Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 09/1536
Uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2010
inzake
[verzoekers],
te Helmond,
eiseres,
[gemachtigde],
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond,
verweerder,
[gemachtigde].
Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 20 april 2007 afwijzend beschikt op het verzoek van eiseres van 9 maart 2007 om binnen een termijn van acht weken handhavend op te treden, ten einde zo spoedig mogelijk een einde te maken aan de overschrijding van de grenswaarde voor fijn stof nabij de [adres] te Helmond.
Verweerder heeft het tegen die afwijzing gerichte bezwaar van eiseres bij besluit van 18 september 2007 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Bij uitspraak van 6 januari 2009 (AWB 07/3701) heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder het verzoek van eiseres ten onrechte heeft opgevat als een verzoek tot toepassing van bestuursdwang, zoals bedoeld in artikel 125 van Pro de Gemeentewet, en dat verweerder dit verzoek had moeten opvatten als een verzoek tot het treffen van verkeersmaatregelen, zoals bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW). De rechtbank heeft daarom het beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 september 2007 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 24 maart 2009 heeft verweerder geweigerd om een verkeersbesluit te nemen ten aanzien van de [adres] te Helmond en aldus het verzoek tot het treffen van verkeersmaatregelen afgewezen.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De zaak is behandeld ter zitting van
12 februari 2010, waar eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door [de heer]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door
[de heren].
Overwegingen
Uitgangspunt
1. In haar uitspraak van 6 januari 2009 heeft de rechtbank geoordeeld dat het verzoek van eiseres van 9 maart 2007 moet worden aangemerkt als een verzoek tot het treffen van verkeersmaatregelen, ofwel een verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit als bedoeld in de WVW. Omdat geen van de partijen tegen deze uitspraak hoger beroep heeft ingesteld, moet dit verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit in deze zaak tot uitgangspunt worden genomen.
Procedureel
2. Aan de orde is allereerst of het bestreden besluit een primair besluit of een besluit op bezwaar betreft.
3. Verweerder heeft in het bestreden besluit van 24 maart 2009 het primaire besluit op de grondslag van het bezwaar heroverwogen en besloten het besluit van 20 april 2007 niet te herroepen en geen verkeersmaatregelen voor de [adres] te nemen. In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat daartegen bezwaar kan worden gemaakt.
4. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit moet worden aangemerkt als een besluit op bezwaar, nu dat besluit - na vernietiging van het eerdere besluit op bezwaar door de rechtbank - is genomen op grondslag van het bezwaar, zoals bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
5. Hoewel verweerder het primaire besluit van 20 april 2007 formeel niet heeft herroepen, heeft verweerder met het bestreden besluit een vervangend besluit genomen. Verweerder heeft immers alsnog inhoudelijk beslist op het verzoek van eiseres tot het treffen van verkeersmaatregelen. In materiële zin is derhalve sprake van een herroeping, zoals bedoeld in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Verweerder heeft zulks ter zitting ook erkend.
6. Deze herroeping van het primaire besluit is het gevolg van een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid, nu - zoals de rechtbank in haar uitspraak van 6 januari 2009 heeft geoordeeld - verweerder het verzoek van eiseres ten onrechte heeft aangemerkt als een verzoek tot het toepassen van bestuursdwang. Derhalve is voldaan aan de voorwaarden voor vergoeding van de kosten van het bezwaar, neergelegd in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Ook dit heeft verweerder ter zitting erkend.
7. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte het verzoek van eiseres om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, heeft afgewezen.
8. Reeds hierom is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit, voor zover daarin is geweigerd de kosten van het bezwaar te vergoeden, wegens strijd met artikel 7:15 van Pro de Awb te worden vernietigd. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en verweerder op de hierna te melden wijze alsnog veroordelen tot vergoeding van de kosten van het bezwaar. Deze uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
De weigering verkeersmaatregelen te treffen
9. Ter beoordeling staat vervolgens of verweerder in redelijkheid het treffen van verkeersmaatregelen ten aanzien van de [adres] heeft kunnen weigeren.
10. Het verzoek van eiseres tot het treffen van verkeersmaatregelen houdt verband met de overschrijding van de grenswaarde voor fijn stof (PM10) ter hoogte van de [adres]. Daarbij merkt de rechtbank op dat niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit deze grenswaarde werd overschreden.
11. Op het bestreden besluit is niet het Besluit Luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005), maar titel 5.2 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) van toepassing. Met ingang van 11 oktober 2007 is namelijk het Blk 2005 vervallen en vervangen door titel 5.2 van de Wm (ook wel aangeduid als de "Wet Luchtkwaliteit"). Het bestreden besluit dateert van na deze wijziging. Ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de ABRS), waaronder de uitspraken van 15 juli 2009 (LJN: BJ2650) en van 24 december 2008 (LJN: BG8276), heeft de wet van 15 oktober 2007 tot wijziging van de Wm onmiddellijke werking.
12. Het voorgaande heeft in deze zaak tot gevolg dat verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit niet gehouden is om te toetsen aan de grenswaarde voor fijn stof. Gelet op het bepaalde in artikel 5.16 van de Wm, rust op verweerder voor het nemen van een verkeersbesluit namelijk geen verplichting tot het verrichten van onderzoek naar de luchtkwaliteit. Reeds daarom slaagt de stelling van eiseres dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten om het bestreden besluit te onderbouwen met een berekening van de bestaande en nog te verwachten overschrijding, niet.
13. Dit betekent evenwel niet dat de luchtkwaliteit geen enkele rol meer speelt bij de beoordeling van een verzoek tot het treffen van verkeersmaatregelen. Tot de belangen die een rol kunnen spelen bij de afweging of een verkeersbesluit zal worden genomen en die zijn vermeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW behoort namelijk ook milieubelang. In het tweede lid, onder a, van artikel 2 van Pro de WVW is immers bepaald dat de krachtens die wet vastgestelde regels kunnen strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade, alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wm.
14. Zoals ook de ABRS heeft overwogen in haar uitspraken van - onder meer - 15 juli 2009 (LJN: BJ2650) en van 12 augustus 2009 (LJN: BJ5109), komt verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toe. Het is aan verweerder om de daarbij betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De weigering een verkeersbesluit te nemen kan door de rechtbank slechts terughoudend worden beoordeeld. Bij die beoordeling dient te worden bezien of het besluit mogelijk strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel of sprake is van een zodanig onevenwichtige belangenafweging dat verweerder niet in redelijkheid tot de weigering heeft kunnen komen.
15. Bij de weging van het milieubelang in het bijzonder zal moeten worden betrokken dat artikel 5.12 van de Wm verplicht tot het vaststellen van een programma dat is gericht op het bereiken van de grenswaarde. Dat betekent echter niet dat op het bevoegde bestuursorgaan in die situatie de verplichting rust zonder nadere afweging in het licht van andere belangen en, eventueel, alternatieve maatregelen bepaalde concrete verkeersmaatregelen te treffen.
16. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat om voor de [adres] verkeersmaatregelen te treffen, omdat er reeds diverse maatregelen zijn, dan wel zullen worden, genomen die er samen toe zullen leiden dat de verkeersintensiteit op de [adres] wordt verminderd en dat de luchtkwaliteit wordt verbeterd. Zo stelt verweerder dat er hard wordt gewerkt aan de uitvoering van de maatregelen die zijn opgenomen in het zogenoemde Luchtkwaliteitsplan voor Helmond. Verder wijst verweerder in dit verband op de voorgenomen aanleg van het zogenoemde Cortenbachtracé en de voorgenomen ondertunneling van het spoor nabij het station, welke maatregelen zullen leiden tot een spreiding van vervoersstromen. Voor beide maatregelen worden volgens verweerder thans de voorbereidingen getroffen. Verweerder stelt dat deze maatregelen het mogelijk zullen maken om de [adres] alleen de functie van (onderdeel van de) centrumring te laten vervullen, in plaats van de functie van (onderdeel van de) zowel centrum- als stedelijke ring. Ten slotte wijst verweerder in dit kader op het op de [adres] reeds geldende nachtverbod voor vrachtverkeer, op het feit dat doorgaand verkeer al niet meer wordt bewegwijzerd via de [adres] en op het feit dat routeplanners reeds zijn aangepast. Het geheel afsluiten voor vrachtverkeer van de [adres] is volgens verweerder dan ook niet aan de orde. Bovendien acht verweerder het uit het oogpunt van de functie van centrumring niet mogelijk om al het vrachtverkeer van de [adres] te weren. Ten slotte betekent een algeheel verbod van vrachtverkeer in verweerders optiek een verplaatsing van het probleem in plaats van een oplossing daarvan.
17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval in redelijkheid heeft kunnen weigeren om verkeersmaatregelen te treffen. Uit het bestreden besluit, zoals hierboven weergegeven, blijkt dat verweerder reeds verschillende verkeersmaatregelen heeft genomen en blijkt verder voldoende welke belangen verweerder heeft gewogen bij de vraag of ten aanzien van de [adres] verdere maatregelen ten aanzien van het vrachtverkeer zouden moeten worden genomen. Deze afweging komt de rechtbank niet onredelijk voor.
18. Gelet op de toelichting in het verweerschrift en ter zitting, begrijpt de rechtbank voorts dat de genoemde maatregelen als pakket maatregelen voor Helmond via het Brabants Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (BSL) in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) zijn opgenomen, dat ingevolge artikel 5.2 van de Wm is vastgesteld en dat is ingediend bij en goedgekeurd door de Europese Commissie. Volgens verweerder zal via de uitvoering van het NSL met dit pakket maatregelen worden bewerkstelligd dat de grenswaarde voor fijn stof voor het gebied als geheel in de toekomst niet meer zal worden overschreden. Dit pakket maatregelen zal derhalve ook een positief effect hebben op de [adres]. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat de doelstelling ten aanzien van het realiseren van de grenswaarde niet zal worden gehaald.
19. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit, voor zover het de weigering betreft om verkeersmaatregelen te treffen, in rechte stand kan houden.
Proceskosten en griffierecht
20. De kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken zijn, op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) en de daarbij behorende bijlage, zoals deze luidden ten tijde van het maken van bezwaar, begroot op in totaal € 805,00 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting;
• 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere hoorzitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1.
21. De rechtbank acht, gelet op de gegrondverklaring van het beroep, voorts termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in de beroepsfase. Deze kosten zijn met inachtneming van Bpb en de daarbij behorende bijlage, zoals deze luidden ten tijde van het instellen van beroep, begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1.
22. Tot de proceskosten behoren tevens de door eiseres gemaakte reiskosten. Het bedrag van deze kosten wordt, gelet op het bepaalde in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bpb, in samenhang met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, vastgesteld op € 14,50, te weten de kosten van een retour per openbaar vervoer tweede klasse Helmond-'s-Hertogenbosch. De reiskosten van de gemachtigde van eiseres zijn reeds begrepen in de vergoeding voor verleende rechtsbijstand, zodat voor een afzonderlijke vergoeding van deze kosten geen aanleiding bestaat.
23. Ten slotte zal de rechtbank bepalen dat verweerder eiseres het door haar betaalde griffierecht dient te vergoeden.
24. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin is geweigerd om de kosten te vergoeden die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken;
- veroordeelt verweerder in de kosten die eiseres in verband met behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, vastgesteld op € 805,00, en bepaalt dat deze uitspraak van de rechtbank in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in de beroepsfase, vastgesteld op een totaalbedrag van € 658,50;
- bepaalt dat verweerder eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange, voorzitter, en mr. M.L.P. van Cruchten en mr. F.P.J.M. Otten als leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 14 april 2010.