Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 12/246
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 september 2012
inzake
[eisers]
te [woonplaats]
eisers,
(gemachtigde: mr. A.H.E. van de Klift),
tegen
Provinciale Staten van Noord-Brabant,
verweerder,
(gemachtigde: A.J. Vos).
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2010 heeft verweerder de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (de Verordening) vastgesteld.
Het door eisers gemaakte bezwaar, gericht tegen artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening, is door verweerder bij besluit van 9 december 2011 niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van 18 juli 2012, waar eisers zijn verschenen in persoon, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.[naam A]] exploiteert vanaf het adres [adres A] te Landerd een biologische boomkwekerij. In 2001 heeft hij een aanvraag om bouwvergunning ingediend voor het oprichten van bedrijfsbebouwing op het perceel sectie L, nummer 544, aan de overzijde van het huisadres. Ten behoeve van dit plan heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landerd (het college) bij besluit van 5 oktober 2005 - met gebruikmaking van de door gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS) op 15 februari 2005 afgegeven verklaring van geen bezwaar (vvgb) - vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en bouwvergunning verleend. De vvgb is verleend in afwijking van het beleid zoals neergelegd in Streekplan Noord-Brabant 2002, inhoudende dat ter plaatse van het perceel geen nieuwvestiging mag plaatsvinden.
3. Eisers zijn woonachtig op de percelen [adres B]. Zij hebben tegen het besluit van 5 oktober 2005 bezwaar gemaakt, dat ongegrond is verklaard bij besluit op bezwaar van 25 april 2006. Het beroep tegen dit laatstgenoemde besluit is bij uitspraak van 16 november 2006 van deze rechtbank ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 15 augustus 2007 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) het daartegen door eisers ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van 16 november 2006 en het besluit op bezwaar van 25 april 2006 vernietigd. Daartoe is overwogen dat GS niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom sprake is van bijzondere omstandigheden die afwijking van de in het streekplan neergelegde beleidslijn rechtvaardigen, zodat het college bij het verlenen van vrijstelling geen gebruik had mogen maken van de door GS verleende vvgb.
Standpunten partijen
4. Verweerder heeft het bezwaar van eisers tegen het opnemen van artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening niet-ontvankelijk verklaard. Volgens verweerder is dit artikel te beschouwen als een op voorhand verleende ontheffing van het verbod op nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 8.3, eerste lid, onder a, van de Verordening. Omdat deze ontheffing is aangevraagd ten behoeve van het vaststellen van een bestemmingsplan, kunnen de bezwaren van eisers tegen deze ontheffing pas in het kader van de procedure tot vaststelling van het bestemmingsplan (bij de Afdeling) ten volle aan de orde komen. Volgens verweerder is de Afdeling bevoegd op het beroep van eisers te beslissen.
5. Volgens eisers is niet in geschil dat artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening is te beschouwen als een ontheffing van het verbod op nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf en aldus als een zelfstandige beschikking. De uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 6 juni 2011, LJN: BR0814, waarnaar verweerder heeft verwezen, is volgens eisers niet van toepassing. Volgens eisers is de ontheffing die daar ter discussie stond een reguliere ontheffing en daarom niet vergelijkbaar met de ontheffing op voorhand dan wel de uitzondering die hier aan de orde is. Eisers stellen dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen omdat artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) niet voorziet in een mogelijkheid om van dergelijke algemene regels ontheffing te verlenen. Bovendien ligt de bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing bij GS. Eisers hebben verder betoogd dat het bestreden besluit niet is voorzien van een deugdelijke motivering.
Wettelijk kader
6. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg.
7. Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, onder a, van de Verordening bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied dat nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf niet is toegestaan.
Ingevolge artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening is artikel 8.3, eerste lid, onder a, van de Verordening niet van toepassing op perceel, kadastraal bekend gemeente Landerd L 544, nabij [adres C]
Beoordeling
8. De rechtbank ziet zich, ambtshalve oordelend, voor de vraag gesteld hoe het besluit tot vaststelling van artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening in juridische zin moet worden beschouwd.
9. Artikel 4.1, eerste lid, van de Wro biedt verweerder de mogelijkheid te bepalen dat een regel in een provinciale verordening slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. Naar het oordeel van de rechtbank kan artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening niet anders worden uitgelegd dan dat verweerder heeft bedoeld te bepalen dat artikel 8.3, eerste lid, van de Verordening voor het gehele grondgebied van de provincie Noord-Brabant geldt, met uitzondering van het perceel kadastraal bekend gemeente Landerd L 544, nabij [adres C] Nu de Wro verweerder deze mogelijkheid biedt, is er geen enkele aanleiding om artikel 14, achtste lid, te kwalificeren als een provinciale ontheffing die op voorhand is verleend. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.
10. In artikel 8.2 van de Wro worden een aantal besluiten genoemd waartegen een belanghebbende in eerste en enige aanleg beroep kan instellen bij de Afdeling. In dit artikel is geen uitzondering gemaakt voor beroepen tegen besluiten, dan wel besluiten op bezwaar inzake de vaststelling van een provinciale verordening. Gelet op het oordeel in de voorgaande rechtsoverweging kan in het midden blijven of sprake is van een ontheffing ten behoeve van een bestemmingsplan of van een omgevingsvergunning. De rechtbank is in zoverre bevoegd kennis te nemen van het beroep.
11. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening, in de hierboven geschetste bedoeling, dient te worden beschouwd als een algemeen verbindend voorschrift, omdat ingevolge artikel 8:2, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep daartegen kan worden ingesteld. Naar het oordeel van de rechtbank betreft bet individueel, persoonlijk en concreet benoemen van de overgangsgevallen niet het vaststellen van een algemeen verbindend voorschrift. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn, omdat het geen zelfstandige normstelling inhoudt. De rechtbank ziet zich hierin gesteund door de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2008, LJN: BC2100.
12. Voor zover verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen dat voor de uitzondering in artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening, wat betreft de mogelijkheid van het aanwenden van rechtsmiddelen dient te worden aangeknoopt bij de rechtspraak van de Afdeling op dit punt met betrekking tot een ontheffing van een regel als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, overweegt de rechtbank het volgende.
13. De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 juni 2012, LJN BW:7636, overwogen dat tegen het besluit tot het verlenen van de ontheffing op basis van de ontheffingsbevoegdheid in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen kunnen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft. Dit systeem van geconcentreerde rechtsbescherming brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan en het besluit tot verlening van de ontheffing voor de mogelijkheid van beroep als één besluit moeten worden aangemerkt. In de bestemmingsplanprocedure kunnen de bezwaren tegen de verleende ontheffing ten volle aan de orde worden gesteld en zal worden beoordeeld of het college van gedeputeerde staten in redelijkheid de ontheffing heeft kunnen verlenen en of de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan gebruik heeft mogen maken van de verleende ontheffing.
14. De rechtbank ziet in bovengenoemde uitspraak geen aanleiding voor het oordeel dat eisers pas rechtsmiddelen kunnen aanwenden tegen de vaststelling van artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening in kader van een eventuele bestemmingsplanprocedure, dan wel een procedure tot verlening van een omgevingsvergunning. Een provinciale ontheffing wordt verleend of geweigerd op aanvraag van de gemeenteraad. Het besluit tot vaststelling van artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening is door verweerder zelf genomen. Van enige bemoeienis van de gemeenteraad van Landerd is de rechtbank niets gebleken. Bovendien is het maar de vraag of de gemeenteraad van Landerd een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan neemt, dan wel of het college een omgevingsvergunning verleent. Niet valt uit te sluiten dat een dergelijke procedure nimmer aanhangig wordt gemaakt. Met het oog op de rechtsbescherming en rechtszekerheid is het niet wenselijk om eisers in onderhavige procedure rechtsmiddelen te onthouden. Verweerder heeft het bezwaarschrift ten onrechte niet ontvankelijk verklaard.
15. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 4.1 van de Wro en artikel 8.2 van de Awb en komt voor vernietiging in aanmerking.
16. Anders dan eisers beschouwt de rechtbank de vaststelling van de Verordening ruimte 2012 niet als een wijziging of intrekking van het in geding zijnde besluit van
9 december 2011, als bedoeld in artikel 6:18 in samenhang met artikel 6:19 van de Awb. Het besluit tot vaststelling van de Verordening ruimte 2012 is een primair besluit, het bestreden besluit van 9 december 2011 is een beslissing op bezwaar. Het bestreden besluit is bovendien niet ingetrokken.
17. In de omstandigheid dat in artikel 14.4, vierde lid, van de Verordening ruimte 2012 een identieke bepaling is opgenomen als artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening, ziet de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten. Ook de vaststelling van deze bepaling is aan te merken als een besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
18. Bij besluit van 13 maart 2012 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van eisers tegen de verleende vrijstelling en bouwvergunning. Verweerder heeft daarbij de bezwaren gegrond verklaard en de vrijstelling en bouwvergunning alsnog geweigerd. Hiertegen is geen rechtsmiddel ingesteld. Dit leidt naar het oordeel van de rechtbank evenmin tot het oordeel dat de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten. Gelet op de omstandigheid dat de territoriale uitzondering op de Verordening in artikel 14.4, achtste lid van de Verordening in stand is gehouden, hetgeen is bevestigd in het besluit tot vaststelling van artikel 14.4, vierde lid, van de Verordening ruimte 2012, hebben partijen - zowel eisers als het college als [naam A] - recht en belang bij een inhoudelijke beoordeling van eisers bezwaren tegen artikel 14.4, achtste lid, van de Verordening. De rechtbank zal daarom bepalen dat verweerder binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit dient te nemen.
19. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 874,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 437,00;
• wegingsfactor 1.
20. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eisers het door hen gestorte griffierecht ten bedrage van € 156,00 dient te vergoeden.
21. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 156,00;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten vastgesteld op € 874,00.
Aldus gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven als rechter in tegenwoordigheid van mr. A.G.M. Willems als griffier en in het openbaar uitgesproken op 11 september 2012.
?
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending
van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: