Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/2278, AWB 12/2279, AWB 12/2284 en AWB 12/2285
uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 oktober 2012 op de beroepen en de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
de besloten vennootschap T&S Holding BV en de besloten vennootschap Langhstraet Recreatie BV, verzoeksters sub 1,
beide te Waalwijk,
(gemachtigde: mr. D. van Zuidam),
en
de besloten vennootschap Recreatiepark Mastbosch BV en de besloten vennootschap Cromvoirt Recreatie BV, verzoeksters sub 2
beide te Sint-Oedenrode,
(gemachtigde: mr. A.A.M. van der Aa),
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vught, verweerder
(gemachtigden: mr. R.P. Randewijk en W. Donckers).
<b>Procesverloop</b>
Bij besluiten van 30 november 2011 (de primaire besluiten) heeft verweerder verzoeksters afzonderlijk gelast het verhuren of beschikbaar stellen van de woonunits (stacaravans) op het perceel Loverensestraat 7 te Cromvoirt, genaamd recreatiepark Landgoed Loveren, (hierna: het perceel) voor gebruik anders dan voor recreatieve doeleinden te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 1.500,00 per woonunit per week met een maximum van € 15.000,00.
Bij besluiten van 11 juni 2012 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van verzoeksters ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben verzoeksters sub 1 bij brief van 23 juli 2012 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AWB 12/2279. Bij brief van eveneens 23 juli 2012 hebben verzoeksters sub 1 de voorzieningenrechter verzocht terzake een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer AWB 12/2278.
Verzoeksters sub 2 hebben bij brief van 23 juli 2012 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AWB 12/2285. Tevens hebben verzoeksters sub 2 de voorzieningenrechter verzocht terzake een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer AWB 12/2284.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2012. Verzoeksters hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden, vergezeld door [naaam 1], [naam 2] en [naam 3]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Het onderzoek is ter zitting aangehouden. Op 12 september 2012 is een brief van verweerder ontvangen. Verzoeksters hebben hierop gereageerd. Partijen hebben toestemming verleend de zaken zonder nadere zitting af te doen.
<b>Overwegingen</b>
1. Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, onder meer indien tegen een besluit beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien de voorzieningenrechter in een dergelijk geval van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak kan worden gedaan in de hoofdzaak. In de uitnodiging voor de zitting zijn partijen op deze bevoegdheid van de voorzieningenrechter gewezen.
3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de bedoelde situatie zich hier voordoet en zal daarom onmiddellijk uitspraak doen in de aanhangige hoofdzaken.
4. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende door partijen niet betwiste feiten. Op het Landgoed Loveren zijn 75 stacaravans geplaatst waarvan een deel wordt bewoond door arbeidsmigranten. Cromvoirt Recreatie BV is eigenaresse van een groot gedeelte van Landgoed Loveren. Recreatiepark Mastbosch BV beheert onder meer het infranet en doet het onderhoud van het park. Verzoeksters sub 1 verhuren de kavels. Verzoeksters sub 2 huren een aantal van de kavels. Zij hebben de stacaravans in eigendom en verhuren deze.
5. Verweerder heeft aan het bestreden besluit - kort gezegd - ten grondslag gelegd dat het verhuren of ter beschikking stellen van de stacaravans op het recreatiepark Landgoed Loveren voor gebruik anders dan voor recreatieve doeleinden in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Volgens verweerder bestaat er geen concreet zicht op legalisatie en is hetgeen verzoeksters hebben aangevoerd onvoldoende zwaarwegend om van handhavingsmaatregelen af te zien. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt volgens verweerder niet omdat tegen de overtredingen op andere locaties eveneens handhavend zal worden opgetreden. Verweerder acht de begunstigingstermijn niet onredelijk kort en de hoogte van de dwangsom niet onredelijk hoog.
6. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. Op grond van het tweede lid van dat artikel wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
7. Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
8. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
9. De bevoegdheid van verweerder om handhavend op te treden is niet in geschil. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10. Verzoeksters hebben zich op het standpunt gesteld dat het recreatiepark dermate gedateerd is dat er grote infrastructurele investeringen nodig zijn. Als de arbeidsmigranten, meestal Polen, moeten vertrekken dan betekent dat waarschijnlijk het faillissement van de eigenaresse van Landgoed Loveren. De verdiensten zijn noodzakelijk om de renovatie van het park te financieren. Getracht is om met de gemeente Vught afspraken te maken om de arbeidsmigranten voorlopig te laten blijven, mede tegen de achtergrond van de verklaring van de gemeente zelf dat er geen of nauwelijks overlast is. Verweerder heeft geweigerd om toepassing van artikel 2.12, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Het argument van verweerder dat het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd is met een goede ruimtelijke ordening enkel omdat de bestemming ‘recreatie’ is, snijdt geen hout. Het instrument van de tijdelijke vergunning is juist in het leven geroepen om als, daaraan behoefte bestaat, voor een bepaalde termijn van het bestemmingsplan te kunnen afwijken. Of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening moet beoordeeld worden op inhoudelijke aspecten. Verzoeksters bestrijden dat er geen sprake is van een tijdelijke behoefte. Het verzoek is juist gedaan om voor een bepaalde, nader af te spreken, periode deze vorm van huisvesting hier toe te staan.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat er geen concreet zicht is op legalisering omdat geen sprake is van een tijdelijke activiteit.
11. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge het tweede lid, kan, in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, een omgevingsvergunning, voor zover zij betrekking heeft op een activiteit voor een bepaalde termijn, worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
12. Ingevolge artikel 5.18, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) wordt in een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, die voorziet in een tijdelijke behoefte, bepaald dat zij slechts geldt voor een daarin aangegeven termijn van ten hoogste vijf jaar.
13. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in haar uitspraak van 17 maart 2010 heeft overwogen ten aanzien van artikel 3.22 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling dat ontheffing kan worden verleend indien tijdelijk behoefte bestaat aan de voorziening waarvoor de ontheffing wordt verleend. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is deze jurisprudentie nog steeds van belang. Gelet daarop is niet van belang of er sprake is van een tijdelijke activiteit, maar of er sprake is van een tijdelijke behoefte aan het gebruik van de stacaravans. In het bestreden besluit is daarop niet ingegaan. Verweerder heeft daarin ook niet verwezen naar zijn afwijzende reactie van 19 juni 2012 op het principeverzoek van verzoeksters om een afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Gelet daarop is het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd. Ten overvloede overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder ook in de reactie op het principeverzoek van verzoeksters niet is ingegaan op de vraag of sprake is van een tijdelijke behoefte aan het gebruik van de stacaravans. Pas ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de tijdelijkheid van die behoefte niet objectiveerbaar is. Nu verweerder dit pas ter zitting en zonder nadere motivering heeft gedaan, ziet de voorzieningenrechter daarin geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
14. Verzoeksters hebben verder met een beroep op het gelijkheidsbeginsel aangevoerd dat het onredelijk is dat onderhavige overtreding als eerste en enige wordt aangepakt en dat alle andere (mogelijke) overtredingen naar de toekomst worden verschoven. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat ten aanzien van alle overtredingen handhavend zal worden opgetreden. Op Loveren wordt het eerst handhavend opgetreden omdat daar de overtreding het meest omvangrijk is.
15. De voorzieningenrechter stelt vast dat de raad van de gemeente Vught op 28 november 2006 de beleidnota “Beleid inzake onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven” (hierna: de beleidsnota) heeft vastgesteld. Deze beleidsnota heeft betrekking op de in de gemeente gelegen individuele recreatiewoningen (drie stuks) en op de recreatieterreinen (camping De Leuvert, camping De Vondst en camping De Zes Linden/Landgoed Loveren). Bij besluit van 17 februari 2009 heeft verweerder besloten over te gaan tot handhavend optreden tegen de tijdelijke huisvesting van arbeidmigranten op recreatiepark Mastbosch (Landgoed Loveren). Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het om praktische redenen (met name geld en capaciteit) niet mogelijk is om alle overtredingen tegelijk aan te pakken. Gelet op de omvang van de overtreding en gelet op de gevolgen van de grote hoeveelheid arbeiders voor de Cromvoirtse samenleving is optreden tegen de geplaatste stacaravans op recreatiepark Mastbosch volgens verweerder het meest effectief (fase 1). Na de bezwaarfase kan de handhavingsprocedure voor tijdelijke werknemers op de overige campings worden gestart (fase 2). Nadat ook deze procedures in de bezwaarfase zijn aanbeland, kan definitieve besluitvorming over handhavend optreden tegen permanente bewoning op de drie campings (ook gefaseerd) worden voorbereid (fase 3).
16. De voorzieningenrechter overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 11 juni 2008, LJN: BD3618, en 11 maart 2009, LJN: BH5552) volgt dat het gelijkheidsbeginsel een consistent en doordacht bestuursbeleid vergt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft aan zijn optreden in rechtens vergelijkbare gevallen. Verzoeksters hebben betoogd dat een duidelijk en consistent handhavingsbeleid ten aanzien van de andere vergelijkbare gevallen ontbreekt en ten onrechte tegen de overtreding op onderhavig perceel als eerste wordt opgetreden. Dit betoog wordt niet gevolgd. De voorzieningenrechter acht het niet onredelijk dat verweerder gelet op de beschikbare capaciteit en financiële middelen een prioritering aanbrengt binnen het handhavingsbeleid. Dat verweerder daarbij de keuze heeft gemaakt om eerst handhavend op te treden tegen een overtreding die door hem als het meest omvangrijk wordt gekwalificeerd en waartegen met een relatief beperkte inzet van middelen kan worden opgetreden, is gelet op de beoordelingsruimte die verweerder daarbij toekomt, niet onredelijk te achten. Dat, zoals verzoekers stellen, geen sprake is van overlast van de zijde van de bewoners van de stacaravans maakt dat niet anders. Nu verder uit het besluit van 17 februari 2009 blijkt dat tegen alle locaties waar soortgelijke overtredingen zijn geconstateerd handhavend wordt opgetreden, is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
17. Verzoeksters hebben verder aangevoerd dat de begunstigingstermijn niet strookt met hetgeen in de beleidsnota “Beleid inzake onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven” van 28 september 2006 is gesteld. In deze beleidsnota staat zonder enige beperking ten aanzien van de aard van de onrechtmatige bewoning dat de begunstigingstermijn één jaar bedraagt. Verzoeksters zijn verder van mening dat verweerder de begunstigingstermijn had moeten afstemmen op de verwachte duur van de plannen voor herinrichting van het park tot het hoogwaardige recreatiepark Mastbosch. Verweerder heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat, vanwege de opschorting van de begunstigingstermijn tot zes weken na verzending van die beslissingen, geen sprake is van een onredelijk korte begunstigingstermijn. De termijn die op grond van de beleidsnota wordt gehanteerd bij onrechtmatige bewoning, is hier volgens verweerder niet van toepassing omdat geen sprake is van permanente bewoning, maar van tijdelijke bewoning.
18. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de beleidsnota is gedefinieerd wat moet worden verstaan onder onrechtmatige bewoning. Volgens de beleidsnota is onder andere sprake van onrechtmatige bewoning als de betrokkene geen vaste woon- of verblijfplaats heeft (en dus nergens in Nederland ingeschreven staat in het bevolkingsregister, bijvoorbeeld gastarbeiders en dak- en thuislozen) en van de drie maanden ten minste twee maanden in het recreatieverblijf overnacht. Als een van de redenen voor onrechtmatige bewoning wordt in de beleidsnota genoemd dat economisch aan de regio gebonden personen als noodoplossing een recreatieverblijf kunnen betrekken. Deze personen zullen volgens de beleidsnota vaak weer doorstromen, wanneer de economische gebondenheid verdwenen is. Uit het vorenstaande leidt de voorzieningenrechter af dat de beleidsnota ook in dit geval van toepassing is. Gelet daarop heeft verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet gemotiveerd waarom hij in dit geval niet de in de beleidsnota opgenomen begunstigingstermijn van één jaar heeft gehanteerd. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de termijn van één jaar is opgenomen om degenen tegen wie handhavend wordt opgetreden, de gelegenheid te geven andere huisvesting te vinden. Verweerder heeft in de bestreden besluiten echter geen overwegingen gewijd aan de mogelijkheden voor verzoeksters om op een termijn van zes weken de betreffende arbeidsmigranten elders te huisvesten. Gelet op hetgeen verzoeksters over de mogelijkheden voor het huisvesten van arbeidsmigranten reeds in bezwaar hebben aangevoerd, mocht verweerder hieraan niet zonder nadere motivering voorbijgaan. Het betoog van verweerder ter zitting dat verzoeksters zich hadden kunnen voorbereiden, is onvoldoende om te oordelen dat de begunstingstermijn lang genoeg is om de overtreding redelijkerwijs te kunnen beëindigen.
19. De bestreden besluiten zijn in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en niet van een voldoende draagkrachtige motivering voorzien. De bestreden besluiten zullen onder gegrondverklaring van de daartegen gerichte beroepen worden vernietigd en verweerder zal worden opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak.
20. Voor herroeping van de primaire besluiten ziet de rechtbank geen aanleiding, nu niet op voorhand is uit te sluiten dat het geconstateerde gebrek in bezwaar kan worden hersteld. Omdat onduidelijk is hoeveel tijd herstel van het gebrek zal vergen omdat hiervoor nader onderzoek dient te worden verricht naar de mogelijkheden voor de huisvesting van de arbeidsmigranten elders, ziet de rechtbank geen aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid ingevolge artikel 8:51a van de Awb en verweerder gelegenheid te bieden het gebrek te herstellen. Gezien de beslissing in de hoofdzaken worden de verzoeken om een voorlopige voorziening die strekken tot schorsing van de bestreden besluiten afgewezen.
21. Nu de primaire besluiten niet worden herroepen en deze ook niet worden aangetast door de vernietiging van de bestreden besluiten, ziet de voorzieningenrechter wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat verweerders besluiten van 11 juni 2012 worden geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de nieuwe besluiten op bezwaar.
22. De voorzieningenrechter acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door verzoeksters gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 1.311,00.
Deze kosten bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een (aanvullend) verzoekschrift, 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,00 en een wegingsfactor 1).
23. Tevens zal de voorzieningenrechter bepalen dat verweerder aan verzoeksters sub 1 en 2 afzonderlijk het door hen gestorte griffierecht ten bedrage van tweemaal € 310,00 voor het verzoek en het beroep dient te vergoeden.
<b>Beslissing</b>
De voorzieningenrechter,
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 11 juni 2012;
- bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- wijst de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb af;
- schorst, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, de primaire besluiten van 30 november 2011 tot en met zes weken na bekendmaking van de nieuwe besluiten op bezwaar;
- bepaalt dat verweerder aan verzoeksters sub 1 en 2 afzonderlijk het door hen gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van (tweemaal € 310,00 is) € 620,00;
- veroordeelt verweerder in de door verzoeksters sub 1 en 2 afzonderlijk gemaakte proceskosten vastgesteld op € 1.311,00,
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2012.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
<b>Rechtsmiddel</b>
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.