afnemers gemachtigd namens hen meststoffen te ontvangen en daarvoor VDM’s te ondertekenen. De in artikel 3:60 van Pro het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) neergelegde regeling van de volmacht wordt niet door het Uitvoeringsbesluit Msw uitgesloten, hetgeen betekent dat deze regeling, gelet op het bepaalde in artikel 3:79 van Pro het BW, gewoon van toepassing is.
3. Verweerder heeft zich – zakelijk weergegeven – op het standpunt gesteld dat aan eiseres terecht een bestuurlijke boete is opgelegd, omdat zij niet gemachtigd was de VDM’s namens de afnemers te ondertekenen. Tengevolge daarvan zijn de VDM’s niet naar waarheid ingevuld. Ingevolge artikel 53, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit geldt als hoofdregel dat ondertekening van een VDM door de betrokken partijen zelf geschiedt. Door ondertekening van het VDM neemt de afnemer zijn verantwoordelijkheid voor de juistheid en volledigheid van de daarop ingevulde gegevens. Omdat het in de praktijk voorkomt dat de afnemer niet bij het laden of lossen aanwezig kan zijn, geeft artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling aan de afnemer de mogelijkheid de vervoerder voor de ondertekening van het VDM te machtigen. Eiseres is niet door de afnemers van meststoffen gemachtigd namens hen VDM’s te ondertekenen. De machtiging van eiseres door de tussenpersoon [naam] kan niet gelijkgesteld worden aan de machtiging die artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling vereist. Een machtiging door een tussenpersoon heeft niet tot gevolg dat de afnemers aan de handelingen van de vervoerder worden gebonden. In dat geval wordt niet voldaan aan de doelstelling die aan het VDM ten grondslag ligt, te weten dat de afnemer instaat voor de juistheid en volledigheid van de daarop ingevulde gegevens. De civielrechtelijke volmachtregeling is niet van toepassing.
4. Het wettelijk kader is als volgt.
5. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Msw kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
6. Ingevolge artikel 34 van Pro de Msw worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
c. (…).
7. Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Msw wordt verstaan onder:
a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 7, 9, tweede lid, 11, vijfde lid, 13, derde lid, 14, eerste lid, 15, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40;
b. overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt;
c. bestuurlijke boete: bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom;
d. (…).
8. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
9. Artikel 53 van Pro het Uitvoeringsbesluit luidt als volgt:
1. Ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
2. De vervoerder draagt er zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde Pro regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt ondertekend.
3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
c. de hoeveelheid meststoffen; en
d. het soort meststoffen.
4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
5. Ter zake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
6. (…).
7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 39 onderscheidenlijk Pro artikel 32.
10. Artikel 54 van Pro het Uitvoeringsbesluit luidt als volgt:
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
a. de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens;
b. de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend;
c. de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens;
d. de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en
e. de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel Pro of gedeeltelijk niet van toepassing is.
11. Artikel 61 van Pro de Uitvoeringsregeling luidt als volgt:
1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1, 3a, met uitzondering van het CMR-nummer, 3b, met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c, met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de leverancier ondertekend.
2. Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend.
3. t/m 5. (…).
12. Artikel 62 van Pro de Uitvoeringsregeling luidt als volgt:
In zoverre in afwijking van artikel 61, eerste en tweede lid:
a. t/m f. (…)
g. behoeft, indien de dierlijke meststoffen buiten Nederland worden gebracht en de EEG-verordening op deze overbrenging van toepassing is, het vervoersbewijs niet door de afnemer te worden ondertekend.
13. Artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling luidt:
In afwijking van artikel 53, vijfde lid, van het besluit, kunnen de leverancier of de afnemer de vervoerder ter zake van de ondertekening van het vervoersbewijs machtigen onder de volgende voorwaarden:
a. de machtiging geschiedt voordat het vervoer van de vracht waarop de machtiging betrekking heeft plaatsvindt;
b. er wordt een schriftelijk bewijsstuk van de machtiging opgemaakt dat door de betrokken partijen is ondertekend en dat in ieder geval de datum en de duur van de machtiging en de door de Dienst Regelingen ter identificatie van de bedrijven of ondernemingen van de betrokken partijen verstrekte relatienummers bevat; en
c. een afschrift van het bewijsstuk van de machtiging, bedoeld onder b., wordt tijdens het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen waarop de machtiging betrekking heeft desgevraagd aan een ambtenaar als bedoeld in artikel 129 verstrekt Pro.
14. De rechtbank overweegt als volgt.
15. Gelet op de Memorie van Toelichting bij de Msw (TK 2004-2005, 29930, nr. 3) is de functie van een VDM het kunnen volgen van vrachten meststoffen door de controlerende instanties, alsmede het door middel van ondertekening van het VDM verantwoording daarvoor afleggen door de betrokken partijen. Daarom dienen de leverancier, de vervoerder en de afnemer het VDM ieder afzonderlijk te ondertekenen en kunnen zij elkaar, ingevolge artikel 53, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit, ter zake de ondertekening in beginsel niet machtigen. De wetgever heeft op deze hoofdregel één uitzondering mogelijk gemaakt, die in artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling is neergelegd. Deze uitzondering houdt in dat de leverancier of de afnemer de vervoerder ter zake van de ondertekening van het VDM wel kunnen machtigen. Gelet op de bewoordingen van artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling is de bevoegdheid tot machtiging van de vervoerder uitsluitend aan de leverancier of de afnemer toebedeeld.
16. Vast staat dat eiseres in geval van 75 transporten van meststoffen waarbij zij als vervoerder optrad, VDM’s namens de diverse afnemers van die meststoffen heeft ondertekend. Eveneens staat vast dat zij daartoe enkel door [naam] schriftelijk was gemachtigd. Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is [naam] een mestintermediair, die in onderhavig geval door de diverse afnemers van meststoffen is ingeschakeld en gemachtigd om voor hen meststoffen in te kopen, in ontvangst te nemen en daarvoor te tekenen. In de door [naam] aan eiseres verstrekte, ongedateerde, machtiging staat, voor zover relevant, het navolgende: “Volmacht inzake Vervoersbewijs dierlijke meststoffen. Hierbij verklaart voormelde geadresseerde [ [naam]] voor onbepaalde tijd tot wederopzegging volmacht te geven aan Loonbedrijf [eiseres] b.v. (…) inzake het aftekenen van vervoersbewijzen dierlijke meststoffen. Tevens geldt deze volmacht voor de afnemer waarbij [naam] als overige betrokkene is ingevuld (…)”. Uit de machtiging blijkt niet welke afnemer(s) het daarbij betreft.
17. Verweerder stelt terecht dat de machtiging van eiseres door [naam] niet met de machtiging als bedoeld in artikel 65 van Pro de Uitvoeringsregeling gelijkgesteld kan worden. Immers, [naam] is geen leverancier of afnemer, zoals bedoeld in voormeld artikel, maar een intermediair ofwel tussenpersoon, die door de afnemers enkel is ingeschakeld en gemachtigd om namens hen mest te ontvangen en daarvoor VDM’s te ondertekenen. In tegenstelling tot hetgeen eiseres heeft betoogd is niet gebleken – nog los van de vraag of zulks met het stelsel van de Msw verenigbaar zou zijn – dat de machtiging van [naam] door de diverse afnemers tevens omvat de bevoegdheid tot ‘doormachtiging’ van de vervoerder van de meststoffen, in casu dus van eiseres, om VDM’s namens de afnemers te ondertekenen. Gelet op het voorgaande moet het er dus voor worden gehouden dat eiseres niet door de afnemers is gemachtigd om namens hen, als afnemers, VDM’s te ondertekenen. Door desondanks 75 VDM’s namens de afnemers van meststoffen te ondertekenen, heeft eiseres dan ook in strijd met de Msw en de daarop gebaseerde regelingen gehandeld. Verweerder heeft daarvoor terecht en op goede gronden een boete aan eiseres opgelegd. Daaraan doet niet af dat [naam] op het vervoersbewijs als “overige betrokkene” staat vermeld. Ook de verwijzing van eiseres naar de passage over machtiging in de nieuwsbrief van CUMELA Nederland van 28 juni 2006, die door eiseres ter zitting is overgelegd, maakt voormeld oordeel niet anders. De door eiseres bedoelde passage ziet immers op de situatie waarin een tussenpersoon door een afnemer van meststoffen wordt gemachtigd om namens deze meststoffen in ontvangst te nemen en daarvoor te tekenen, welke situatie vergelijkbaar is met de in onderhavig geval aan de orde zijnde machtiging van [naam] door afnemers van meststoffen om voor hen, als afnemers, meststoffen in ontvangst te nemen en daarvoor te tekenen. In tegenstelling tot hetgeen eiseres heeft betoogd, betreft het dus niet een situatie van ‘doormachtiging’ van de vervoerder van meststoffen om het VDM namens de afnemer te ondertekenen. Nog los van de vraag of zulks op grond van de Msw geoorloofd zou zijn, kan het betoog van eiseres reeds daarom niet slagen.
18. Ten aanzien van de stellingen van eiseres aangaande de toepasselijkheid van artikel 3:60 van Pro het BW overweegt de rechtbank als volgt. Daargelaten het feit dat, zoals gezegd, in onderhavig geval geen sprake is van ‘doormachtiging’ op de wijze zoals gesteld door eiseres, is de rechtbank, anders dan eiseres, van oordeel dat de Msw en de daarop gebaseerde regelingen – voor zover het de ondertekening van VDM’s betreft – de toepasselijkheid van artikel 3:60 e.v. van het BW uitsluit. De in de Msw, het Uitvoeringsbesluit en de Uitvoeringsregeling neergelegde regeling van de gevallen waarin en de wijze waarop machtiging is toegestaan, verzet zich, gelet op doel en strekking, naar zijn aard tegen ‘doormachtiging’ en daarmee tegen overeenkomstige toepassing van artikel 3:60 e.v. van het BW zoals door eiseres bepleit. Gelet op artikel 3:79 van Pro het BW is voor deze overeenkomstige toepassing geen plaats.
19. Op grond van het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
20. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of voor vergoeding van het griffierecht.
21. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker als voorzitter en mr. W.C.E. Winfield en mr. M.L.P. van Cruchten als leden in tegenwoordigheid van M.L. van Veen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2008.
mr. Schoemaker is buiten staat
de uitspraak te ondertekenen.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending
van deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage.
Afschriften verzonden: