Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 08/3291 VV
AWB 08/2676 en 08/3561
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 november 2008
inzake
[verzoeker] e.a.,
verzoekers,
gemachtigde mr. E.M. Vos,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boxmeer,
verweerder,
gemachtigden mr. T.E.F.A. Lam en H.A.J. Verberk.
Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2008 heeft verweerder met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling verleend voor de bouw van een nieuw gemeentehuis en de aanleg van de daarmee verband houdende infrastructuur aan het Raadhuisplein te Boxmeer. Bij hetzelfde besluit heeft verweerder aan de gemeente Boxmeer bouwvergunning verleend voor de bouw van een nieuw gemeentehuis.
Bij brief van 10 juni 2008 hebben verzoekers tegen dit besluit bij verweerder bezwaar gemaakt. Bij brief van 2 juli 2008 hebben verzoekers verweerder verzocht dat gedeelte van het bezwaarschrift dat betrekking heeft op de aanleg van de met de realisatie van het nieuwe gemeentehuis verband houdende infrastructuur door te zenden aan de rechtbank om te worden behandeld als beroepschrift. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer AWB 08/2676.
Bij brief van 19 september 2008 hebben verzoekers de voorzieningenrechter verzocht ter zake van het besluit van 29 april 2008 een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit verzoek is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer AWB 08/3291.
Bij besluit van 23 september 2008 heeft verweerder het bezwaar van verzoekers tegen het besluit van 29 april 2008 - voorzover het ziet op de bij dit besluit verleende vrijstelling en bouwvergunning ten behoeve van de bouw van het gemeentehuis - ongegrond verklaard.
Bij brief van 8 oktober 2008 hebben verzoekers tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer AWB 08/3561.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 30 oktober 2008, waar namens verzoekers is verschenen [...], bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden. Tevens is namens de gemeente Boxmeer, vergunninghouder, verschenen J.A.H.M. Rambags.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. Ingevolge artikel 8:81, vijfde lid, van de Awb wordt het reeds aanhangige verzoek om een voorlopige voorziening gelijkgesteld met een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan hangende het beroep bij de rechtbank.
3. In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de voorzieningenrechter, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
4. In de eerste plaats ziet de voorzieningenrechter zich gesteld voor de vraag of verzoekers een spoedeisend belang hebben bij hun verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de infrastructurele werkzaamheden, nu met deze werkzaamheden pas zal worden gestart nadat de bouw van het gemeentehuis is voltooid. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter een zo nauwe verwevenheid van de bouw van het gemeentehuis met de aanleg van nieuwe infrastructuur rondom dat gemeentehuis dat een spoedeisend belang aanwezig wordt geacht.
5. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat de situatie als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb zich hier voordoet en zal daarom onmiddellijk uitspraak doen in beide hoofdzaken. Daarbij merkt de voorzieningenrechter op dat partijen in de uitnodiging voor de zitting en ook ter zitting op voormelde bevoegdheid zijn gewezen. Tevens is ter zitting gebleken - nu ten tijde van de zitting de beroepstermijn van het besluit van 23 september 2008 nog niet was verstreken - dat er behoudens eisers geen andere indieners van zienswijzen, noch bezwaarmakers tegen het primaire besluit zijn geweest.
6. Aan de orde is de vraag of verweerder terecht en op goede gronden heeft besloten vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor de bouw van een nieuw gemeentehuis en de aanleg van de daarmee verband houdende infrastructuur aan het Raadhuisplein te Boxmeer.
7. Niet in geschil is dat het bouwplan wat betreft situering (overschrijding van het bouwvlak, waardoor de bebouwing binnen de bestemming “Centrumdoeleinden I” en “Verblijfdoeleinden” komt te liggen), hoogtematen en de aanleg van infrastructuur binnen de bestemming “Centrumdoeleinden I” in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Kom Boxmeer”. Om het bouwplan toch mogelijk te maken, heeft verweerder met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
8. De vraag die partijen verdeeld houdt is in de eerste plaats of de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (van afdeling 3.4 van de Awb) op juiste wijze is doorlopen.
Verzoekers stellen zich op het standpunt dat dit niet het geval is, hetgeen in hun optiek aanleiding geeft om het besluit tot het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning te vernietigen. In strijd met het bepaalde in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb hebben met het ontwerpbesluit niet alle stukken ter inzage gelegen die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van dat ontwerp. Zo ontbrak een bevoegdelijk ondertekende aanvraag en heeft het parkeerbeleid niet ter inzage gelegen.
Verzoekers zijn van mening dat de brief van 8 oktober 2007 niet als aanvraag om vrijstelling kan gelden. Deze brief houdt slechts de mededeling in dat de bijgestelde bouwplannen hernieuwd ter goedkeuring zijn voorgelegd aan welstand en kan daarom, volgens verzoekers, niet als aanvraag bedoeld zijn. Bovendien is deze brief ondertekend door het bestuursorgaan in de vorm van burgemeester en wethouders, waar deze volgens verzoekers zou moeten zijn ondertekend door de burgemeester als vertegenwoordiger van de gemeente als het bevoegd gezag.
Voorts stellen verzoekers zich op het standpunt dat de aankondiging in het Boxmeers Weekblad niet is voorafgegaan aan de termijn van terinzagelegging van de stukken, zodat deze termijn, zoals aangegeven in de bekendmaking, één dag te kort is geweest. Immers wordt in een deel van de gemeente het Boxmeers Weekblad verspreid op of na de datum met ingang waarvan het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. Vervolgens voeren verzoekers aan dat de laatste dag van de terinzagelegging een dag als bedoeld in de Algemene Termijnwet (Atw) was, te weten 26 december 2008, waardoor de termijn van zes weken met één dag is verlengd. Nu dit in de bekendmaking niet was vermeld heeft de toegepaste procedure niet voldaan aan de daaraan te stellen minimale eisen.
9. De voorzieningenrechter overweegt ten aanzien van deze grief als volgt.
10. Ingevolge het bepaalde in artikel 4:1 van de Awb wordt, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.
11. Ingevolge artikel 4:2, tweede lid, van de Awb verschaft de aanvrager voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs beschikking kan krijgen.
12. De voorzieningenrechter volgt niet de stelling van verzoekers dat de brief van 8 oktober 2007 niet valt aan te merken als aanvraag om vrijstelling. De WRO kent geen bepalingen omtrent de eisen waaraan een aanvraag als bedoeld in artikel 19 van deze wet moet voldoen, zodat het bepaalde in de artikelen 4:1 en 4:2 van de Awb van kracht is. Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het aan verweerder is om te bepalen of de “aanvraag” voldoende gegevens bevat om als aanvraag te kunnen dienen. In de stukken bevindt zich tevens een aan verweerder gerichte brief van 8 november 2008, inhoudende dat de mededeling dat er sprake is van een aangepast bouwplan voor het gemeentehuis wordt aangemerkt als een nieuw verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO. De voorzieningenrechter stelt vast dat beide brieven in onderlinge samenhang bezien kunnen worden gelezen als aanvraag en voorts dat zich bij de stukken een lijst bevindt van de met het ontwerpbesluit tot vrijstelling ter inzage gelegde stukken, waarop de beide brieven staan vermeld, zodat het - in tegenstelling tot de bewering van verzoekers - aannemelijk is dat de aanvraag om vrijstelling ter inzage heeft gelegen.
Evenmin kan de grief van verzoekers dat namens de gemeente Boxmeer niet de bevoegde personen de aanvraag hebben ondertekend tot vernietiging van het besluit leiden, nu immers uit bovengenoemde brieven afgeleid kan worden dat burgemeester en wethouders voor de gemeente Boxmeer de aanvraag hebben gericht aan burgemeester en wethouders als bevoegd bestuursorgaan tot het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning.
13. Uit het overzicht van de ter inzage gelegde stukken blijkt voorts dat met betrekking tot het parkeerbeleid geen stukken ter inzage zijn gelegd.
14. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
Blijkens de wetsgeschiedenis is deze bepaling te zien als een uitwerking van de actieve openbaarmakingplicht, hetgeen ziet op het uit eigen beweging verstrekken van informatie door een bestuursorgaan. Doel van de terinzagelegging is dat betrokkenen kennis kunnen nemen van het (ontwerp van het) plan, zodat zij kunnen bezien of zij daartegen willen opkomen.
15. Verweerder heeft in de ruimtelijke onderbouwing in het kader van de parkeervoorzieningen verwezen naar de parkeernota, zodat mag worden verondersteld dat deze parkeernota betrokken is geweest bij het opstellen van het ontwerpbesluit. In beginsel behoren stukken die bij het ontwerpbesluit zijn betrokken en redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van dat besluit, tezamen met het ontwerpbesluit ter inzage te worden gelegd. Daargelaten of het inzien van de parkeernota in dit geval noodzakelijk was voor het kunnen beoordelen van het ontwerpbesluit tot het verlenen van vrijstelling, nu in de ruimtelijke onderbouwing gedetailleerd wordt ingegaan op het aantal benodigde parkeerplaatsen, is onweersproken dat de parkeernota een openbaar stuk betreft. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter behoeft een dergelijk openbaar stuk niet met het ontwerpbesluit ter inzage te worden gelegd.
16. Voorts heeft publicatie plaatsgevonden in het Boxmeers Weekblad van woensdag 14 november 2007. In deze publicatie staat vermeld dat het ontwerpbesluit met ingang van donderdag 15 november 2007 gedurende zes weken ter inzage ligt. Verzoekers hebben in dit verband gesteld dat de verspreiding van het Boxmeers Weekblad plaatsvindt op woensdag en donderdag en incidenteel zelfs op vrijdag, zodat niet is voldaan aan het vereiste neergelegd in artikel 3:12, eerste lid, van de Awb dat het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis geeft van het ontwerp.
17. In beginsel is een plaatselijk weekblad een geschikt middel voor de bekendmaking van de terinzagelegging, tenzij de bezorging van dit blad dusdanige gebreken vertoont dat het niet als zodanig mag worden gebruikt. De door verzoekers gestelde omstandigheid dat de bezorging van het blad te wensen overlaat doet aan de geschiktheid van het Boxmeers weekblad voor bekendmaking van terinzagelegging van ontwerpbesluiten niet af. De voorzieningenrechter verwijst voor dit standpunt naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onder meer d.d. 3 januari 2007, zaaknummers 200602703/1 en 25 augustus 2004, zaaknummer 200304815/1, gepubliceerd op www. raadvanstate.nl. Ook overigens is de voorzieningenrechter van oordeel - wat er ook zij van verweerders handelwijze met betrekking tot de publicatie in de onderhavige zaak - dat verzoekers niet in hun belangen zijn geschaad, nu is gebleken dat zij op tijd waren met het indienen van hun zienswijze. Verzoekers kunnen niet opkomen voor de belangen van andere mogelijke bezwaarmakers.
18. In het onderhavige geval eindigde de termijn van terinzagelegging vanwege de bepalingen in de Algemene Termijnenwet niet op 26 december maar op 27 december 2007. Anders dan verzoekers suggereren, bestaat voor verweerder op grond van wet noch jurisprudentie de verplichting een dergelijke verlenging van de termijn in zijn publicatie te vermelden. Deze verlenging vloeit immers rechtstreeks voort uit de Algemene Termijnenwet.
19. Verzoekers hebben hun grief met betrekking tot de onduidelijkheid die bestond over de aanvang van de bezwaartermijn ter zitting ingetrokken, zodat de voorzieningenrechter hieraan voorbij gaat.
20. Op grond van bovenstaande overwegingen komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat niet gezegd kan worden dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet op juiste wijze is doorlopen, zodat thans de vraag aan de orde is of verweerder in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen.
21. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Het eerste lid van genoemd artikel bepaald hieromtrent dat onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan wordt verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het gebied.
22. Niet in geschil is dat het bouwplan behoort tot de categorieën van gevallen waarvoor gedeputeerde staten bij besluit van 16 mei 2006 hebben bepaald dat geen voorafgaande verklaring van geen bezwaar nodig is. In casu is van toepassing categorie III, Stedelijk gebied onder e. en f.
23. Het verzoek om vrijstelling is voorzien van een ruimtelijke onderbouwing waarin wordt ingegaan op de inpassing van het bouwplan in het Masterplan Ruimte & Functie voor het Centrum, dat ten grondslag ligt aan het ontwerpbestemmingsplan “Boxmeer Centrum”. Deze ruimtelijke onderbouwing kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter de rechterlijke toets doorstaan, zodat, nu aan de voorwaarden om vrijstelling te kunnen verlenen is voldaan, verweerder bevoegd was om vrijstelling te verlenen.
Deze bevoegdheid van verweerder betreft een discretionaire bevoegdheid die de voorzieningenrechter slechts terughoudend kan toetsen, in die zin dat slechts getoetst kan worden of verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
24. Verzoekers zijn van mening dat een gemeentehuis met een substantiële kantoorfunctie niet past in het centrum van Boxmeer, welk centrum bedoeld is voor winkel-, horeca- en woningfuncties. Verzoekers hebben er daarbij op gewezen dat de bouw van een gemeentehuis in het centrum en de aanleg van de daarop afgestemde infrastructuur ook een impact zullen hebben op de gronden in de naaste omgeving, waaronder de percelen van verzoekers, welke gronden niet in de projectprocedure zijn betrokken. Verzoekers, die op hun percelen een centrumfunctie willen creëren, hebben hierbij de vrees geuit dat op hun percelen een parkeerbestemming zal worden gelegd om tegemoet te komen aan het verdwijnen van bestaande parkeerplaatsen en een toenemende parkeerdruk. Verzoekers zijn van mening dat de ruimtelijke effecten van een gemeentehuis op de beoogde locatie en de in samenhang daarmee voorgenomen wijzigingen in de infrastructuur in het kader van de verleende vrijstelling onvoldoende zijn onderzocht en hun bestek behoren te krijgen in het kader van een breder op te zetten bestemmingsplan.
25. De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in hun stelling dat het creëren van een kantoorfunctie met een omvang als waarvan sprake is, niet past binnen het centrum van Boxmeer, nu het huidige gemeentehuis blijkens de ruimtelijke onderbouwing eveneens op de bewuste locatie is gevestigd en het grootste gedeelte van de gronden, waarop het nieuwe gemeentehuis is voorzien, als “Maatschappelijke doeleinden” is bestemd. De voorzieningenrechter neemt daarbij mede in aanmerking dat een gemeentehuis niet te vergelijken is met een gemiddeld kantoor, nu het eveneens dienst doet als bestuurs- en dienstencentrum. Voorts is uit de stukken en aan de hand van de ter zitting getoonde kaarten gebleken dat de locatie is gelegen aan de rand van het centrum op de overgang naar de woongebieden.
26. Wat betreft de grief van verzoekers over de parkeerdruk die een gemeentehuis met zich mee zal brengen, staat voorop dat ter beoordeling voorligt het bouwplan zoals het is ingediend.
Het bouwplan voorziet blijkens de ruimtelijke onderbouwing in de realisatie van in totaal 119 parkeerplaatsen op eigen terrein, voor welk aantal aansluiting is gezocht bij de normeringen in de door de gemeenteraad vastgestelde parkeernota, die onder meer is gebaseerd op de ASVV. In de onder het gemeentehuis aan te leggen parkeergarage en op het dak van de parkeergarage worden respectievelijk 82 en 14 parkeerplaatsen gerealiseerd, terwijl op maaiveldniveau (aansluitend aan de dierenweide van Madeleine) in 23 parkeerplaatsen wordt voorzien. Bij de berekening van het aantal aan te leggen parkeerplaatsen is niet alleen rekening gehouden met het personeelsbestand, maar ook met een bezoekersaandeel, waardoor een deel van de te realiseren parkeerplaatsen permanent beschikbaar is voor parkeren. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder daarmee voldoende gemotiveerd heeft onderbouwd dat het aantal parkeerplaatsen waarin wordt voorzien voldoende zal zijn. Verzoekers hebben hun stelling dat dit aantal onvoldoende zou zijn overigens niet nader onderbouwd.
27. Terzijde merkt de voorzieningenrechter op dat verzoekers veeleer bevreesd lijken te zijn dat hun eigen percelen in de toekomst een parkeerbestemming zullen krijgen. Verweerder heeft daarover ter zitting gesteld dat in het ontwerpbestemmingsplan de huidige bestemming gehandhaafd blijft met een wijzigingsbevoegdheid. Het ontwerpbestemmingsplan zal volgens verweerder op korte termijn ter inzage worden gelegd. Verzoekers zullen derhalve - voor zover het betreft de bestemming van hun eigen percelen - hun zienswijzen daarover in de betreffende bestemmingsplanprocedure moeten inbrengen.
28. Aan de hand van tekeningen is ter zitting vastgesteld dat het vrijstellingsbesluit enkel en alleen ziet op het realiseren van nieuwe infrastructuur in noordoostelijke richting, waarbij de percelen van verzoekers niet in het geding zijn. Het gaat dan om het omleggen van de weg langs het Burgemeester Hengstplein, zodat deze achter het gemeentehuis komt te liggen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers niet nader onderbouwd waarom de aanleg van deze weg voor hen een verslechtering ten opzichte van de huidige situatie betekent, zodat deze grief niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden.
29. Anders dan verzoekers lijken te suggereren, overweegt de voorzieningenrechter tenslotte dat voor realisering van het bouwplan en de daarmee verband houdende aanleg van infrastructuur een wijziging van het bestemmingsplan niet is vereist. Artikel 19 van de WRO biedt verweerder immers de bevoegdheid onder bepaalde voorwaarden buiten het kader van een bestemmingsplanwijziging medewerking te verlenen aan (bouw-)plannen die afwijken van het bestemmingsplan. Eén van die voorwaarden is dat het bouwplan moet zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Met deze voorwaarde wordt beoogd dat het bevoegde bestuursorgaan zich rekenschap geeft van de ruimtelijke effecten van het bouwplan op de omgeving. Daarnaast dient het bestuursorgaan zich rekenschap te geven van bij het plan betrokken belangen van onder meer eigenaren van in de nabijheid van het bouwplan gelegen percelen, zoals verzoekers. Zoals hiervoor reeds is overwogen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het onderhavige bouwplan van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien.
30. Bovenstaande overwegingen leiden de voorzieningenrechter tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen van het bestemmingsplan en op goede gronden bouwvergunning voor de realisatie van een nieuw gemeentehuis heeft verleend. De beroepen zijn derhalve ongegrond, zodat evenmin aanleiding bestaat een voorlopige voorziening als verzocht te treffen.
31. De voorzieningenrechter ziet geen reden een proceskostenveroordeling uit te spreken, dan wel te bepalen dat het griffierecht aan verzoekers wordt terugbetaald.
32. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter
- verklaart de beroepen ongegrond;
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Aldus gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen als voorzieningenrechter in tegenwoordigheid van mr. D.M. Manie als griffier en in het openbaar uitgesproken op 13 november 2008.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak, voor zover daarin is beslist op het beroep, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: