Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 12/565 en AWB 12/2100
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2012 in de zaak tussen
Euro-Parking B.V.,
te Eindhoven,
eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.G. Pennings),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven,
verweerder,
(gemachtigden: mr. M. Lammerschop en mr. B. Timmermans).
Aan het geding heeft als partij deelgenomen Eindhoven Airport NV, te Eindhoven, gemachtigde M. van Waasdijk.
Procesverloop
Zaaknummer AWB 12/565.
Bij besluit van 11 mei 2011 heeft verweerder eiseres onder oplegging van een last onder dwangsom van € 66.000,- gelast om vóór 1 juni 2011 het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op het perceel Luchthavenweg 24 te Eindhoven te beëindigen en beëindigd te houden.
Verweerder heeft het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar bij besluit van 19 januari 2012 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Tevens heeft eiseres aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen (AWB 12/564). Bij uitspraak van 4 april 2012 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Zaaknummer AWB 12/2100.
Bij besluit van 15 december 2011 heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het exploiteren van parkeerplaatsen ten behoeve van het luchtvaartverkeer aan de Luchthavenweg 24 te Eindhoven.
Verweerder heeft het hiertegen ingediende bezwaar bij besluit van 25 mei 2012 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft beide zaken gevoegd.
De zaken zijn - gelijktijdig met de zaak AWB 12/1196 - behandeld op de zitting van
13 september 2012, waar namens eiseres is verschenen M.L. van Ament, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden. Verder is verschenen voor de derde partij de hierboven genoemde gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Door een toezichthouder van de gemeente Eindhoven is op 13 april 2011 vastgesteld dat op het perceel Luchthavenweg 24 te Eindhoven parkeerruimte (circa 110 parkeerplaatsen) ten behoeve van de burgerluchtvaart wordt aangeboden. Bij brief van 19 april 2011 heeft verweerder zijn voornemen om handhavend op te treden kenbaar gemaakt. Eiseres heeft hiertegen op 3 mei 2011 een zienswijze ingediend, waarna verweerder op 11 mei 2011 heeft besloten over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom.
2. Tussen partijen is niet in geschil dat op het perceel Luchthavenweg 24 te Eindhoven het bestemmingsplan “Welschap A, herziening II” van toepassing is en dat het perceel hierin de bestemming ‘Militair luchtvaartterrein met de mogelijkheid van medegebruik door de burgerluchtvaart’ als bedoeld in artikel 4 van de planvoorschriften heeft. Voorts is het perceel ingevolge de plankaart van het bestemmingsplan gelegen binnen de zone als bedoeld in artikel 4, lid B, sub II en onder b, van de planvoorschriften, te weten ten behoeve van doeleinden van handel en bedrijf, voorkomend in de categorieën 1 tot en met 4 van de bij het bestemmingsplan behorende staat van inrichtingen.
3. Artikel 4 van de planvoorschriften van “Welschap A, herziening II”, voor zover van belang, luidt als volgt:
A. De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor doeleinden ten behoeve van de militaire luchtvaart met de mogelijkheid tot medegebruik door de burgerluchtvaart.
B. II. b. voor zover in het raam van medegebruik door de burgerluchtvaart ten behoeve van doeleinden van handel en bedrijf -met uitzondering van detailhandel- afzonderlijke bebouwing dient te worden opgericht kan dit uitsluitend geschieden binnen de als zodanig op de kaart aangegeven zone in de vorm van bedrijfsgebouwen en kantoren met uitzondering van dienstwoningen, voorkomend in de categorieën 1 t/m 4 van de in artikel 2 opgenomen staat van inrichtingen;
C.1. Het is verboden gronden en opstallen te gebruiken, of in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de uit het plan voortvloeiende bestemming.
C.2. Voor zover de gronden en opstallen mede worden gebruikt door de burgerluchtvaart wordt als strijdig gebruik in ieder geval aangemerkt het gebruik van de in Lid B, sub II, bedoelde gronden en opstallen anders dan ten behoeve van de doeleinden, zoals die nader onder a t/m e zijn genoemd.
D1. Burgemeester en wethouders verlenen vrijstelling van het in lid C genoemde verbod, indien strikte toepassing zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
D.2. a. Burgemeester en wethouders verlenen, gehoord de inspecteur belast met de zorg voor de hygiëne van het milieu, vrijstelling van de categorieën, genoemd in lid B, sub II, onder b, respectievelijk lid C, voor bedrijven, die niet voorkomen in de categorieën 1 t/m 4 van de staat van inrichtingen, maar die daarmede, voor wat betreft milieubelasting zijn gelijk te stellen.
D.2.b. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid B, sub II onder b, respectievelijk lid C voor het vestigen van bedrijven, die genoemd zijn in categorie 5 van de staat van inrichtingen, mits (..).
4. In het bestreden besluit van 19 januari 2012 heeft verweerder zich - in afwijking van het advies van de commissie voor bezwaarschriften - op het standpunt gesteld dat het gebruik in strijd is met het gebruiksverbod van het bestemmingsplan (artikel 4, lid C, van de planvoorschriften), omdat een parkeerbedrijf als zodanig niet in de staat van inrichtingen is genoemd. Om een parkeerbedrijf toe te staan zou toepassing gegeven moeten worden aan de vrijstellingsbevoegdheid, zoals neergelegd in artikel 4, lid D, sub 2 en onder a, van de planvoorschriften.
Naar de mening van verweerder is er geen concreet zicht op legalisatie en kon hij derhalve handhavend optreden.
5. Eiseres kan zich met dit besluit niet verenigen. Gelet op de toelichting in het bestemmingsplan op de doeleindenomschrijving past het gebruik als parkeerterrein volgens eiseres rechtstreeks binnen het geldende bestemmingsplan, zelfs zonder daartoe verleende binnenplanse vrijstelling. Dit gebruik past binnen de doeleinden genoemd in artikel 4, lid C.2, van de planvoorschriften en is daarom ingevolge artikel 4, lid C.2, van de planvoorschriften uitgezonderd. Het voorbereidingsbesluit is in dit geval niet van toepassing omdat volgens eiseres niet in geschil is dat eiseres vóór 7 april 2011 een aanvang heeft genomen met de parkeeractiviteiten.
6. Aan de orde is de vraag of het thans aan de orde zijnde gebruik van de gronden valt onder het gebruiksverbod, zoals opgenomen in artikel 4, aanhef en onder C.2, van de planvoorschriften. De door eiseres voorgestane strikte lezing van artikel 4, lid C.2, van de planvoorschriften zou betekenen dat de, in het bestemmingsplan opgenomen binnenplanse vrijstellingsbevoegheid vermeld in artikel 4, aanhef en onder D.2a en D.2b, van de planvoorschriften ten behoeve van de vestiging van bedrijven die niet voorkomen in de milieucategorie 1 t/m 4 van de staat van inrichtingen ten behoeve van zogenaamde categorie 5-bedrijven overbodig zou zijn. Nu deze vrijstellingsbevoegdheid wel is opgenomen, is de rechtbank van oordeel dat uit de systematiek van de bestemmingsplanvoorschriften moet worden afgeleid dat de planwetgever heeft bedoeld in artikel 4, B. II. b, niet alleen de bebouwingsmogelijkheden te regelen maar ook de gebruiksmogelijkheden van de gronden binnen de zone ‘handel en bedrijf’ door deze te koppelen aan de, in het bestemmingsplan opgenomen staat van inrichtingen. De verbodsbepaling in artikel 4, aanhef en onder C.2, van de planvoorschriften ziet derhalve tevens op bedrijven die niet voorkomen in de categorieën 1 t/m 4 van de staat van inrichtingen. Dit wordt bevestigd door de toelichting bij het bestemmingsplan. Vaststaat dat een parkeerbedrijf als door eiseres geëxploiteerd niet voorkomt in de categorieën 1 t/m 4 van de staat van inrichtingen. Dit leidt ertoe dat het bedrijfsmatig aanbieden van parkeerplaatsen een gebruik van de gronden betreft dat strijdig is met het bestemmingsplan. Voor zover eiseres nog heeft aangevoerd dat het perceel valt binnen de parkeerzone, heeft de rechtbank aan de hand van de plankaart vastgesteld dat dit niet het geval is.
Nu er sprake is van strijdig gebruik onder het bestemmingsplan “Welschap A, herziening II”, komt eiseres geen beroep toe op het overgangsrecht van het thans geldende bestemmingsplan “Bedrijventerrein Eindhoven Airport” en is verweerder bevoegd om handhavend op te treden. Het standpunt van eiseres dat er geen sprake is van gewijzigd gebruik in de zin van het voorbereidingsbesluit, zodat van overtreding van dit voorbereidingsbesluit geen sprake is, behoeft gelet op het bovenstaande geen bespreking. De beroepsgrond faalt.
7. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. Gelet op het voorgaande heeft eiseres de in artikel 4, aanhef en onder D. 2a, van de planvoorschriften bedoelde vrijstelling nodig om de strijdigheid met het bestemmingsplan op te heffen.
Gelet op de op 1 oktober 2010 in werking getreden Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is daarvoor een omgevingsvergunning vereist voor het gebruik van gronden in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo.
Zaaknummer AWB 12/2100.
9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij op 13 maart 2011 per brief en per email heeft verzocht om een omgevingsvergunning voor het commercieel aanbieden van parkeerplaatsen ten behoeve van reizigers van het luchtvaartverkeer. Deze stukken zijn eveneens gevoegd bij het bezwaarschrift van 27 mei 2011, gericht tegen de last onder dwangsom van 11 mei 2011. Eerst op 15 december 2011 heeft verweerder een besluit genomen op deze aanvraag. Gelet op de in artikel 3.9 van de Wabo in acht te nemen beslistermijn, is te laat beslist en is er volgens eiseres sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
Verweerder heeft daartegen aangevoerd dat aanvraag van 13 maart 2011 niet op de juiste wijze is ingediend en dat de email noch de brief door verweerder zijn ontvangen. Voorts waren deze aanvragen als bijlagen bij het genoemde bezwaarschrift gevoegd en bleek nergens dat het de intentie van eiseres was dat deze bijlagen als aanvragen hadden te gelden. Eerst tijdens de hoorzitting van 17 augustus 2011 is besloten de aanvraag in behandeling te nemen. Dit is bij brief van 1 september 2011 aan eiseres medegedeeld.
10. Ten aanzien van de aanvraag van 13 maart 2011 heeft verweerder gesteld dat, daargelaten dat de aanvraag niet volgens de voorschriften van de Regeling omgevingsrecht (Mor) is ingediend, na onderzoek niet is gebleken dat deze aanvraag is ontvangen. Dat de email is ontvangen, is niet geconstateerd. Evenmin is volgens de postregistratie de brief van deze datum ontvangen. Gelet hierop ligt het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van eiseres om aan te tonen dat de email dan wel de brief daadwerkelijk aan verweerder zijn verzonden. Ter zitting heeft eiseres erkend geen verzendbewijs van de brief te hebben. De rechtbank acht met het door eiseres gestelde onvoldoende aangetoond dat de betreffende aanvraag reeds op 13 maart 2011 is gedaan
11. Verweerder heeft niet betwist dat deze aanvraag bij het genoemde bezwaarschrift van
27 mei 2011 was gevoegd. De rechtbank neemt mede in aanmerking dat deze aanvraag is gedaan ten behoeve van concreet zicht op legalisatie in het kader van de opgelegde last onder dwangsom. Gelet op deze feiten en omstandigheden concludeert de rechtbank dat eiseres wel degelijk heeft bedoeld de aanvraag alsnog in te dienen en dat verweerder dit als zodanig had moeten opvatten. Verweerder heeft onvoldoende aangevoerd om aan te nemen dat hij dit niet hoefde te doen. De rechtbank merkt op dat de beslistermijn van acht weken conform artikel 3.9 van de Wabo is gaan lopen vanaf 27 mei 2011. Indien en voor zover een omgevingsvergunning was vereist ten behoeve van het gebruik van gronden in afwijking van het voorbereidingsbesluit dat voor 27 mei 2011 in werking is getreden, overweegt de rechtbank dat de aanvraag van eiseres tevens moet worden aangemerkt als een aanvraag omgevingsvergunning ten behoeve van het gebruik van gronden in afwijking van het voorbereidingsbesluit, waarop de beslistermijn van artikel 3.9 van de Wabo eveneens van toepassing is.
12. Vast is komen staan dat de beslistermijn door verweerder niet is verlengd op de wijze als bedoeld in het tweede lid van dit artikel en dat de beslissing op de aanvraag pas is genomen op 15 december 2011. Toen was de wettelijke beslistermijn al overschreden. Gelet op het bepaalde in artikel 4:20b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is er een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan en was verweerder niet bevoegd (alsnog) een besluit tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning te nemen. De beroepsgrond slaagt en het bestreden besluit van 25 mei 2012 dient te worden vernietigd. Omdat vanwege de van rechtswege ontstane omgevingsvergunning nog slechts één beslissing mogelijk is, zal de rechtbank, met inachtneming van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit van 15 december 2011 herroepen.
Zaaknummer AWB 12/565.
13. Voor de vraag of er in de handhavingszaak sprake is van concreet zicht op legalisatie is het volgende van belang. De last onder dwangsom dateert van 11 mei 2011, de aanvraag om omgevingsvergunning van daarna (27 mei 2011). Dat betekent dat er ten tijde van het primaire besluit geen concreet zicht op legalisatie was en verweerder handhavend kon optreden.
De van rechtswege verleende omgevingsvergunning is vóór de beslissing van 19 januari 2012 op het bezwaar tegen de last onder dwangsom tot stand gekomen. Dat brengt met zich dat de rechtbank dient te toetsen of verweerder bij dit besluit in redelijkheid de last heeft kunnen handhaven dan wel had moeten herroepen wegens de inmiddels van rechtswege verleende omgevingsvergunning met ingang van de datum van verlening daarvan.
Naar het oordeel van de rechtbank is er met de van rechtswege verleende omgevingsvergunning sprake van concreet zicht op legalisatie. Weliswaar is de omgevingsvergunning nog niet in werking getreden omdat deze nog niet bekend is gemaakt, maar dit is slechts een formele handeling. Verweerder heeft de omstandigheid dat sprake is van een van rechtswege verleende, nog niet bekend gemaakte, omgevingsvergunning moeten betrekken bij het besluit op bezwaar. Dat heeft verweerder niet gedaan en daarom is dit besluit onvoldoende gemotiveerd. Het beroep in de handhavingszaak is in zoverre gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
14. In het kader van een effectieve geschillenbeslechting dient te rechtbank te bezien of zij zelf in de zaak kan voorzien dan wel te motiveren waarom zij daartoe geen aanleiding ziet. Ingevolge het bepaalde in artikel 4:20c van de Awb treedt een van rechtswege verleende beschikking eerst in werking na publicatie daarvan. Ingevolge artikel 6.1, vierde lid, van de Wabo wordt de werking van een van rechtswege verleende vergunning opgeschort totdat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt op dit bezwaar is beslist. Nu vast is komen staan dat geen publicatie van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning heeft plaatsgevonden, is deze niet in werking getreden. Verweerder zal derhalve de van rechtswege verleende omgevingsvergunning dienen te publiceren en vervolgens een nieuwe beslissing op bezwaar dienen te nemen in de handhavingszaak als de in, artikel 6.1, vierde lid, van de Wabo genoemde, opschorting is geëindigd. De rechtbank ziet in het vorenoverwogene wel aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat het besluit van 11 mei 2011 wordt geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaarschrift tegen dit besluit.
15. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder in beide zaken te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 1311,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 2 maal 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beide zaken;
• waarde per punt € 437,00
• wegingsfactor 1.
16. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiseres de door haar betaalde griffierechten in beide zaken ten bedrage van in totaal € 620,00 dient te vergoeden.
17. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
in de zaak AWB 12/565:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 19 januari 2012;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- schorst het besluit van 11 mei 2011 tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaarschrift tegen dit besluit.
in de zaak AWB 12/2100:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 15 december 2011;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het bestreden besluit;
in beide zaken
- bepaalt dat verweerder aan eiseres de door haar betaalde griffierechten dient te vergoeden ten bedrage van € 620,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten vastgesteld op
€ 1311,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter en mr. N.H.J.M. Veldman- Gielen en mr. A.W.C.M. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van
mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 november 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.