Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/1196
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2012 in de zaak tussen
Masters in Parking B.V., te Waalre, eiseres
(gemachtigden: mr. A.A. van den Brand en mr. T.H.G. Paffen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, verweerder
(gemachtigde: M.L.M. Lammerschop en mr. B. Timmermans).
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2011 heeft verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning van eiseres van 23 februari 2011, die betrekking heeft op de percelen Luchthavenweg 53, Luchthavenweg 67, Jan Olieslagerweg 4/Freddy van Riemsdijkweg ongenummerd (verder: Jan Olieslagerweg 4), en de Henri Wijnmalenweg 7, allen te Eindhoven (hierna: de vier percelen), met toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten behandeling gesteld.
Het door eiseres tegen dit besluit ingediende bezwaar is door verweerder bij besluit van 2 maart 2012 ongegrond verklaard. Tegen laatstgenoemd besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Bij tussenuitspraak van 8 juni 2012 heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld de, in de tussenuitspraak omschreven, gebreken in het besluit van 2 maart 2012 te herstellen.
Bij brief van 2 juli 2012 heeft verweerder van deze gelegenheid gebruik gemaakt en een aanvullende motivering toegezonden. Bij brief van 6 augustus 2012 heeft eiseres een reactie ingediend.
De rechtbank heeft de zaak vervolgens verwezen naar een meervoudige kamer.
Bij brief van 30 augustus 2012 heeft verweerder een reactie ingediend op de brief van 6 augustus 2012 van eiseres.
De zaak is vervolgens behandeld op de zitting van 13 september 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank stelt voorop dat de tussenuitspraak bindende eindbeslissingen bevat en dat partijen deze eindbeslissingen als een vaststaand gegeven moeten beschouwen. Slechts in geval van nieuw gebleken feiten of omstandigheden, die redelijkerwijs niet vóór de tussenuitspraak hadden kunnen worden aangevoerd, kan in de einduitspraak tot een ander oordeel worden gekomen. Daarnaast is niet uit te sluiten dat het onder uitzonderlijke omstandigheden onaanvaardbaar kan zijn om aan de eindbeslissing in een tussenuitspraak vast te houden.
1.1 In rechtsoverweging 8.4 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank het volgende overwogen: “Naar het oordeel van de rechtbank miskent verweerder echter dat uit de inhoud van het bezwaarschrift van eiseres en de pleitnota ten behoeve van de hoorzitting een verzoek tot splitsing van de aanvraag kan worden afgeleid. Eiseres spreekt in deze stukken stelselmatig over de aanvragen (meervoud) voor de afzonderlijke terreinen. Het had daarom op de weg van verweerder gelegen om per perceel aan te geven waarom de aanvragen niet in behandeling zijn genomen.”
1.2 Voor zover verweerder in zijn aanvullende motivering dit oordeel inhoudelijk aanvecht, overweegt de rechtbank dat hierover reeds een eindoordeel is gegeven in de tussenuitspraak. In hetgeen verweerder aanvoert, ziet de rechtbank onder verwijzing naar rechtsoverweging 1 van deze uitspraak geen aanleiding voor een ander oordeel.
1.3 In rechtsoverweging 7.2 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat, verweerder het overleggen van de ontbrekende situatietekeningen noodzakelijk heeft kunnen achten. Voor zover eiseres met de stellingen in punten 11 tot en met 20 van haar reactie, beoogt dit oordeel inhoudelijk aan te vechten, overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar rechtsoverweging 1 van deze uitspraak dat er geen aanleiding is voor een ander oordeel.
2. Verweerder heeft gesteld dat hij een vaste gedragslijn hanteert die is weergegeven in overweging 10.1 van de tussenuitspraak. In de aanvullende motivering heeft verweerder een nadere motivering gegeven voor het hanteren van deze gedragslijn. Verweerder wil voorkomen dat een geboden termijn ingevolge artikel 4:5 van de Awb zijn betekenis geheel verliest en heeft daarnaast proceseconomische overwegingen, waaronder de extra tijd en kosten die met het alsnog in behandeling nemen zijn gemoeid. Dit vergt een interne uitwisseling van gegevens en bescheiden tussen de vakafdeling en de afdeling juridische zaken wat niet efficiënt is. Bovendien is sprake van een langere behandelduur, omdat een toereikend mandaatbesluit ten behoeve van de Afdeling juridische zaken ontbreekt, aldus verweerder. In het weerwoord op de reactie van eiseres heeft verweerder aangegeven dat de voorbeelden van de gedragslijn op het rechtsgebied omgevingsrecht zeer schaars zijn en dat in de praktijk door bezwaarmakers een nieuwe aanvraag wordt ingediend. Daarnaast is verweerder ingegaan op een andere zaak, aan de Jan Hilgersweg. Verweerder ziet geen bijzondere omstandigheden om van de vaste gedragslijn af te wijken.
3. Volgens eiseres heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom de belangen van verweerder zwaarder wegen dan de belangen van eiseres. Eiseres betwist, kort samengevat, dat sprake is van een vaste gedragslijn in omgevingszaken en een bestendige lijn in alle zaken. Volgens eiseres zijn er wel bijzondere omstandigheden, namelijk dat verweerder al beschikte over alle relevante gegevens.
4. Ten aanzien van de twee percelen aan de Luchthavenweg 53 en 67 overweegt de rechtbank het volgende. Naar het oordeel van de rechtbank voert eiseres terecht aan dat verweerder het bestaan van een vaste gedragslijn in omgevingsrechtelijke zaken, onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. Hiervan zijn geen voorbeelden overgelegd. Uit de voorbeelden van bevestiging van ingetrokken bezwaarschriften kan een dergelijke gedragslijn niet worden afgeleid. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder op basis van de hierboven genoemde proceseconomische motieven in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de aanvragen met betrekking tot de percelen Luchthavenweg 53 en 67 niet alsnog in behandeling te nemen. De rechtbank acht het niet onaannemelijk dat het in behandeling nemen van onvolledige aanvragen die in bezwaar alsnog worden aangevuld, niet efficiënt is en eiseres heeft dit ook niet betwist. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder geen voorrang heeft hoeven geven aan de belangen van eiseres om in deze zaak desondanks wel tot een inhoudelijke beoordeling over te gaan, omdat eiseres nu eenmaal zelf heeft verzuimd de gevraagde gegevens tijdig te overleggen en het kennelijk niet moeilijk was om deze gegevens te verschaffen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking, zoals ook al in de tussenuitspraak is overwogen, dat de beslissing om de aanvragen in bezwaar niet alsnog in behandeling te nemen, een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan is, die door de rechter terughoudend wordt getoetst. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op de percelen aan de Luchthavenweg 53 en 67 worden daarom, gelet op de aanvullende motivering, in stand gelaten.
5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom in bezwaar de aanvragen betrekking hebbende op de percelen Jan Olieslagerweg 4 en Henri van Wijnmalenweg 7 niet alsnog in behandeling zijn genomen. Verweerder beschikte voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit over alle benodigde gegevens om hierover een besluit te nemen. Niet valt in te zien waarom de aanvragen voor wat betreft deze twee percelen niet alsnog in behandeling zijn genomen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de door verweerder genoemde vaste gedragslijn betrekking lijkt te hebben op aanvragen waarvan de ontbrekende gegevens pas in de bezwaarfase worden aangeleverd. Verweerder erkent dit zelf in punt 3.12 van zijn weerwoord op de reactie van eiseres, waarin verweerder aangeeft dat de aanvraag in de zaak van de Jan Hilgersweg, die voorafgaand aan het primaire besluit volledig was, formeel juridisch in bezwaar had dienen te worden vergund. In de enkele omstandigheid dat eiseres pas in het bezwaarschrift om splitsing van de aanvragen heeft verzocht, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. De rechtbank is daarom van oordeel dat de aanvullende motivering van verweerder ten aanzien van de percelen Jan Olieslagerweg 4 en Henri van Wijnmalenweg 7 ontbreekt.
6. Verweerder heeft in de aanvullende motivering voorts aangevoerd dat het uitgangspunt is dat bij een beslissing op bezwaar moet worden uitgegaan van het recht zoals dit geldt op het moment van de beslissing op bezwaar. Dat zou betekenen dat als de aanvragen voor de twee percelen in bezwaar alsnog in behandeling worden genomen, deze aanvragen moeten worden geweigerd wegens strijd met het nu geldende bestemmingsplan “Bedrijventerrein Eindhoven Airport", gelet op het daarin opgenomen specifieke verbod tot het gebruik, het in gebruik geven of het laten gebruiken van gronden en/of bouwwerken en/of gebouwen ten behoeve van een parkeerbedrijf. Er is volgens verweerder geen aanleiding om af te wijken van het hierboven genoemde uitgangspunt omdat de aanvraag van eiseres in strijd was met zowel het ten tijde van de aanvraag ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan als met het oude bestemmingsplan “Welschap A, herziening II”. Onder het oude bestemmingsplan had de aanvraag niet zonder meer kunnen worden verleend omdat onderzoek diende te worden verricht naar de milieueffecten van het beoogde gebruik, aldus verweerder.
7. Het meest verstrekkende argument van eiseres, namelijk dat zij helemaal geen vergunning nodig had onder het regime van het oude bestemmingsplan “Welschap A, herziening II”, faalt. De rechtbank is van oordeel dat eiseres wel een omgevingsvergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan “Welschap A, herziening II” nodig had. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van deze rechtbank van heden met zaaknummers AWB 12/565 en AWB 12/2100, die aan deze uitspraak is gehecht.
8.1 Eiseres heeft verder aangevoerd dat de aanvragen moeten worden getoetst aan het oude bestemmingsplan “Welschap A, herziening II” dat gold op het moment dat de oorspronkelijke aanvraag werd ingediend.
8.2 De rechtbank overweegt hierover het volgende. Het ontwerpbestemmingsplan “Bedrijventerrein Eindhoven Airport” heeft ter inzage gelegen van 23 december 2010 tot en met 2 februari 2011. Het ontwerpbestemmingsplan bevat geen specifiek gebruiksverbod zoals opgenomen in het vastgestelde bestemmingsplan. De aanvraag van eiseres is ontvangen op 23 februari 2011. Na de terinzagelegging van dit ontwerpbestemmingsplan heeft de gemeenteraad van verweerders gemeente op 29 maart 2011 een voorbereidingsbesluit genomen. Het voorbereidingsbesluit heeft een werkingsduur gehad van één jaar. In het voorbereidingsbesluit is een verbodsbepaling opgenomen inhoudende dat het verboden is om het gebruik van gronden of bouwwerken binnen het gebied van het voorbereidingsbesluit te wijzigen. In het voorbereidingsbesluit is opgenomen in welke gevallen door verlening van een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het verbod. Kort samengevat mag het voorgenomen gebruik niet in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan noch met het ontwerpbestemmingsplan “Bedrijventerrein Eindhoven Airport”.
8.3 Bij het nemen van een besluit op bezwaar moet in beginsel het recht dat op dat moment geldt, worden toegepast. Bij wijze van uitzondering mag verweerder het recht toepassen zoals dat gold bij het indienen van de aanvraag, indien op grond van het recht zoals dat gold ten tijde van de aanvraag zonder meer aanspraak kon worden gemaakt op het gevraagde. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 6 februari 2002, LJN: AD9423, waarin de Afdeling overwoog dat aan een ten tijde van de indiening bij de gemeente van een bouwaanvraag nog wél, maar ten tijde van de beslissing daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan bij wijze van uitzondering op dat uitgangspunt, slechts wordt getoetst indien ten tijde van de indiening van de bouwaanvraag het daarin vervatte bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment nog geen voorbereidingsbesluit van kracht was geworden voor een nieuw bestemmingsplan of een nieuw (ontwerp)bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was. De laatste eis houdt verband met de omstandigheid dat onder het oude artikel 50 van de Woningwet en thans onder artikel 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een verplichting geldt om de aanvraag voor het bouwen van een bouwwerk aan te houden.
8.4 Eiseres heeft een omgevingsvergunning voor het gebruik van een perceel in strijd met het bestemmingsplan gevraagd en geen omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk. Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, van de Wabo geldt daarom geen aanhoudingsverplichting. Anders dan verweerder meent, is het criterium dat de aanvraag niet in strijd mag zijn met een ter inzage gelegd ontwerpbestemmingsplan in deze zaak niet aan de orde. Ten tijde van het indienen van de oorspronkelijke aanvraag gold geen voorbereidingsbesluit. De rechtbank beschouwt de splitsing van de aanvraag in het bezwaarschrift als een wijziging van ondergeschikte aard, zodat de datum van de indiening van de oorspronkelijke aanvraag bepalend is. Ook de door verweerder gestelde strijd met het voorbereidingsbesluit, wat hier verder ook van zij, vormt daarom geen aanleiding voor het oordeel dat niet zonder meer aanspraak had kunnen worden gemaakt op verlening van de gevraagde vergunning.
8.5 Hierboven is vastgesteld dat het door eiseres voorgestane gebruik in strijd is met het oude bestemmingsplan “Welschap A, herziening II”. De rechtbank is echter van oordeel dat deze enkele omstandigheid er niet toe hoeft te leiden dat geen uitzondering kan worden gemaakt, omdat het oude bestemmingsplan voorziet in een binnenplanse bevoegdheid om af te wijken van het toegestane gebruik ten behoeve van bedrijven die niet voorkomen in de, aan het bestemmingsplan gehechte, lijst van toegestane bedrijven maar daarmee, voor wat betreft milieubelasting, zijn gelijk te stellen. Aan het gebruik van deze bevoegdheid is de voorwaarde verbonden dat de inspecteur belast met de zorg voor de hygiëne van het milieu wordt gehoord. In geschil is of eiseres zonder meer aanspraak kon maken op verlening van een omgevingsvergunning voor het strijdige gebruik met toepassing van de hierboven omschreven bevoegdheid.
8.6 Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat de voorwaarde om de inspecteur belast met de zorg voor de hygiëne van het milieu te horen, in de praktijk niet meer werd nageleefd. Wel werd door verweerder een toets verricht naar de milieubelasting van de aangevraagde bedrijfsactiviteit. Voorts is vast komen te staan dat verweerder in de beslissing op bezwaar inzake het perceel Luchthavenweg 67 van 11 januari 2011 met overname van het advies van de commissie bezwaarschriften heeft overwogen dat niet is gebleken dat een parkeerbedrijf een milieubelasting heeft die groter is dan die van wel in de staat van inrichtingen bij het bestemmingsplan “Welschap A, herziening II” opgenomen bedrijven en dat een parkeerbedrijf gelijk is te stellen met bedrijven in milieucategorie 1, 2, 3 of 4. Dit besluit is inmiddels onherroepelijk.
8.7 De rechtbank is van oordeel dat onder deze omstandigheden verweerders standpunt dat de toets van de milieubelasting nogmaals moest worden verricht, niet houdbaar is. De door verweerder voorgestane beoordeling van de milieubelasting heeft namelijk al plaatsgevonden voordat de aanvraag werd ingediend. Dat deze beoordeling heeft plaatsgevonden met betrekking tot een ander perceel en niet voor de percelen Olieslagerweg 4 en Henri van Wijnmalenweg 7, leidt niet tot een ander oordeel omdat de locatie van het terrein niet relevant is voor de uitkomst van de toets. De rechtbank is daarom van oordeel dat er aanleiding bestaat een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat moet worden getoetst aan het recht zoals dat gold ten tijde van de (nieuwe) beslissing op bezwaar omdat eiseres zonder meer aanspraak had kunnen maken op vergunningverlening op basis van het recht, zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag.
9. De rechtbank zal het bestreden besluit op bezwaar vernietigen. De rechtbank zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, ten aanzien van de percelen Luchthavenweg 53 en 67 in stand blijven. De rechtbank zal voorts bepalen dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen ten aanzien van de percelen Olieslagerweg 4 en Henri van Wijnmalenweg 7 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
10. De rechtbank ziet geen aanleiding voor inwilliging van het verzoek van eiseres om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat zij wordt beschouwd als vergunninghouder van een omgevingsvergunning. Voor zover de rechtbank bekend, wordt op dit moment niet handhavend opgetreden ten aanzien van de percelen in de aanvraag. Niet valt in te zien welk belang eiseres bij de gevraagde voorziening heeft.
11. De rechtbank ziet wel aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 1.311,00, voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1/2 punt voor een schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• 1/2 punt voor het verschijnen op een volgende zitting;
• waarde per punt € 437,00
• wegingsfactor 1.
Tevens dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
12. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ten aanzien van de percelen Luchthavenweg 53 en 67 in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen ten aanzien van de percelen Olieslagerweg 4 en Henri van Wijnmalenweg 7 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 310,00 dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten vastgesteld op een bedrag van € 1.311,00, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter en mr. N.H.J.M. Veldman- Gielen en mr. A.W.C.M. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van
mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 november 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.