Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 11/735
Uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2011
inzake
[eiseres],
te Bladel,
eiseres,
gemachtigde: mr. B. d'Hooghe,
tegen
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
te Den Haag,
verweerder,
gemachtigde: mr. R. Crommelin.
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2010 heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.350,00 wegens overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).
Bij besluit van 20 januari 2011 heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van 13 oktober 2011, waar eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [voorzitter] en [penningmeester], voorzitter onderscheidenlijk penningmeester van eiseres, en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Uit het op ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport van 6 juli 2010 blijkt dat op 15 juli 2009 een aantal personen, onder wie het slachtoffer [slachtoffer] (hierna: het slachtoffer), werkzaamheden hebben verricht bestaande uit het ophalen van oud papier. Hierbij werd gebruik gemaakt van een zogenoemde kraakperswagen, die was voorzien van een containermechanisme met veiligheidsbeugels en zwenkarmen om containers te kunnen tillen en legen. Wanneer het containermechanisme in werking was, bestond er knelgevaar.
Het slachtoffer was op enig moment bezig met het legen van een krat oud papier, waarbij hij aan de linkerzijde van de kraakperswagen stond binnen het bereik van de zwenkarmen. Een collega heeft een container in het mechanisme geplaatst in de veronderstelling dat het slachtoffer klaar was met het legen van het krat. Deze container werd vervolgens opgetild en geleegd, waarbij de linkerarm van het slachtoffer bekneld is geraakt in het mechanisme. Het slachtoffer is naar aanleiding van dit ongeval opgenomen in het ziekenhuis en heeft blijvend letsel aan het ongeval overgehouden, te weten weefsel- en functieverlies van de linkerarm.
Het slachtoffer werkte als vrijwilliger voor eiseres.
De gemeente Bladel heeft de papierinzameling binnen de gemeente aanbesteed aan Sita Recycling Services B.V. (Sita), die de feitelijke inzameling heeft uitbesteed aan [papiergroothandel] B.V. ([papiergroothandel] ). Bij de maandelijkse inzameling van oud papier wordt [papiergroothandel] in de wijk van eiseres geassisteerd door vrijwilligers van eiseres, waarmee eiseres een bepaald bedrag aan inkomsten genereert. Eiseres heeft een schema opgesteld waarin de vrijwilligers voor het ophalen van het oud papier zijn ingedeeld en zij deelt voor aanvang van de werkzaamheden veiligheidsvesten uit aan de vrijwilligers. Bij de uitvoering van de werkzaamheden worden de vrijwilligers geïnstrueerd door [papiergroothandel] .
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van een overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit. Op grond van het bepaalde in artikel 9.5a van het Arbobesluit is degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn verantwoordelijk voor de naleving van onder meer artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit. Volgens verweerder is eiseres ‘degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn’ en was zij dan ook verplicht de in artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit vervatte norm na te leven. De vraag onder wiens gezag de desbetreffende vrijwilliger werkte, is niet het aanknopingpunt voor de toepasselijkheid van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit. Bepalend is wie de meest geëigende persoon is om beschermende maatregelen te treffen. De wetgever heeft bepaald dat bij vrijwilligers de meest geëigende persoon om beschermende maatregelen te treffen de vrijwilligersorganisatie is, aldus verweerder.
3. Eiseres betoogt dat uit interpretatie van de relevante wettelijke bepalingen volgt dat met de in artikel 9.5a van het Arbobesluit gebruikte formulering ‘degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn’ de werkgever wordt bedoeld. In de Arbowetgeving wordt als werkgever aangemerkt degene onder wiens gezag de werkzaamheden worden verricht. In dit geval is [papiergroothandel] de werkgever omdat de vrijwilligers bij het inzamelen van het oud papier onder haar gezag werkzaam zijn.
Eiseres wijst ter onderbouwing van haar standpunt allereerst op de omstandigheid dat is gekozen voor de formulering ‘degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn’. Dit ziet op het verrichten van werkzaamheden in de nabijheid of aanwezigheid van degene voor wie de werkzaamheden feitelijk worden verricht.
Daarnaast wijst eiseres op het uitgangspunt van de Arbowetgeving dat een werkgever jegens zijn werknemers de verplichtingen uit het Arbobesluit naleeft. Achtergrond hiervan is dat werknemers voor hun veiligheid en gezondheid afhankelijk zijn van degene onder wiens gezag zij werken, de werkgever. Deze persoon is dan ook de meest geëigende persoon om verantwoordelijk te zijn voor naleving van de Arboregels. Om te zorgen dat vrijwilligers ook worden beschermd, is in artikel 9.5a een opsomming van specifieke voorschriften opgenomen die een werkgever ook ten opzichte van vrijwilligers moet naleven.
Ten slotte voert eiseres aan dat met de huidige Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) niet is beoogd fundamentele wijzigingen aan te brengen ten opzichte van de daarvóór geldende vrijstellingsregeling voor vrijwilligers en dat in de geschiedenis van de totstandkoming van de huidige Arbowet in verschillende stukken de werkgever wordt aangewezen als de verantwoordelijke voor de bescherming van vrijwilligers.
4. Het wettelijk kader luidt als volgt.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Arbowet wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen mede verstaan onder:
a. werkgever:
1°. degene die zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten;
2°. (…);
b. werknemer: de ander, bedoeld onder a, met uitzondering van degene die als vrijwilliger arbeid verricht.
Ingevolge artikel 16, zevende lid, aanhef en onder c, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat de verplichting tot naleving van daarbij aangewezen voorschriften van deze wet of de daarop rustende bepalingen, voor zover zij betrekking hebben op arbeid waaraan bijzondere gevaren voor de veiligheid of de gezondheid zijn verbonden, zich mede richt tot degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn;
Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
5. Ingevolge artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit worden om te voorkomen dat het gebruik van arbeidsmiddelen gevaren voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers oplevert, de arbeidsmiddelen die op de arbeidsplaats ter beschikking van de werknemers worden gesteld, uitsluitend gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij zijn ingericht en bestemd.
Ingevolge artikel 9.5a, eerste lid, aanhef en onder f, voor zover thans van belang, is degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden die zijn opgenomen in de artikelen 7.3, tweede tot en met vierde lid.
6. In dit geding is de vraag aan de orde of eiseres dient te worden aangemerkt als ‘degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn’ als bedoeld in artikel 9.5a, eerste lid, aanhef en onder f, van het Arbobesluit. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
7. In artikel 9.5a van het Arbobesluit is neergelegd welke bepalingen van het Arbobesluit ten opzichte van vrijwilligers moeten worden nageleefd en door wie. In dit artikel wordt degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn aangewezen als de verantwoordelijke voor de naleving van de in deze bepalingen vervatte verplichtingen. Artikel 9.5a is gebaseerd op artikel 16, zevende lid, van de Arbowet, waarin is bepaald tot wie de na te leven verplichtingen zich richten. In dit artikel is geregeld dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de verplichting tot naleving van bepaalde voorschriften zich mede richt tot degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn. In artikel 16, tiende lid, van de Arbowet is al bepaald dat verplichtingen aan de werkgever kunnen worden opgelegd. Indien met ‘degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn’ feitelijk de werkgever is bedoeld, zou ‘degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn’ niet als aparte categorie in de wet zijn opgenomen. Uit voormelde bepalingen in onderlinge samenhang bezien blijkt dan ook dat de wetgever met ‘degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn’ een aparte categorie heeft geïntroduceerd van personen die verantwoordelijk zijn voor de naleving van bepaalde verplichtingen ten opzichte van vrijwilligers en dat hiermee niet de werkgever is bedoeld.
8. Vervolgens is aan de orde wie moet worden aangemerkt als ‘degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn’. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de huidige Arbowet blijkt dat de wetgever ervoor heeft gekozen om de naleving van bepaalde verplichtingen ten aanzien van vrijwilligers in de wet op te nemen vanwege de zeer ernstige gevaren waaraan vrijwilligers tijdens het uitoefenen van het vrijwilligerswerk kunnen worden blootgesteld (Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 30 552, nr. 3, pagina 12). Doel van de opname van deze verplichtingen in de Arbowet is om vrijwilligers te beschermen tegen deze gevaren. Daarom heeft de wetgever de zorg voor vrijwilligers in risicovolle situaties neergelegd bij de meest geëigende persoon om beschermende maatregelen te treffen. Dat is degene die bij wie vrijwilligers werkzaam zijn. De rechtbank kan verweerder niet volgen in de stelling dat uit de parlementaire geschiedenis voortvloeit dat dit altijd de vrijwilligersorganisatie is. Het is ook mogelijk dat vrijwilligers feitelijk werkzaamheden verrichten voor een andere (rechts)persoon, waarbij de financiële tegenprestatie voor die werkzaamheden ten goede komt aan de vrijwilligersorganisatie. Gelet op het doel van de wetgever is die andere (rechts)persoon in dat geval degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn.
9. In dit verband is van belang dat de papierinzameling in de gemeente Bladel plaatsvindt door [papiergroothandel] . Bij de inzameling door [papiergroothandel] wordt gebruik gemaakt van een kraakperswagen van [papiergroothandel] , die wordt bestuurd door een chauffeur die in dienst is van [papiergroothandel] . [papiergroothandel] maakt bij de inzameling van het oud papier gebruik van vrijwilligers van verschillende buurtverenigingen. Deze vrijwilligers assisteren [papiergroothandel] bij het ophalen van het papier. De route van papierinzameling voert langs verschillende wijken in de gemeente. Iedere wijk heeft zijn eigen buurtvereniging. Aan het begin van een bepaalde wijk stappen de vrijwilligers van de desbetreffende buurtvereniging op de kraakperswagen en aan het einde van die wijk stappen zij af. Vervolgens stappen bij het binnenrijden in een nieuwe wijk vrijwilligers van een andere buurtvereniging op. [papiergroothandel] geeft de vrijwilligers instructies. In bijlage 9 bij het boeterapport is een document opgenomen, getiteld “Transportprocedures [papiergroothandel] B.V. BH FG 50”. Hierin is in paragraaf 1.2.3.2. “Veilig werken met verenigingen” vermeld dat veel van de inzamelwerkzaamheden in samenwerking met verenigingen plaatsvinden waarbij vrijwilligers als beladers werkzaam zijn. Ook is hierin vermeld dat het voor de veiligheid belangrijk is dat deze vrijwilligers duidelijke instructies krijgen van de chauffeurs. Het gaat dan om een algemene instructie bediening, instructie veiligheidsvoorzieningen kraakperswagen en een algemene veiligheidsinstructie. Tijdens de werkzaamheden moet men goed opletten en waar nodig de vrijwilligers bijsturen, aldus de transportprocedure.
Uit het vorenstaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de papierinzameling in de gemeente Bladel een taak is van [papiergroothandel] waarbij [papiergroothandel] in alle stadia van het werkproces de feitelijke leiding in handen heeft. De vrijwilligers van eiseres hebben deelgenomen aan de papierinzameling door [papiergroothandel] . [papiergroothandel] moet dan ook worden aangemerkt als “degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn”. Dit sluit aan bij het doel van de wetgever. Het geven van instructies aan vrijwilligers vergt in dit geval een zekere deskundigheid en ervaring in het omgaan met de kraakperswagen. Die deskundigheid en ervaring zijn aanwezig bij degene die verantwoordelijk is voor het werkproces. Dat is [papiergroothandel] en niet eiseres.
De omstandigheid dat eiseres geld voor de inzameling van het oud papier ontvangt, is onvoldoende om tot het oordeel te leiden dat eiseres moet worden aangemerkt als ‘degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn’.
10. Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van eiseres. Zij was niet verplicht om beschermende maatregelen te treffen als bedoeld in artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit. Eiseres heeft deze bepaling dan ook niet overtreden. Hieruit volgt dat verweerder niet bevoegd was een boete op te leggen aan eiseres.
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het besluit van 31 augustus 2010 wordt herroepen. Dit betekent dat de boete ongedaan wordt gemaakt.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
• 1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting;
• 1 punt voor het indienen van een beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 437,00
• wegingsfactor 1.
Het door eiseres genoemde bedrag van € 302,00 aan verschotten komt niet voor vergoeding in aanmerking, nu zij deze verschotten niet heeft gespecificeerd. De reiskosten van € 11,20 voor het bijwonen van de zitting op basis van openbaar vervoer, komen wel voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 31 augustus 2010;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 302,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten vastgesteld op € 1.759,20.
Aldus gedaan door mr. D.J. Hutten als voorzitter en mr. F.P.J.M. Otten en mr. F.M. Tadic als leden in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 22 december 2011.
De griffier is buiten staat
de uitspraak te ondertekenen.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending
van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.