Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 08/1599
Uitspraak van de meervoudige kamer van 1 maart 2010
inzake
[eiser]
eiseres,
g[gemachtigde]
tegen
[verweerder[partij]ng hebben als pa[partij]:
- [partij]
Procesverloop
Op verzoek van [partij] heeft verweerder bij besluit van 26 juni 2006 een ontheffing verleend aan de [partij] voor het opzettelijk verontrusten van zilver-, kleine mantel-, grote mantel- en kokmeeuw in het belang van de openbare veiligheid op de afvalverwerkingslocatie (deponie) De Kragge te Bergen op Zoom in het kader van artikel 68 van Pro de Flora- en faunawet (hierna: Ffw). De aanvraag heeft betrekking op de inzet van een jachtvogel door een valkenier.
Tegen dit besluit is door eiseres bezwaar gemaakt bij verweerder.
De hoor- en adviescommissie voor de behandeling van de bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie) heeft geadviseerd het bestreden besluit te herroepen.
Bij besluit van 15 april 2008 heeft verweerder in afwijking van het advies van de commissie het bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft het bestreden besluit gehandhaafd met verbetering van de motivering.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank.
De zaak is behandeld ter zitting van 17 december 2009, waar eiseres met bericht van verhindering niet is verschenen. Namens verweerder zijn verschenen de gemachtigden. [partij] heeft zich doen vertegenwoordigen door[een deskundige]]
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of het besluit van verweerder van 15 april 2008 in rechte stand kan houden.
2. De rechtbank is uitgegaan van de volgende feiten en omstandigheden.
3. De afvalverwerkinglocatie De Kragge in Bergen op Zoom is gelegen langs de A58 en de A4. Per dag wordt de locatie, welke ook voor derden toegankelijk is, bezocht door tussen de 150 en 200 vrachtauto’s voor het laden en lossen van afval. In de aanvraag is aangegeven dat meeuwen in grote aantallen neerstrijken op het dak van het overslagbordes en dat er regelmatig botsingen of bijna botsingen plaatsvinden tussen de aan- en afrijdende voertuigen en de ter plaatse aanwezige meeuwen. Dit kan de bedrijfsprocessen in gevaar brengen, waardoor er gevaar kan ontstaan voor de openbare veiligheid.
4. De aanvraag dateert van 4 mei 2007 en gaat vergezeld van een rapport van april 2006 van [een deskundige]. Daarin wordt verwezen naar een brief van de Arbodienst Achmea van 21 maart 2006 en van de GGD West Brabant van 28 februari 2006.
5. In het kader van de behandeling van het bezwaar heeft de commissie een tussenadvies uitgebracht. Daarin heeft de commissie verweerder verzocht een aanvullend advies van het Faunafonds en een verklaring van een betrokken overheid (hoogheemraadschap, waterschap, Rijkswaterstaat of gemeente) te overleggen. Bij brief van 18 december 2006 heeft verweerder een verklaring van het bureau Vergunningverlening Procesindustrie en Afvalverwerking van de provincie Noord-Brabant van 5 december 2006 en een aanvullend advies van het Faunafonds van 9 november 2006 overgelegd aan de commissie.
6. Op 25 oktober 2007 heeft het Faunafonds in een nader advies aangegeven haar advies te handhaven. Op 27 februari 2007 respectievelijk 13 april 2007 zijn verklaringen van het bureau Processen en Afvalsturing (P&A) van de provincie en de gemeente Bergen op Zoom ontvangen. Op 9 juli 2007 heeft de commissie haar eindadvies uitgebracht. De commissie heeft verweerder geadviseerd het bestreden besluit te herroepen.
7. Ter zitting zijn foto’s overgelegd, die een beeld geven van (de ligging van) de afvalverkingslocatie en de door de meeuwen aldaar veroorzaakte overlast.
8. Het wettelijk kader luidt als volgt.
9. Ingevolge artikel 10 van Pro de Ffw is het verboden dieren behorende tot een beschermde inheemse diersoort opzettelijk te verontrusten.
10. In artikel 4, eerste lid, van de Ffw zijn beschermde inheemse diersoorten aangewezen. Die soorten waaronder de zilver-, kleine mantel-, grote mantel- en kokmeeuw zijn bekend gemaakt bij de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten van 7 november 2001, Stcrt. 2001 p. 220.
11. In artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw is bepaald dat wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing kunnen verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid, van de Ffw in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid.
12. Het beleid van verweerder inzake de toepassing van de Ffw is vastgelegd in de “Beleidsnota Uitvoering Flora- en faunawet 2006” (hierna: de beleidsnota), vastgesteld door verweerder op 28 maart 2006. In het algemeen geldt dat een afdoende onderbouwing van de noodzaak voor ontheffing vereist is. Voorts geeft de beleidsnota aan dat verweerder in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid slechts ontheffing verleent in bijzondere gevallen en dat elke aanvraag afzonderlijk wordt getoetst op de noodzaak van ingrijpen en de effectiviteit van voorgestelde maatregelen.
13. Het belang van de openbare veiligheid kan blijkens de beleidsnota in het geding zijn bij aanrijdingen met het wegverkeer en de ondergraving van oevers en taluds van waterkeringen, om waterbergingen en van spoorbanen en -dijken. Een verklaring in het belang van de openbare veiligheid dient vergezeld te gaan van een verklaring van de betrokken overheid (hoogheemraadschap, waterschap, Rijkswaterstaat of gemeente) dat de openbare veiligheid daadwerkelijk in gevaar is.
14. Verweerder heeft in het bestreden besluit, zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd. Uit de beleidsnota volgt dat een aanvraag om ontheffing vergezeld dient te gaan van een verklaring van het bevoegde overheidsorgaan dat de openbare veiligheid daadwerkelijk in gevaar is. Uit de overgelegde verklaringen van het bureau P&A en de gemeente Bergen op Zoom blijkt afdoende dat er grond is tot verlening van de gevraagde ontheffing. Het personeel dat zich op het terrein bevindt dan wel chauffeurs die vanwege laad- of loswerkzaamheden op het terrein aanwezig zijn, kunnen zich niet aan het gevaar onttrekken. Hiermede is voldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van gevaar voor de openbare veiligheid. Aan het besluit is het motief van de openbare veiligheid ten grondslag gelegd. De grief van eiser dat ten onrechte het gevaar voor de volksgezondheid aan de bestreden ontheffing ten grondslag is gelegd, treft derhalve naar de mening van verweerder geen doel. Ingezette minder ingrijpende middelen zoals overkapping van het afvaloverslagstation, afdekken van het stortfront en aanscherpen van de logistieke planning hebben niet tot vermindering van de meeuwenoverlast geleid. De inzet van een meer ingrijpend middel is gerechtvaardigd. Met de inzet van jachtvogels komt de gunstige staat van instandhouding van de soort niet in gevaar. Ten aanzien van de redenering dat er door geluidhinder en vermoeidheid bij het personeel bedrijfsongevallen kunnen ontstaan, wordt verwezen naar de verklaringen van de Arbodienst Achmea en de GGD West Brabant.
Jachtvogels worden als een toegelaten middel beschouwd. Daarnaast zijn ook andere preventieve maatregelen toegepast zoals een aangepaste logistieke planning waarvoor de hoeveelheid afval in het afvaloverslagstation tot een minimum beperkt is.
15. Eiseres heeft, zakelijk weergegeven, de volgende beroepsgronden aangevoerd.
De ontheffing voldoet niet aan de voorwaarden zoals deze zijn gesteld in artikel 68 van Pro de Ffw. Er is door verweerder onvoldoende onderbouwd dat er sprake is van (daadwerkelijk) gevaar voor de openbare veiligheid. Voorts zijn de belangen onvoldoende afgewogen en de in bezwaar alsnog ingebrachte gegevens zijn onvoldoende onderbouwd terzijde geschoven.
De commissie heeft verweerder namelijk geadviseerd het primaire besluit te herroepen. In het advies wordt expliciet gesteld dat mocht verweerder besluiten om van het advies af te wijken en het bestreden besluit in stand te laten, dat dan aan het besluit adviezen van het Faunafonds en een betrokken overheid ten grondslag dienen te liggen, die gebaseerd zijn op gedegen onderzoek naar de feiten en omstandigheden ter plaatse. Zonder nadere inhoudelijke verklaring legt verweerder echter het advies van de commissie naast zich neer. De nadelige gevolgen van dit besluit voor de betrokken diersoorten zijn onevenredig in verhouding tot het met het besluit gediende doel. Er is sprake van de opzettelijke verontrusting van een zeer zeldzame soort, te weten de grote mantelmeeuw. Voorts wordt de effectiviteit van de maatregel in twijfel getrokken.
16. De rechtbank overweegt als volgt.
17. De ontheffing is verleend in het belang van de openbare veiligheid. Aldus rijst allereerst de vraag in hoeverre met betrekking tot de veiligheid van de betreffende afvalverwerkinglocatie sprake is van de in deze vereiste openbaarheid. Die vraag beantwoordt de rechtbank met verweerder bevestigend. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is namelijk gebleken dat het hier niet slechts om (aan- en afvoerbewegingen van en door) het eigen personeel van het stortterrein gaat, maar met name ook om (aan- en afvoerbewegingen van) personeel van afvaltransportbedrijven, die naar en op het terrein komen om daar het afval te storten en te halen. Ook overigens komen met zekere regelmaat derden op het terrein van de afvalverwerkinglocatie.
18. De vraag die vervolgens rijst is of verweerder voldoende heeft onderzocht en bij het bestreden besluit voldoende heeft onderbouwd dat de openbare veiligheid (daadwerkelijk) in gevaar is. In dit verband heeft de commissie naar het oordeel van de rechtbank terecht geconstateerd dat de aan het primaire besluit ten grondslag gelegde adviezen van het Faunafonds,de GGD West-Brabant en Achmea Arbo hierin weinig inzicht geven. Die adviezen gaan namelijk met name in op de gezondheidsaspecten samenhangend met het aantal meeuwen en de uitwerpselen. Slechts zijdelings komt naar voren dat gevaarlijke situaties kunnen ontstaan door schrikreacties en vermoeidheid als gevolg van het geluid van de meeuwen. Deze conclusie heeft geleid tot het tussentijdse advies van de commissie om nader advies in te winnen bij het Faunafonds. De commissie stelde vervolgens terecht dat de nadien overgelegde stukken van de gemeente Bergen op Zoom en [het bureau] summier zijn en geen, dan wel weinig, aanknopingspunten bieden voor de stelling dat de openbare veiligheid in het geding is. In ieder geval blijkt niet van een gedegen en zorgvuldig onderzoek naar de feiten en omstandigheden. Het Faunafonds verwijst in haar aanvullende advies van 25 oktober 2007 wederom naar een eerder onderzoek van [deskundige] naar de meeuwenproblematiek bij diverse (petro)chemische fabrieken en stelt dat deze problematiek op het terrein van de afvalverwerkinglocatie hetzelfde is. De commissie is van mening dat deze stelling van het Faunafonds niet is onderbouwd en niet gevolgd kan worden, daar er een duidelijk verschil is in (externe) risico’s. Bovendien gaat het in bedoeld onderzoek om broedkolonies, terwijl het hier om foeragerende meeuwen gaat. Broedende meeuwen vertonen ter verdediging van hun nesten agressief gedrag richting personen.
19. Verweerder heeft aan het bestreden besluit vervolgens geen nader onderzoek naar de feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd en enkel verwezen naar de reeds bekende verklaringen en adviezen. De rechtbank deelt het standpunt van de commissie en van eiseres dat dit onvoldoende is om aan te nemen dat de openbare veiligheid (daadwerkelijk) in het geding is. Dat (ernstige) overlast wordt ondervonden is onvoldoende voor een dergelijke conclusie. Reeds gelet hierop komt het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.
20. Nu het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt dient de rechtbank nog de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. In dit kader overweegt de rechtbank dat dit geschil zich niet leent voor een dergelijke beslechting. Naar het oordeel van de rechtbank zal verweerder in de eerste plaats nog dienen te bezien of de onderhavige situatie valt onder het begrip “openbare veiligheid” als bedoeld en beschreven in de beleidsnota. Daartoe is nader onderzoek vereist (bijvoorbeeld naar (bijna) incidenten op of in de buurt van het terrein), nu het ondervinden van enkel overlast niet voldoende is om te kunnen spreken van gevaar voor openbare veiligheid.
21. Gelet op het vorenstaande dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd voor zover daarbij de eerdere bezwaren ongegrond werden verklaard. Verweerder zal met in achtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing dienen te nemen.
22. De rechtbank acht geen termen aanwezig om een proceskostenveroordeling uit te spreken, nu niet is gebleken van proceskosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
23. De rechtbank acht wel termen aanwezig te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 288,00 dient te vergoeden.
24. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 15 april 2008;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 288,00.
Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker als voorzitter, en mr. E.H.B.M. Potters en mr. T. van de Woestijne als leden in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier en in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2010.
?