Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT
Reg. nr.: SBR 01/0508, 01/0601 en 01/0509 VV
PROCES-VERBAAL VAN DE MONDELINGE UITSPRAAK
van de arrondissementsrechtbank te Utrecht, meervoudige kamer voor de
behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in de gedingen tussen:
1. Vereniging Geestelijke Gezondheidszorg
Nederland,
gevestigd te Utrecht,
en
2. Nederlandse Vereniging van Artsen,
Somatisch werkzaam binnen de Psychiatrie,
gevestigd te Amersfoort,
en
3. A,
wonende te B,
e i s e r s,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport,
en
het College voor Huisartsgeneeskunde en
Verpleeghuisgeneeskunde,
v e r w e e r d e r s.
1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
Bij besluit van 29 november 2000, gepubliceerd in de Staatscourant van 28 februari 2001, heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) op grond van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG), haar goedkeuring gegeven aan het besluit no. 7-2000 van 25 mei 2000 van het College voor Huisartsgeneeskunde en Verpleeghuisgeneeskunde (hierna: het CHVG). Daarbij heeft het CHVG de eisen voor de herregistratie van huisartsen opnieuw vastgesteld. Een van die eisen heeft betrekking op de regelmatige beroepsuitoefening ten behoeve van de herregistratie als specialist op het gebied van de huisartsgeneeskunde. De zogenoemde 'geclausuleerde inschrijving als huisarts' is daarmee komen te vervallen. Zij die hun werkzaamheden thans uitoefenen op grond van een dergelijke geclausuleerde inschrijving, worden gedurende drie jaar in de gelegenheid gesteld aanvullende scholing te volgen waarna zij ongeclausuleerd kunnen worden ingeschreven in het huisartsenregister.
Namens eisers heeft mr. A.J.H.W.M. Versteeg, advocaat te Amsterdam, bij brief van 20 maart 2001 beroep bij deze rechtbank ingesteld tegen het besluit van de Minister van 29 november 2000. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer SBR 01/0501. Bij afzonderlijke brief van 20 maart 2001 heeft hij namens eisers tevens bij de president van de rechtbank een verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer SBR 01/0509.
Vervolgens heeft mr. Versteeg voornoemd bij brief van 21 maart 2001 namens eisers bij deze rechtbank beroep ingesteld tegen het besluit van 25 mei 2000 van het CHVG, zoals dat is bekendgemaakt in de Staatscourant van 28 februari 2001. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer SBR 01/0601.
Bij beide beroepen is namens eisers verzocht om versnelde behandeling met toepassing van artikel 8:52 van Pro de Awb.
Nadat de Minister en het CHVG hun verweerschriften hebben ingediend, heeft de rechtbank de beide beroepen gevoegd behandeld ter zitting van 19 juni 2001.
A is daarbij in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. Van Lessen Kloeke die ook de overige eisers ter zitting heeft vertegenwoordigd. Verder waren ter zitting aanwezig mr. Gerzon, jurist werkzaam bij eiseres sub 1 en P. Blommendaal, voorzitter van eiseres sub 2. De Minister is verschenen bij gemachtigde mr. M.B. de Witte - van den Haak, advocaat te Den Haag, in aanwezigheid van mr. P.J.W.M. de Kroon, werkzaam bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het CHVG is verschenen bij gemachtigde mr. W.R. Kastelein, advocaat te Utrecht, vergezeld van dr. L.R. Kooij, algemeen secretaris van het CHVG.
Namens eisers is ter zitting het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken.
2. BESLISSING
Aan het slot van de behandeling ter zitting heeft de rechtbank:
- het beroep van eisers tegen het besluit van de Minister van 29 november 2000, gepubliceerd op 28 februari 2001, niet-ontvankelijk verklaard, en
- het beroep van eisers tegen het besluit van het CHVG van 25 mei 2000, gepubliceerd op 28 februari 2001, niet-ontvankelijk verklaard.
3. GRONDEN
Eisers stellen zich op het standpunt dat tegen het bestreden besluit van het CHVG op grond van de Awb beroep kan worden ingesteld, nu dit besluit zich niet beperkt tot slechts één persoon maar zich uitstrekt over een grotere onbepaalde groep van personen en gedurende langere tijd zijn werking kan hebben alsmede tevens een bepaalde specialisatie betreft, te weten die van huisarts. Dit besluit dient derhalve aangemerkt te worden als een besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, en is zodanig vatbaar voor beroep. Dat geldt evenzeer voor het besluit van de Minister, aldus eisers.
Eiseressen sub 1 en 2 hebben als respectievelijk belangenbehartigende brancheorganisatie voor de geestelijke gezondheidszorg en vereniging van in de psychiatrie somatisch werkende artsen bezwaar tegen de goedkeuring van de opnieuw vastgestelde voorwaarden voor herregistratie van huisartsen. Daardoor kunnen artsen die als huisarts werken in psychiatrische instellingen zich niet langer laten registreren als specialist in de huisartsgeneeskunde. Voor eiser sub 3 zal dat er toe leiden dat hij na het verstrijken van de geldigheidsduur van zijn huidige registratie, zijn specialistische bevoegdheid verliest.
Namens eisers is verder - samengevat weergegeven - aangevoerd dat het besluit van het CHVG nadelig zal uitwerken voor de somatische zorg aan psychiatrische patiënten omdat het aantal huisartsen dat in dergelijke instellingen zal willen werken, zal afnemen. Voor de thans geclausuleerd geregistreerden brengt het besluit uit praktisch en financieel oogpunt onacceptabele verplichtingen met zich mee. De Minister had daarom wegens strijd met de wet en het algemeen belang niet tot goedkeuring van het besluit van het CHVG over mogen gaan, aldus eisers.
De Minister is van mening dat zij op grond van de Awb en de Wet BIG terughoudend behoort te toetsen of een besluit goedgekeurd dient te worden; de verantwoordelijkheid voor het opstellen van de voorwaarden voor herregistratie ligt met name bij het CHVG; haar bevoegdheid tot goedkeuring is daarom een beperkte. Voorts meent zij dat het besluit tot vaststelling van de eisen voor herregistratie een algemeen verbindend voorschrift is omdat het zich richt tot een ieder die voor herregistratie als huisarts in aanmerking wenst te komen. Het is algemeen geldend en bevat een zelfstandige normstelling. Tegen een besluit tot goedkeuring van een dergelijk algemeen verbindend voorschrift staat op grond van artikel 8:2, onder c, van de Awb geen beroep open. Daarnaast is de Minister van mening dat eiseressen sub 1 en 2 niet aangemerkt kunnen worden als belanghebbenden in de zin van de Awb: eiseres sub 1 wordt als organisatie niet in haar statutaire belangen geraakt, terwijl de leden van eiseres sub 2 niet rechtstreeks in hun belangen worden getroffen omdat de individuele leden vanwege het bestaan van hun arbeidsovereenkomst met de betreffende instelling geen rechtstreeks belang hebben. Eiser sub 3 wordt door verweerder wel belanghebbende geacht, maar zijn beroep wordt gestuit door artikel 8:2, onder c, van de Awb.
De CHVG stelt zich op het standpunt dat zij weliswaar een bestuursorgaan in de zin van de Awb is, doch dat haar besluit een besluit van algemene strekking is en tevens als een algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt. Het richt zich tot een open en onbepaalde groep geadresseerden en bevat één of meer abstracte regels die zich voor herhaalde en concrete toepassing lenen. Voor het overige heeft het CHVG zich aangesloten bij het standpunt van de Minister ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep.
Overwegingen
In het onderhavige geschil zijn voor de rechtbank, voordat overgegaan kan worden tot een inhoudelijke weging van de beroepsgronden, verschillende aspecten met betrekking tot de ontvankelijkheid van de beroepen ter beoordeling. Voor deze beoordeling is het volgende van belang.
Artikel 8:1 van Pro de Awb stelt voor belanghebbenden tegen besluiten beroep open bij de rechtbank.
De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 8:7, tweede lid, van de Awb, ingeval beroep wordt ingesteld tegen een besluit van een ander bestuursorgaan dan een provincie, gemeente, waterschap of openbaar lichaam ingevolge de Wet gemeenschappelijke regelingen, de rechtbank van de woonplaats van eiser bevoegd is kennis te nemen van het beroep.
Eiseressen sub 1 en 2 zijn gevestigd binnen het arrondissement van de rechtbank Utrecht, zodat deze rechtbank ter zake van hun beroep de bevoegde rechtbank is; voor eiser sub 3 geldt dat niet, aangezien deze woont in B.
De rechtbank overweegt dat het beroep van eiser sub 3 ingevolge artikel 6:15, eerste lid, van de Awb doorgezonden had moeten worden naar de rechtbank Maastricht. Nu de rechtbank Utrecht echter als eerste rechtbank kennis heeft genomen van het beroep en ten aanzien van twee van de drie eisers bevoegd is, is in overleg met de rechtbank Maastricht en met instemming van partijen besloten doorzending achterwege te laten en toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:8, eerste lid, van de Awb, zodat het beroep van eiser sub 3 tegelijkertijd met de beroepen van eiseressen sub 1 en 2 kan worden behandeld bij de rechtbank Utrecht.
Van de mogelijkheid van beroep wordt in artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb onder andere uitgesloten een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. In ditzelfde artikel 8:2, aanhef en onder c, is eveneens van beroep uitgesloten een besluit, inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift.
Ingevolge het bepaalde in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder 'besluit' verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Onder een 'bestuursorgaan' wordt op grond van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb verstaan een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiek recht is ingesteld, of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Vast staat dat het bestreden besluit van de Minister een besluit is van een bestuursorgaan.
Voorts staat vast dat het CHVG niet krachtens publiekrecht is ingesteld; het is immers een door de private rechtspersoon Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG) ingesteld college.
De rechtbank is van oordeel dat het CHVG wel een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb, gelet op het feit dat de taak tot het vaststellen van de eisen voor herregistratie voor huisartsen aan haar is opgedragen op grond van artikel 14, tweede lid, onder c, van de Wet BIG en de daarop gebaseerde Regeling van de KNMG. Voor zover het deze taak betreft, merkt de rechtbank het CHVG dan ook aan als een college met enig openbaar gezag bekleed in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb.
De rechtbank heeft daarbij meegewogen dat uit het systeem van de Wet BIG naar voren komt dat de wetgever ten aanzien van de registratie van specialismen binnen een beroep als genoemd in artikel 3 van Pro de Wet BIG, juist de bedoeling heeft gehad om een organisatie van beoefenaren van dat beroep (mits die aan de eisen voldoet zoals omschreven in genoemd artikel 14, tweede lid, van de Wet BIG) de regels omtrent de herregistratie van specialisten te laten vaststellen, onder de voorwaarde van goedkeuring door de Minister. In die zin is het CHVG ten aanzien van de hiervoor omschreven taak met openbaar gezag bekleed en dienen zijn besluiten op dit gebied als besluiten van een bestuursorgaan te worden aangemerkt. De rechtbank baseert haar oordeel op dit punt mede op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 augustus 2000, gepubliceerd in Jurisprudentie Bestuursrecht 2000, nr. 272.
Daarmee komt de rechtbank toe aan de vraag of tegen de bestreden besluiten op grond van de bepalingen van de Awb de mogelijkheid van beroep open staat. Voor de beantwoording van die vraag is van belang of het besluit van het CHVG al dan niet aangemerkt moet worden als een besluit dat algemeen verbindende voorschriften inhoudt.
De rechtbank overweegt dat het rechtskarakter van het bestreden besluit van het CHVG moet worden bepaald op grond van de inhoud en de strekking die het heeft. In dit licht bezien is de rechtbank van oordeel dat het besluit zelf een of meer algemene, abstracte regels bevat, die niet in de wet zijn vermeld en die zich lenen voor een herhaalde en concrete toepassing, telkens wanneer iemand vraagt om herregistratie als huisarts. Het besluit houdt daarmee regels in die het karakter hebben van materiële regelgeving ten aanzien van een ieder die voor herregistratie in aanmerking wil komen. De rechtbank merkt daarbij nog op dat in de Memorie van Toelichting bij de derde tranche van de Awb (Kamerstukken 23 700, nr. 3, pag. 105) een 'algemeen verbindend voorschrift' is omschreven als "een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag, dat de bevoegdheid daartoe aan de Wet ontleent." Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in dit geval sprake.
Gelet hierop, constateert de rechtbank vervolgens dat het bestreden besluit van de Minister de goedkeuring betreft van een besluit dat algemeen verbindende regels inhoudt.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:2, aanhef en onder a, alsmede aanhef en onder c, van de Awb zijn besluiten tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften en besluiten tot goedkeuring daarvan, beide uitgesloten van beroep.
Dat betekent dat de rechtbank niet bevoegd is over te gaan tot een inhoudelijke beoordeling van het geschil. De beroepen dienen reeds hierom niet-ontvankelijk te worden verklaard, nog daargelaten de andere vragen die zijn opgeworpen, zoals de vraag of alle eisers als belanghebbenden in de zin van de Awb aangemerkt kunnen worden.
Hetgeen overigens door eisers is aangevoerd, kan en moet daarom verder buiten bespreking blijven.
De mondelinge uitspraak is gewezen door mr. V.M.M. van Amstel, voorzitter, en
mr. P.J.M.B. van der Beek - Gillessen en mr. J. Ebbens, leden, op 19 juni 2001.
Aldus opgemaakt door de griffier.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
A. Heijboer V.M.M. van Amstel
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.