Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 08/909
Uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2012
inzake
[eiseres], gevestigd te Huizen,
gemachtigde mr. D.H. Nas,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven,
verweerder,
gemachtigden mr. P.J.A. van Creij en R. Martens.
Procesverloop
Bij brief van 25 september 2006 heeft [naam medewerker], medewerker Preventie van de Dienst Brandweer en Crisisbeheersing eiseres medegedeeld dat de door haar ingediende aanvraag om een gebruiksvergunning voor het bouwwerk op het perceel [adres] te Eindhoven (verder: het pand) op basis van de toenmalige Bouwverordening van de gemeente Eindhoven (verder: de Bouwverordening) zal worden aangehouden.
Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar, heeft verweerder bij besluit van
4 februari 2008 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De behandeling van dit beroep is naar aanleiding van diverse verzoeken van eiseres geruime tijd aangehouden.
De zaak is behandeld op de zitting van 13 maart 2012, waar eiseres is verschenen bij de heer R. Houben en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiseres is in 2000 eigenaar geworden van het pand aan de [adres] te Eindhoven. Het gebouw was voorheen in gebruik als groothandel (met ondergeschikte detailhandel) voor onder andere camping- , sport- en automaterialen. Eiseres heeft het gebouw in 2000 verbouwd en in gebruik genomen als supermarkt. Dit heeft geleid tot meerdere procedures.
2. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) heeft op 5 april 2006 een aantal uitspraken gedaan waarbij het volgende is overwogen. Het gebruik van het pand als supermarkt was niet in strijd met het alsdan geldende bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” (www.rechtspraak.nl, LJN: AV8663). Het gebruik van het pand als supermarkt zonder gebruiksvergunning is een overtreding (LJN: AV8668). Verweerder heeft terecht een aanvraag om bouwvergunning en vrijstelling op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) geweigerd (LJN: AV8665). Verweerder heeft eveneens terecht een aanvraag om een gebruiksvergunning op basis van een overgelegde tekening geweigerd (LJN: AV8664).
3. Aan de onderliggende tweede aanvraag om een gebruiksvergunning, met projectnummer 2738.100.50, gedateerd 12 juli 2006, ligt een andere tekening ten grondslag dan aan de eerdere aanvraag om een gebruiksvergunning van 3 juni 2004. Bij brief van 15 september 2006 heeft verweerder een aantal voorzieningen opgesomd die uit deze tekening blijken:
- inrichting van een pantry met keukenblok;
- realisering van een deur ten behoeve van een nooduitgang;
- plaatsing van een roldeur;
- realisering van een kantoorruimte;
- plaatsing van een cv-installatie;
- plaatsing van een metalen plaat over de keldertoegang;
- plaatsing van een kluis;
- plaatsing van magazijnstellingen in magazijnruimtes;
- plaatsing van stellingen als scheidingswanden;
- plaatsen van stellingen in de verkoopruimte;
- plaatsing van kassa’s.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor deze voorzieningen een bouwvergunning dient te worden aangevraagd en heeft bij brief van 25 september 2006 medegedeeld dat daarom de aanvraag voor een gebruiksvergunning dient te worden aangehouden.
5. Eiseres heeft hangende de behandeling van het bezwaarschrift een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is afgewezen bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 juni 2007, geregistreerd onder nummer AWB 06/4464.
6. Het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring”is gewijzigd en niet in geschil is dat gebruik van het pand als supermarkt is in strijd met het geldende bestemmingsplan.
Standpunten partijen
7. Verweerder heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat de beslissing waartegen het bezwaar is gericht geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb). Volgens verweerder vloeit de plicht tot aanhouding van het besluit op de aanvraag om een gebruiksvergunning rechtstreeks voort uit artikel 6.1.4, lid 3, van de bouwverordening, nu sprake is van bouwvergunningplichtige activiteiten. Verweerder heeft in reactie op het beroepschrift daarnaast gesteld dat eiseres geen procesbelang heeft.
8. Volgen eiseres was er geen bouwvergunning nodig en was er dus ook geen grond voor aanhouding van de beslissing op de aanvraag om een gebruiksvergunning. Eiseres wijst er op dat geen sprake is van een bouwkundige verandering maar slechts van een herinrichting van het pand. Voor zover op onderdelen moet worden geoordeeld dat wel sprake is van bouwen, is dit van niet-ingrijpende aard, aldus eiseres.
Wettelijk kader
9. Ingevolge artikel 6.1.1, aanhef en onder a, van de Bouwverordening zoals die destijds gold, is het verboden zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden, waarin:
a. meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig kunnen zijn, anders dan in een een- of meergezinshuis.
10. In artikel 6.1.4 van de Bouwverordening is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
1. Burgemeester en wethouders beslissen op een aanvraag voor een gebruiksvergunning binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag;
2. Burgemeester en wethouders kunnen hun beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen;
3. In afwijking van het bepaalde in het eerste en tweede lid houden burgemeester en wethouders de beslissing aan indien:
a. voor hetzelfde bouwwerk een bouwvergunning is vereist en zij over die vergunning nog niet hebben beslist;
b. (…).
4. De in het derde lid bedoelde aanhouding eindigt zes weken nadat is beslist op een aanvraag om bouwvergunning als bedoeld onder letter a van het derde lid (…).
Beoordeling
11. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of eiseres nog procesbelang heeft, in het licht van de wijziging van het planologische regime alsmede het vervallen van de gebruiksvergunningplicht uit hoofde van de Bouwverordening .
Eiseres stelt schade te hebben geleden als gevolg van het besluit tot aanhouding. De rechtbank is van oordeel dat het tot op zekere hoogte aannemelijk is dat eiseres schade heeft geleden, onder meer in de vorm van omzetderving door het niet kunnen exploiteren van een supermarkt als gevolg van het aanhouden van het besluit omtrent verlening van een gebruiksvergunning. Eiseres heeft daarom procesbelang.
12. Naar het oordeel van de rechtbank is de beslissing tot aanhouding van de aanvraag voor een gebruiksvergunning aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. De beslissing bevat weliswaar een bestuurlijk rechtsoordeel, namelijk dat de voorzieningen op de tekening bij de aanvraag voor een gebruiksvergunning, bouwvergunningplichtig zijn, maar dat oordeel heeft tot gevolg dat het pand niet in gebruik kon worden genomen. Dat de aanhouding van de aanvraag voor een gebruiksvergunning rechtstreeks voortvloeit uit de toenmalige Bouwverordening, leidt niet tot een ander oordeel. Uit een oogpunt van rechtsbescherming kan niet van eiseres worden gevergd dat zij eerst een bouwaanvraag zou indienen voor de voorzieningen, waarvan zij zelf stelt dat deze niet bouwvergunningsplichtig zijn, alvorens zij dat oordeel in rechte kan aanvechten. Het anders luidende betoog van verweerder faalt.
13. De rechtbank overweegt ten aanzien van de vraag of de in rechtsoverweging 3 genoemde voorzieningen bouwvergunningplichtig zijn, dat eerst dient te worden vastgesteld of deze voorzieningen zijn aangebracht met het oog op het gebruik als supermarkt, of dat deze voorzieningen al aanwezig waren ten behoeve van het gebruik van het pand door de rechtsvoorganger van eiseres tot 2000. In het laatste geval kan immers niet worden gezegd dat dit veranderingen zijn ten behoeve van het gebruik als supermarkt.
Ten aanzien van de nieuwe, na 2000 aangebrachte of aan te brengen voorzieningen, moet worden beoordeeld of deze kunnen worden aangemerkt als ‘bouwen’ in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Ingevolge die bepaling wordt, voor zover thans van belang, onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Het begrip ‘bouwwerk’ is in de Woningwet niet omschreven. Gelet hierop, en op het feit dat in de modelbouwverordening een bruikbare definitie is gegeven, wordt aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie van het begrip ‘bouwwerk’. Deze luidt: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’.
14. De rechtbank stelt op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting vast, dat tussen partijen niet in geschil is dat drie van de hierboven genoemde voorzieningen al aanwezig waren in 2000, voordat het pand werd ingericht als supermarkt en al daarom niet kunnen worden betrokken bij de beoordeling van de bouwvergunningplicht van de voorzieningen. Het betreffen de voorzieningen ‘pantry met keukenblok’, ‘realisering van een deur ten behoeve van een nooduitgang’ en ‘de plaatsing van een roldeur’. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting bevestigd dat het advies van de gemeentelijke bezwaarcommissie op dit onderdeel volledig is overgenomen, zodat deze voorzieningen geen aanleiding kunnen zijn geweest voor aanhouding van de aanvraag van eiseres om een gebruiksvergunning.
15. De rechtbank stelt verder vast dat ook de kantoorruimte reeds aanwezig was in 2000. De kantoorruimte is te zien op de bouwtekening ‘bouwaanvraag bestaande situatie, werk nr. 816, blad 1-B van 3 maart 2000’, behorend bij een op 11 september 2001 geweigerde bouwaanvraag, alsmede op een ter zitting getoonde fotorapportage gemaakt bij de feitelijke levering van het pand aan eiseres. Van ‘realisering van een kantoorruimte’ is naar het oordeel van de rechtbank daarom geen sprake, hoogstens van het (her)inrichten van een bestaande kantoorruimte. Dit kan niet als bouwen in voormelde zin worden aangemerkt, hetgeen overigens door verweerder ook ter zitting is erkend.
16. Ter zitting is voorts komen vast te staan dat in 2000 reeds een cv-installatie aanwezig was in het pand. Gelet op de aanwezigheid van een verwarmingsketel, neemt de rechtbank aan dat in 2000 tevens een leidingstelsel aanwezig was. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet uit te sluiten dat ten behoeve van de inrichting van het pand als supermarkt wijzigingen aan de cv-installatie zijn aangebracht in de vorm van een andere of grotere verwarmingsketel. Naar het oordeel van de rechtbank is echter niet aannemelijk geworden dat het bestaande leidingenstelsel is gewijzigd. Voorts is ter zitting, op basis van de hierboven genoemde fotorapportage komen vast te staan dat tot 2000 al een luik was aangebracht boven het trapgat dat toegang biedt tot het magazijn in de kelder. Door eiseres is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat dit luik hetzelfde is als de stalen afneembare plaat die is aangeduid op de tekening behorend bij de aanvraag om een gebruiksvergunning. Hierna zal de rechtbank er daarom van uitgaan dat de plaatsing van de CV installatie en de stalen plaat zijn aan te merken als na 2000 aangebrachte voorzieningen.
17. Naar het oordeel van de rechtbank zijn geen van de na 2000 aangebrachte voorzieningen echter aan te merken als bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. De voorzieningen hebben slechts betrekking op het inrichten van het pand als supermarkt maar van bouwen is geen sprake. De rechtbank overweegt hiertoe het volgende.
18. Het wijzigen van de cv-installatie is niet aan te merken als bouwen. Ook indien de installatie is vervangen of op een andere plek is opgehangen, is de reeds bestaande en aanwezige constructie van het leidingensysteem niet gewijzigd. Het aanbrengen van een andere dan wel tweede installatie is naar zijn aard geen bouwkundige constructieve voorziening.
19. Het plaatsen van de stalen plaat boven de keldertoegang beschouwt de rechtbank evenmin als bouwen. Ter zitting heeft eiseres voldoende toegelicht dat de onderliggende kelder niet dagelijks zou worden gebruikt en dat de functie van de kelder niet verschilt van het gebruik onder de rechtsvoorganger van eiseres. Verweerder heeft onvoldoende weersproken dat een dergelijk gebruik zich niet voordeed toen de rechtsvoorganger van eiseres beschikte over het pand. Het vervangen van de plaat beschouwt de rechtbank niet als een andere bouwkundige constructieve voorziening. Het gaat om een losse stalen plaat die over het keldergat is gelegd. Dat sprake is van een nieuwe verzwaarde uitvoering om personen met winkelwagentjes dagelijks over de plaat te kunnen laten rijden, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, is niet aannemelijk geworden.
20. Naar het oordeel van de rechtbank is het plaatsen van een kluis evenmin aan te merken als bouwen. Ter zitting is door eiseres aangegeven dat de kluis moeilijk verplaatsbaar was, maar niet zou zijn verankerd in de grond of aan de muur. In zoverre verschilt de kluis niet van bijvoorbeeld een kast of een ander meubelstuk en valt deze naar zijn aard niet aan te merken als een bouwkundige constructieve voorziening. Het plaatsen van magazijnstellingen in magazijnruimtes, de plaatsing van stellingen als scheidingswanden, het plaatsen van stellingen in de verkoopruimte en de plaatsing van kassa’s is evenmin aan te merken als bouwen. Ter zitting heeft eiseres voldoende toegelicht dat de stellingen los op de grond staan en niet zijn verbonden met de grond of de muur. Desgevraagd heeft verweerder aangegeven dit niet te betwisten. De kassa’s staan eveneens los op de grond en worden volgens eiseres enkele malen per jaar verplaatst om de vloer schoon te maken. Dit is door verweerder niet weersproken. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de stellingen en de kassa’s naar hun aard niet aan te merken als bouwkundige constructieve voorzieningen.
21. Verweerder wijst op zichzelf terecht op vaste rechtspraak van de Afdeling dat ook verplaatsbare objecten kunnen worden aangemerkt een bouwwerk, indien sprake is van een object om ter plekke zelfstandig te functioneren, zoals in de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2012, LJN: BW0743. De gewraakte voorzieningen hebben echter geen betrekking op het plaatsen van een nieuw bouwwerk, maar betreffen een inpandige wijziging van de inrichting in een reeds bestaand gebouw die naar hun aard niet aan zijn te merken als bouwkundige constructieve voorzieningen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2009, LJN: BI7253.
22. Hetgeen verweerder en eiseres hebben aangevoerd met betrekking tot de vraag of de aangebrachte voorzieningen, los of in samenhang beziend, zijn te beschouwen als bouwen van beperkte betekenis in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken, behoeft daarom geen bespreking.
23. Omdat de voorzieningen niet zijn aan te merken als bouwen in de zin eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, bestond voor verweerder geen aanleiding de aanvraag om een gebruiksvergunning aan te houden. Verweerder heeft daarom ten onrechte het daartegen gemaakte bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
24. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking omdat het college het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk heeft geacht. Nu naar het oordeel van de rechtbank, gelet op artikel 6.1.4 van de Bouwverordening, geen ander besluit mogelijk is, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het besluit tot aanhouding van de aanvraag om gebruiksvergunning te herroepen.
25. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep en in bezwaar. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal
€ 1.518,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) bezwaarschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de bezwaarcommissie;
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• wegingsfactor 1.
26. De waarde van het punt indienen van een (aanvullend) bezwaarschrift en van het punt verschijnen ter zitting van de bezwaarcommissie is € 322,00, omdat het bezwaar is ingediend vóór het op 1 oktober 2009 in werking getreden Besluit van 4 september 2009, houdende aanpassing van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met de indexering van bedragen in die bijlage. De waarde per punt van de overige twee punten is
€ 437,00.
27. Tevens zal de rechtbank bepalen dat de verweerder aan eiseres het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 288,00 dient te vergoeden.
28. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 25 september 2006 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 288,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten in bezwaar en beroep tot een bedrag van €1.518,00, te betalen aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven als voorzitter en mr. A.W.C.M. van Emmerik en mr. J.A.W. Huijben als leden in tegenwoordigheid van mr. M.P.C. Anssems als griffier en in het openbaar uitgesproken op 9 mei 2012.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending
van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: