Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT
Reg. nr.: SBR 00/53
UITSPRAAK van de arrondissements-rechtbank te Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
Stichting Menno van Coehoorn,
gevestigd te Utrecht,
e i s e r e s,
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
v e r w e e r d e r.
1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE.
Bij besluit van 24 november 1999 (verzonden op 1 december 1999) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 15 april 1999, waarbij aan de dienst Landelijk Gebied voor Ontwikkeling en Beheer van de Landinrichtingscommissie Herinrichting Noorderpark (hierna: de Landinrichtingscommissie) een aanlegvergunning is verleend voor de aanleg van het Gagelbos, ongegrond verklaard.
Tegen het besluit van 24 november 1999 heeft eiseres op 10 januari 2000 beroep bij deze rechtbank ingesteld.
Op 28 februari 2000 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 16 januari 2001, waar eiseres is verschenen bij gemachtigde, E.N. Westerhuis. Verweerder is verschenen bij mr. H.P. de Keijzer, werkzaam bij verweerders gemeente.
Namens de Landinrichtingscommissie zijn verschenen L.C. Groen, mr. E.H. Bakker en ing. A. de Ruiter.
2. OVERWEGINGEN.
Feiten
De aanleg van het Gagelbos is geprojecteerd in de polder De Gagel aan de rand van Utrecht, langs de Gageldijk, nabij de wijk Overvecht en nabij het voormalig fort De Gagel. De aanleg van het bos vindt plaats in het kader van het Gebiedperspectief Groot Groengebied Utrecht van de provincie Utrecht en vormt een onderdeel van de uitvoering van het Landinrichtingsplan Noorderpark.
Op 18 mei 1998 heeft de gemeenteraad van Utrecht met het oog op de verwezenlijking van de aanleg van het Gagelbos voor het betreffende perceel een voorbereidingsbesluit genomen zoals bedoeld in artikel 21 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Dit besluit is op 4 juni 1998 in werking getreden.
Op 23 maart 1999 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht (hierna: GS) op verzoek van verweerder en met toepassing van artikel 19 van Pro de WRO de voor toepassing van de anticipatieprocedure vereiste verklaring van geen bezwaar verleend.
Bij primair besluit van 15 april 1999 (verzonden op 19 april1999) heeft verweerder de Landinrichtingscommissie een aanlegvergunning verleend waarbij tevens vrijstelling is verleend ex artikel 19 van Pro de WRO van de bepalingen van bestemmingsplan “Overvecht”.
Bij brief van 25 mei 1999 heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend tegen verweerders besluit van 15 april 1999.
Bij brief van 25 mei 1999 heeft eiseres tevens bij de president van de rechtbank een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
In de uitspraak van 22 juli 1999 heeft de fungerend president de tenuitvoerlegging van het besluit van 15 april 1999 verboden tot zes weken na de verzending van het besluit op bezwaar, met dien verstande dat buiten een bepaald terreingedeelte wel voorbereidende grondwerkzaamheden zijn toegestaan. De president heeft in zijn uitspraak overwogen dat er geen planologisch kader valt aan te wijzen, waaraan de planologische gevolgen van de aanleg van het Gagelbos kunnen worden getoetst en dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid toepassing kon geven aan de anticipatieprocedure als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO.
Op 17 juni 1999 heeft de gemeenteraad van Utrecht voor het betreffende perceel opnieuw een voorbereidingsbesluit genomen zoals bedoeld in artikel 21 van Pro de WRO. Dit besluit is op 24 juni 1999 in werking getreden.
Op 10 augustus 1999 heeft een hoorzitting plaatsgevonden waarbij eiseres in de gelegenheid is gesteld haar bezwaren mondeling toe te lichten.
Op 24 november 1999 heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen.
In het beroepschrift heeft eiseres de president van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. In de uitspraak van 5 oktober 2000 heeft de fungerend president dit verzoek afgewezen aangezien niet gebleken is van een spoedeisend belang bij dit verzoek.
Standpunten van partijen
Namens eiseres is -samengevat- aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De aanleg van het Gagelbos brengt schade toe aan het militair historisch belangrijke vestinglandschap, terwijl de aanleg geen aantoonbare meerwaarde heeft. Eiseres meent dat geen zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden. Eiseres voelt zich gesteund door het Rijksbeleid en de nominatie van het gebied voor plaatsing op de werelderfgoedlijst van UNESCO en gelet op de vierde Nota Ruimtelijk Beleid en de actualisering daarvan. De spoedeisendheid van de aanleg is onvoldoende aangetoond in het kader van de artikel 19 procedure Pro. Het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan ligt meer in de rede. Recreatie in dit gebied kan ook zonder dat er een bos wordt aangelegd. Verweerder is niet ingegaan op de compromisvoorstellen van eiseres. Eiseres is niet absoluut tegen de plannen, maar wenst alleen geen bos in de schoots- en zichtvelden van de forten De Gagel en Ruigenhoek. De Kringenwet is aangehaald als richtsnoer of historische leidraad. Eiseres weet dat deze wet geen toetskader meer vormt.
Gelet op het bestreden besluit en het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat de bosaanleg nauwelijks of geen afbreuk doet aan de militair-historische waarde van het gebied. De Kringenwet, waarop eiseres een beroep doet, is al geruime tijd niet meer van kracht. De open schootsvelden blijven gehandhaafd, zodat het fort De Gagel grotendeels in het zicht blijft liggen. Naar aanleiding van de bezwaren van eiseres zijn de plannen aangepast in voor eiseres gunstige zin. De ruimtelijke samenhang tussen de verdedigingswerken, inundatievelden en inundatievoorzieningen gaat niet of nauwelijks verloren.
Voorts benadrukt verweerder dat deze stadsrandzone een belangrijke functie vervult voor de recreatiebehoefte. In dit verband verwijst verweerder naar het herinrichtingsplan voor het Noorderpark dat is gebaseerd op de Landinrichtingswet en dat al in 1982 in procedure is gebracht. Na een uitgebreide voorbereidingsprocedure met inspraakrondes is het plan in 1995 vastgesteld door GS. Voorts meent verweerder dat de a-nominatie voor de plaatsing op de Werelderfgoedlijst van UNESCO niet in de weg staat aan de aanleg van het Gagelbos. Er is geen sprake van een onomkeerbare en volledige aantasting van dit deel van de Nieuwe Hollandse Waterlinie. Plaatsing op de voorlopige lijst betekent niet dat verdere ontwikkeling van het gebied niet meer plaats kan vinden. Zelfs definitieve plaatsing op de lijst betekent niet dat er geen wijzigingen in het beschermde erfgoed mogelijk zijn. De Rijksdienst voor de Monumentenzorg heeft niet kunnen aangeven welke gevolgen de aanleg van het Gagelbos zal hebben voor de plaatsing op de lijst. De gemeente is eigenaar van een aantal forten van de linie. Als de aanleg van het Gagelbos niet door kan gaan wegens de nominatie, zal de gemeente zich beraden of zij nog altijd kan instemmen met het voorstel voor een definitieve nominatie.
Verweerder heeft wel degelijk rekening gehouden met de inspraakreacties van eiseres. Naar aanleiding van deze reacties is het plan aangepast. Er wordt minder bos aangeplant dan aanvankelijk was voorzien, de schootsvelden van de forten worden opengelaten en de bosaanleg wordt op grotere afstand van fort Ruigenhoek en zijn inundatiewerken tot stand gebracht. Een verdere inwilliging van de wensen van eiseres zou ten koste gaan van de recreatiebehoefte.
Verweerder betreurt de uiteindelijk negatieve reactie van eiseres op het bereikte compromis. Blijkbaar is eisers pas tevreden als volledig aan haar wensen tegemoet wordt gekomen. Na een gezamenlijk bezoek aan het gebied op 6 november 1998 is het plan aangepast en later besproken in een vergadering op 28 januari 1999. De procedure is zorgvuldig geweest. Tenslotte is verweerder van mening dat de aanleg van het Gagelbos past binnen de uitgangspunten van de zogenaamde nota Belvedere waarin wordt gepleit voor een grotere rol voor cultuurhistorie in de ruimtelijke inrichting in Nederland.
Toepasselijk recht
Ten tijde van het primaire besluit gold ter plaatse het bestemmingsplan “Overvecht”.
Gelet op de bijbehorende plankaart rustte op de in geding zijnde gronden de bestemming “Agrarische doeleinden” en “Agrarische doeleinden, tevens landschappelijke waarde”.
Gelet op artikel 37, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden, aangewezen voor “Agrarische doeleinden” bestemd voor agrarisch gebruik en de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Gelet op artikel 38, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden, aangewezen voor “Agrarische doeleinden, tevens terrein voor landschappelijke waarde”, bestemd voor agrarisch gebruik met de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en tevens voor het behoud of het herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen landschappelijke waarde.
Ingevolge artikel 38, vierde lid, sub a en b, van de planvoorschriften is het verboden op of in de in het eerste lid bedoelde gronden zonder schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders of in afwijking van bij een zodanige vergunning gestelde eisen of voorwaarden, wegen, paden, banen of parkeergelegenheden aan te leggen of te verharden en andere oppervlakteverhardingen aan te brengen of bodemwerkzaamheden uit te (laten) voeren.
Ingevolge artikel 58, eerste lid, onder D, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders onder goedkeuring van Gedeputeerde Staten het plan wijzigen in het gebied op de kaartbijlage aangegeven met de hoofdfunctie IV (buitengebied onder stedelijke invloed) met de bestemming in zone VI “agrarische doeleinden” in de bestemming “recreatieve doeleinden 1”.
Door de realisering van het Gagelbos vindt een overschrijding van het “Zonegebied VI”, zoals bedoeld in artikel 58 van Pro de planvoorschriften, plaats.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO -zoals dit artikel luidde ten tijde in geding- kunnen burgemeester en wethouders voor het gebied waarvoor een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits vooraf van GS de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Beoordeling van het geschil
In geschil is de vraag of verweerder terecht en op goede gronden een aanlegvergunning en vrijstelling heeft verleend voor de aanleg van het Gagelbos.
Niet in geschil is dat de aanleg van het Gagelbos gedeeltelijk in strijd is met de bepalingen van het bestemmingsplan “Overvecht”.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit tot verlening van vrijstelling ex artikel 19 van Pro de WRO gehandhaafd, aangezien de aanplant van het Gagelbos niet kan wachten op het onherroepelijk worden van het nieuwe bestemmingsplan.
De rechtbank constateert dat aan de wettelijke eisen voor het volgen van de anticipatieprocedure is voldaan, gelet op de genomen voorbereidingsbesluiten en de door GS verleende verklaring van geen bezwaar.
De rechtbank overweegt dat uit de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State naar voren komt dat de anticipatieprocedure in beginsel geschikt is indien de voorgenomen vergunningplichtige werkzaamheden betrekking hebben op onder meer een bouwwerk of werkzaamheid bij de verwezenlijking waarvan zodanig dringende belangen zijn gemoeid dat bezwaarlijk op afronding van de bestemmingsplanprocedure kan worden gewacht, mits de belangen van derden hierdoor niet onevenredig worden geschaad. De mate van de te verlangen spoedeisendheid van het project is afhankelijk van de omvang van de inbreuk op het ter plaatse geldende planologische regime alsmede van de zwaarte van de planologische uitstraling die het project op de omgeving heeft. Daarbij wordt opgemerkt dat naar gelang de ingreep zwaarder is, het belang van de bijzondere waarborgen waarmee de wetgever de gewone planprocedure heeft omgeven zich sterker doet gelden. Ook aan het planologisch kader waarop vooruit wordt gegrepen in de anticipatieprocedure, dienen hogere eisen te worden gesteld naarmate de ingreep op de bestaande situatie ernstiger is. Bij die eisen gaat het zowel om de inhoud en de reikwijdte van de desbetreffende stukken als om het karakter en het gewicht van de besluitvorming die daaromtrent heeft plaatsgevonden.
Zo kan, indien het een ingrijpend project betreft, zonder dat sprake is van een reeds voldoende voldragen ontwerpbestemmingsplan een door de gemeenteraad vastgestelde structuurschets waarmee de PPC heeft ingestemd uitkomst bieden, mits die schets voldoende draagvlak biedt voor een adequate planologische toets van het ter beoordeling staande project.
Hoewel verweerder nog geen ontwerp van een nieuw bestemmingsplan ter inzage heeft gelegd, is de rechtbank van oordeel dat dit in het onderhavige geval niet aan verlening van een aanlegvergunning in de weg behoeft te staan.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de inhoud van het Landinrichtingsplan uit 1995 in onderlinge samenhang met de actualisatie van de Planologisch Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid (hierna: PKB) en het Streekplan van de provincie Utrecht een voldoende omlijnd kader aangeven voor het toekomstig planologisch regime.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder na afweging van de ter zake relevante belangen in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en heeft daartoe overwogen dat verweerder in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan de recreatiebelangen dan aan de belangen van eiseres. De recreatiebehoefte in het stedelijk gebied is groot te noemen en wordt bovendien uitdrukkelijk benoemd in ruimtelijk relevante plannen, zoals het streekplan en de PKB voor dit gebied, waaruit kan worden afgeleid dat het recreatiebelang niet alleen op gemeentelijk maar ook op provinciaal en rijksniveau wordt onderkend en ondersteund.
Daarbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat verweerder, nadat eiseres bezwaren had ingediend, de plannen niet onaanzienlijk heeft aangepast in die zin dat er schootsvelden gedeeltelijk open blijven en dat op een aantal punten rekening wordt gehouden met de zogenaamde verboden kringen zoals bedoeld in de inmiddels vervallen Kringenwet.
Ten aanzien van het belang dat is gemoeid met de plaatsing van de Nieuwe Hollandse Waterlinie (NHW) op de wereld erfgoedlijst overweegt de rechtbank dat de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ) naar aanleiding van een verzoek om informatie van de kant van verweerder in het kader van de heroverweging op bezwaar geen uitsluitsel heeft kunnen geven over de te verwachten invloed van de aanleg van het Gagelbos op die plaatsing. De RDMZ heeft wel aangegeven zelf bosontwikkeling in het gebied van de NHW onwenselijk te vinden, doch aangezien de RDMZ niet zelf rechtsmiddelen tegen de aanleg van Gagelbos heeft aangewend, gaat de rechtbank daaraan voorbij. Nu bovendien, gelet op historisch onderzoek, aannemelijk is dat in de omgeving van de NHW reeds eerder een bosachtige situatie heeft bestaan, zij het toen voor de houtproductie, is de rechtbank van oordeel dat de invloed van de aanleg van het Gagelbos op de mogelijke plaatsing van de NHW op de wereld erfgoedlijst nog te onzeker is om in het kader van de onderhavige belangenafweging van meer belang te achten dan het belang van de recreatie voor het stedelijk gebied.
Hetgeen hiervoor is overwogen heeft de rechtbank tot de conclusie gebracht dat verweerder in redelijkheid aan het recreatiebelang voorrang heeft kunnen geven boven de door eiseres naar voren gebrachte belangen.
De door eiseres aangevoerde bezwaren kunnen derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Aangezien ook overigens niet is gebleken dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven komt het beroep voor ongegrondverklaring in aanmerking.
Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding verweerder in de proceskosten te veroordelen.
De rechtbank beslist als volgt.
3. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.S.E. Wulffraat-van Dijk als voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. J. Ebbens en mr. M.N. Noorman als leden en in het openbaar uitgesproken op 27 maart 2001.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
M.K.F. Kievit M.S.E. Wulffraat-van Dijk
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ‘s-Gravenhage.