Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/2477
AWB 07/2478
Uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2008
inzake
1. [eiseres]
2. [eiseres],
te [woonplaats],
eiseressen,
gemachtigde M.J.E. Driessen,
tegen
de raad van de gemeente Helmond,
verweerder
gemachtigde mr. M.C. Boelens.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2006 heeft verweerder het verzoek van eiseressen van 27 mei 2005 tot vergoeding van planschade ex artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.
Het hiertegen door eiseres sub 1 gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 14 juni 2007 ongegrond verklaard. Verweerder heeft het tegen dit besluit door eiseres sub 2 gemaakte bezwaar bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseressen hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld. Het beroep van eiseres sub 1 is geregistreerd onder nummer AWB 07/2477 en het beroep van eiseres sub 2 is geregistreerd onder nummer AWB 07/2478.
De zaken zijn behandeld op de zitting van 22 augustus 2008, waar namens eiseressen [vertegenwoordiger eiseressen] is verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
1. Aan de orde is of verweerder terecht en op goede gronden heeft geweigerd aan eiseres sub 1 een vergoeding toe te kennen als bedoeld in artikel 49 van Pro de WRO, alsmede of verweerder terecht en op goede gronden het bezwaar van eiseres sub 2 niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2. Eiseres sub 1 is sinds 1992 eigenaar van het pand [adres] te [plaats]. In dat pand exploiteert [vertegenwoordiger eiseressen] een garagebedrijf. In het gebouw bevinden zich een showroom met een werkplaats en een kantoor. Voor het gebouw staat een tankinstallatie met vijf pompen. Eiseres sub 1 stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de vaststelling van het bestemmingsplan “Administratieve herziening Zuid” omdat het op grond van dit bestemmingsplan, anders dan op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan “4e partiële herziening van het uitbreidingsplan in hoofdzaak 1952”, niet is toegestaan om (reguliere) detailhandel (zoals een supermarkt) te vestigen in het pand [adres]. Deze gebruiksbeperking heeft onder meer tot gevolg dat de verhuur- en verkoopwaarde van het pand [adres] is gedaald, waardoor eiseres sub 1 naar haar zeggen schade lijdt. Ook eiseres sub 2, dochter van [vertegenwoordiger eiseressen], vennoot van eiseres sub 1, stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de vaststelling van het bestemmingsplan “Administratieve herziening Zuid”. Zij huurde midden jaren ’90 een afgescheiden gedeelte van de showroom van het pand [adres] ten behoeve van de exploitatie van een kapsalon maar heeft dit gebruik moeten staken, nadat haar van gemeentewege op 27 september 1995 - naar later bleek onrechtmatig - bestuursdwang is aangezegd. Door de nadien in werking getreden bestemmingsplanherziening is het niet mogelijk de kapsalon te heropenen, terwijl dit zonder die herziening wel mogelijk zou zijn geweest. Hierdoor lijdt zij een belangrijke investerings- en inkomensschade welke niet op andere wijze is of wordt vergoed, aldus eiseres sub 2.
3. De rechtbank stelt allereerst vast dat met ingang van 1 juli 2008 de WRO is vervangen door de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Blijkens het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 9.1.18 van de Invoeringswet Wro (Staatsblad 2008, nr. 180), is in casu artikel 49 van Pro de WRO van toepassing zoals dat luidde vóór de wijziging van de WRO van 1 september 2005 (wet van 8 juni 2005, Staatsblad 2005, nr. 305), nu het verzoek van eiseressen dateert van voor die wetswijziging.
4. Ingevolge artikel 49 van Pro de WRO - voor zover in casu van belang - kent de gemeenteraad een belanghebbende, voor zover blijkt dat deze ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
5. Ten aanzien van het beroep van eiseres sub 2 overweegt de rechtbank het volgende.
6. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
7. Het bezwaar van eiseres sub 2 is bij het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij op het moment van het van kracht worden van het nieuwe bestemmingsplan geen huurster/eigenaresse meer was van (een deel van) het pand en om die reden niet als belanghebbende kon worden aangemerkt. Blijkens het verweerschrift stelt verweerder zich thans op het standpunt dat, nu eiseres sub 2 niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, niet haar bezwaar maar haar planschadeverzoek niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Het tegen het verzoek gerichte bezwaar had gegrond moeten worden verklaard, aldus verweerder.
8. Vast staat dat eiseres sub 2 noch ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan (op 5 december 1996), noch ten tijde van het indienen van het verzoek om planschadevergoeding, huurster/gebruikster was van de betreffende ruimte aan de [adres]. Gelet hierop had zij naar het oordeel van de rechtbank geen belang bij het door haar ingediende verzoek.
Nu eiseres sub 2 geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb was bij haar verzoek om vergoeding van planschade, was geen sprake van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De afwijzing van dat verzoek was derhalve geen besluit. De rechtbank wijst in dit verband op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 2 augustus 2006, te vinden op www.rechtspraak.nl, LJN: AY5450.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder het tegen de afwijzing van het verzoek om planschadevergoeding gerichte bezwaar terecht - zij het op onjuiste
gronden - niet-ontvankelijk heeft verklaard. Gelet hierop zal de rechtbank het beroep van eiseres sub 2 ongegrond verklaren.
9. Ten aanzien van het beroep van eiseres sub 1 overweegt de rechtbank het volgende.
10. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van Pro de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Wat betreft de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van beide regimes maximaal aan bebouwing of anderszins kon/kan worden gerealiseerd, ongeacht of de verwezenlijking daarvan daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
11. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan “4e partiële herziening van het uitbreidingsplan in hoofdzaak 1952”, vastgesteld door de gemeenteraad op 2 februari 1965 en goedgekeurd door gedeputeerde staten op 25 augustus 1965, rustte op het onderhavige perceel, kadastraal bekend [kadastergegevens], de bestemming “Industrie”. Ingevolge artikel 6 van Pro de planvoorschriften waren gronden met deze bestemming bestemd voor industriële bebouwing. Het bestemmingsplan bevatte geen gebruiksvoorschriften.
12. In 1996 zijn door middel van het bestemmingsplan “Administratieve herziening Zuid”, vastgesteld door de gemeenteraad op 2 juli 1996, goedgekeurd door gedeputeerde staten op 2 oktober 1996 en in werking sinds 5 december 1996, aan (onder meer) het bestemmingsplan “4e partiële herziening van het uitbreidingsplan in hoofdzaak 1952” gebruiksvoorschriften toegevoegd. Ingevolge artikel 2, onder B, sub 1 van het bestemmingsplan “Administratieve herziening Zuid”is het verboden grond en/of opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de van toepassing zijnde bestemmingen. Ingevolge artikel 2, onder B, sub 2 van dit plan wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan het gebruik voor detailhandel.
Ingevolge artikel 2, lid c, onder 1 verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het bepaalde onder B., indien strikte toepassing zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, welke beperking niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd. Ingevolge artikel 2, lid c, onder 2 kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde onder B. voor detailhandel in auto’s, caravans, grove bouwmaterialen alsmede brandbare en/of explosiegevaarlijke stoffen.
13. Verweerder heeft de primaire weigering om planschadevergoeding toe te kennen gebaseerd op een advies van J.G.W. Verbakel, makelaar en beëdigd taxateur te Helmond, van 1 november 2005. Volgens Verbakel heeft eiseres sub 1 geen planschade geleden aangezien detailhandel zowel met de ingevolge het oude als met de ingevolge het nieuwe bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming in strijd was/is. Dat het nieuwe regime door de vestiging van een gebruiksverbod een handvat biedt om tegen gebruik in strijd met de bestemming handhavend op te treden, maakt dit niet anders, aldus Verbakel.
14. Eiseres sub 1 heeft hiertegen in bezwaar onder meer aangevoerd dat zij wel degelijk in een planologisch nadeliger positie is geraakt door het opnemen van een gebruiksverbod in het nieuwe bestemmingsplan. Uit het feit dat niet handhavend tegen detailhandel kon worden opgetreden op grond van het oude bestemmingsplan blijkt volgens eiseres sub 1 reeds dat dit gebruik van de bestaande bebouwing zonder meer was toegestaan.
15. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder de Stichting Plan&Schade (hierna: de Stichting) verzocht een contra-expertise te verrichten. De Stichting heeft op 2 november 2006 advies uitgebracht. De (materiële) conclusie van de Stichting luidde dat geen sprake was van een planologische verslechtering omdat het gebruiksverbod van artikel 352 van Pro de gemeentelijke bouwverordening 1965 gold in aanvulling op het oude bestemmingsplan dat geen gebruiksvoorschriften bevatte.
Ingevolge artikel 352 van Pro de gemeentelijke bouwverordening van 1965 was het verboden bouwwerken, open erven en terreinen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemming, nadat die bestemming was verwezenlijkt.
16. Volgens vaste jurisprudentie van de ABRS is een bestemming in de zin van artikel 352 van Pro de gemeentelijke bouwverordening als hier bedoeld verwezenlijkt, als daarop zodanig is gebouwd dat de grond en opstallen overeenkomstig de bestemming kunnen worden gebruikt. Het is in dit verband voldoende dat het onroerend goed zonder dat daartoe ingrijpende voorzieningen behoeven te worden getroffen, geschikt is om in overeenstemming met de bestemming te worden gebruikt.
17. Blijkens haar, op verzoek van verweerder uitgebrachte, aanvullende advies van 6 februari 2007 stelt de Stichting Plan&Schade zich op het standpunt dat op gronden met de bestemming “Industrie” productief-technische bedrijven kunnen worden gevestigd waar in nijverheidsvorm bedrijfsmatig grondstoffen worden verwerkt, zoals bijvoorbeeld een verffabriek of drukkerij. Dit soort bedrijven kan naar de mening van de Stichting, zonder dat ingrijpende voorzieningen behoeven te worden getroffen, in de bestaande bebouwing worden gevestigd.
18. Blijkens het bestreden besluit deelt verweerder de conclusie van de Stichting Plan&Schade dat het gebruiksverbod, neergelegd in artikel 352 van Pro de gemeentelijke bouwverordening 1965 gold in aanvulling op het bestemmingsplan “4e partiële herziening van het uitbreidingsplan in hoofdzaak 1952”. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde evenwel aangegeven dat het gebouw aan de [adres] alleen nadat ingrijpende bouwkundige veranderingen zullen zijn aangebracht, overeenkomstig de bestemming “Industrie” kan worden gebruikt. Gelet op de beschikbare gegevens ziet de rechtbank geen aanleiding om wat dit betreft een ander standpunt in te nemen. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat de bestemming “Industrie” nimmer is verwezenlijkt en dat verweerder ten onrechte het in artikel 352 van Pro de gemeentelijke bouwverordening 1965 neergelegde gebruiksverbod van toepassing heeft geacht.
Het gebouw aan de [adres] mocht derhalve onder het regime van het bestemmingsplan “4e partiële herziening van het uitbreidingsplan in hoofdzaak 1952” ten behoeve van detailhandel worden gebruikt. Nu deze gebruiksmogelijkheid als gevolg van een uitdrukkelijke verbodsbepaling in het bestemmingsplan “Administratieve herziening Zuid” is vervallen, is eiseres sub 1 in een planologisch nadeliger positie geraakt.
De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 oktober 2007, te vinden op www.rechtspraak.nl, LJN: BB4687. Voorts merkt zij in dit verband nog op dat, anders dan verweerder kennelijk meent, voor de beantwoording van de vraag of een bepaald gebruik strijdig is met een bestemmingsplan essentieel is dat dit gebruik expliciet krachtens een gebruiksverbod is verboden. Uit de enkele bestemming vloeit geen gebruiksverbod voort. Die bestemming heeft derhalve op zichzelf geen betekenis voor de vraag of sprake is van een planologisch ongunstiger situatie.
19. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank het beroep van eiseres sub 1 gegrond. Het door haar bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal voorts bepalen dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
20. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiseres sub 1 gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1.
21. Tevens zal de rechtbank bepalen dat de gemeente Helmond aan eiseres sub 1 het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep van eiseres sub 2 ongegrond;
- verklaart het beroep van eiseres sub 1 gegrond;
- vernietigt het door eiseres sub 1 bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres sub 1 gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00;
- wijst de gemeente Helmond aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Helmond aan eiseres sub 1 het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange als voorzitter en mr. A.A.H. Schifferstein en mr. F.P.J.M. Otten als leden in tegenwoordigheid van mr. M.P.C. Anssems als griffier en in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2008.