Uitspraak
RECHTBANK TE UTRECHT
sector bestuursrecht
nr. SBR 02/101 VV
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank te Utrecht op het verzoek om een voorlopige voorziening in het geschil tussen:
[organisator danceparty], gevestigd te Amsterdam,
verzoekster,
en
de burgemeester van Utrecht,
verweerder.
1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
1.1 Bij faxbericht van 11 januari 2002 is namens verzoekster bezwaar gemaakt tegen een vermeend mondeling besluit van de burgemeester, inhoudende een verbod om tot het evenement Trance Energy 2002, te houden in de Jaarbeurs op 16/17 februari 2002, meer dan 20.000 bezoekers toe te laten.
1.2 Bij faxbericht van dezelfde datum is de voorzieningenrechter verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.3 Bij besluit van 14 januari 2002 heeft de burgemeester verzoekster verboden om tot het onder 1.1 genoemde evenement meer dan 25.000 bezoekers toe te laten.
1.4 Tegen dat besluit is namens verzoekster bij faxbericht van 14 januari 2002 bezwaar gemaakt.
1.5 Voorts is de voorzieningenrechter namens verzoekster bij faxbericht van dezelfde datum verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Awb.
1.6 De verzoeken zijn op 15 januari 2002 ter zitting behandeld, waar verzoekster is verschenen bij [werknemers], allen werkzaam bij verzoekster, bijgestaan door mr. J.M. Deveer, advocaat te Utrecht. De burgemeester is verschenen bij mr. H.P. de Keijzer, ambtenaar, van de gemeente Utrecht, O. Dros, districtschef van het district Marco Polo, C. Molders bestuursadviseur van de burgemeester, en H. Konijnenberg, wijkagent.
Verder zijn namens de Jaarbeurs verschenen [werknemer] en [werknemer].
2. OVERWEGINGEN
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voorzover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3 Namens verzoekster is ter zitting verklaard dat het verzoek zich kan beperken tot de brief van 14 januari 2002, mits de voorzieningenrechter deze brief als een besluit in de zin van de Awb aanmerkt. Voorzover de voorzieningenrechter de brief van 14 januari 2002 niet als een besluit aanmerkt, heeft verzoekster betoogd dat desondanks sprake is van een mondeling besluit van de burgemeester waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de brief van 14 januari 2002 een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is, nu de burgemeester daarin een bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet heeft gegeven. Gelet op het vorenstaande zal de onderhavige beoordeling zich beperken tot het besluit van 14 januari 2002.
2.5 Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster als organisator van het evenement Trance Energy 2002 in de Jaarbeurs belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb is, zodat zij bezwaar kan maken tegen het besluit van 14 januari 2002.
2.6 Aangezien tijdig bezwaar is gemaakt bij de burgemeester tegen het besluit waarop het verzoek betrekking heeft en deze rechtbank in de hoofdzaak bevoegd zal zijn, is er geen beletsel het verzoek om een voorlopige voorziening ontvankelijk te achten.
2.7 Verzoekster is voornemens op 16 en 17 februari 2002 het evenement Trance Energy 2002 te organiseren voor maximaal 40.000 bezoekers. Verzoekster meent dat de burgemeester ten onrechte heeft verboden om meer dan 25.000 bezoekers tot het evenement toe te laten. Volgens verzoekster zijn de in het bestreden besluit genoemde redenen voor het verbod onjuist, voorgewend of niet ter zake doende.
Met betrekking tot het beleid waarop de burgemeester zich beroept, heeft verzoekster opgemerkt dat de brief van 26 februari 1999 zag op een geheel andersoortig evenement dan Trance Energy, namelijk op Mysteryland. Mysteryland is volgens verzoekster gericht op hardcore muziek die vooral populair is onder gabbers, terwijl Trance Energy meer op Top 40 is gericht en een publiek van doorsnee jongeren trekt. Voorts heeft verzoekster erop gewezen dat de burgemeester het beleid zoals verwoord in de brief van 26 februari 1999 kennelijk niet meer toepaste, aangezien zij voor evenementen in 1999 en 2000 reeds toestemming voor 25.000 bezoekers gaf en voor Trance Energy 2001 zelfs toestemming voor 30.000 bezoekers heeft verleend. Tot slot heeft verzoekster benadrukt dat in de brief van 26 februari 1999 geen sprake is van een beperking van het aantal bezoekers tot een plafond van 25.000, maar dat daarin enkel is aangegeven dat, indien er aan nader te bepalen voorwaarden wordt voldaan, de districtschef kan bepalen dat er meer bezoekers worden toegelaten. Verzoekster meent dat zij voldoet aan de ingevolge het door de burgemeester gevoerde beleid geldende voorwaarden voor een hoger aantal bezoekers dan 20.000 door tijdig overleg te hebben gepleegd over Trance Energy 2002 met de brandweer en H. Konijnenberg van de politie en door het opstellen van een gedegen veiligheidsplan.
Met betrekking tot de positie en de toezeggingen van de wijkagent H. Konijnenberg heeft verzoekster naar voren gebracht dat Konijnenberg voor de Jaarbeurs altijd het aanspreekpunt is geweest voor de organisatie van evenementen. Het standpunt van het driehoeksoverleg dat overleg met betrekking tot evenementen in de Jaarbeurs rechtstreeks met de districtschef van het district Marco Polo dient te geschieden, was verzoekster en de bij het overleg betrokken medewerkers van de Jaarbeurs - zo is ook door [werknemer] ter zitting bevestigd - niet bekend. H. Konijnenberg heeft volgens verzoekster op 15 oktober 2001 meegedeeld dat hij ruggespraak had gehad en dat met de kaartenverkoop tot 25.000 stuks kon worden begonnen en dat de verkoop na ontvangst en goedkeuring van een definitief veiligheidsplan tot 40.000 kaarten zou kunnen worden voortgezet.
Gelet hierop meent verzoekster dat zij er na goedkeuring op 4 december 2001 van het veiligheidplan en de indelingstekening door politie en brandweer vanuit mocht gaan dat over toelating van 40.000 bezoekers positief aan het driehoeksoverleg zou worden geadviseerd.
Ten aanzien van de motivering die de burgemeester geeft voor de bij haar bestaande vrees voor de gezondheid en veiligheid, is verzoekster van mening dat de burgemeester over de risico's van grootschalige geluidsfeesten een zéér algemene uitlating doet die volstrekt voorbijgaat aan de risico-inschatting die door alle betrokkenen is gemaakt en die naar genoegen is vastgelegd in een zeer gedegen veiligheidsplan. Verzoekster heeft de indruk dat de burgemeester niet van het veiligheidsplan inhoudelijk heeft kennisgenomen, aangezien zij, indien dat wel het geval zou zijn geweest, niet had kunnen volstaan met een algemene overweging als deze. Verzoekster heeft dienaangaande nog betoogd dat het evenement alleen voor volwassen publiek (18+) toegankelijk is, dat het aantal vierkante meters per bezoeker in vergelijking met voorgaande edities substantieel is toegenomen - zo wordt Trance Energy 2002 in 5 hallen meer georganiseerd dan Trance Energy 2001, terwijl door een gelijkwaardige en gelijktijdige programmering in de verschillende hallen spreiding van de bezoekers zal worden bewerkstelligd -, dat de opmerking van de burgemeester over het gebruik van drugs en alcohol wordt weerlegd door het rapport van 13 januari 2002 van Educare en door het rustig verlopen van de laatste editie van Innercity in de RAI in Amsterdam met 42.500 bezoekers. Verder heeft verzoekster erop gewezen dat het veiligheidsplan voorziet in een strak georganiseerde opzet voor publieksbegeleiding binnen en buiten het complex, alsmede in een gedetailleerd vervoersplan. Ter zitting is in dit verband nog toegelicht dat het aantal beveiligingsambtenaren ten opzichte van vorig jaar aanzienlijk is verhoogd. Wat betreft de vrees van de burgemeester voor onvoldoende opvang in geval van een calamiteit heeft verzoekster opgemerkt dat geen sprake is van een concrete vrees, dat het veiligheidsplan een calamiteitenplan bevat en er ook een gemeentelijk calamiteitenplan voor de Jaarbeurs bestaat en dat in noodopvang is voorzien in hal 7 in de Jaarbeurs, in het Beatrixgebouw aan de overkant en in de Veemarkthallen.
Met betrekking tot de opmerking van de burgemeester dat zij in gebeurtenissen in 2001 in Velsen en Zaanstad en de dodelijke ongevallen die incidenteel elders plaatsvinden bij grootschalige geluidsfeesten een harde bevestiging ziet van haar opvatting dat dergelijke geluidsfeesten niet zonder de bijzondere aanwijzingen van het driehoeksoverleg kunnen plaatsvinden, heeft verzoekster naar voren gebracht dat bijzondere aanwijzingen tot op heden ontbreken en dat de verwijzing naar Velsen en Zaanstad niet terecht is, aangezien het geheel andere evenementen en omstandigheden betrof. Zo was in Velsen (Dance Valley) sprake van een buitenevenement voor 80.000 bezoekers op een volstrekt andere locatie, zonder voorzieningen en zonder deugdelijk veiligheidsplan, terwijl het in Zaanstad ging om een discotheek met een bezoekersaantal van 3.000 bezoekers in een andere setting, met een andere organisator en een ander publiek. De Jaarbeurs is daarentegen volgens verzoekster bij uitstek geschikt voor 40.000 bezoekers, zoals blijkt uit grootschalige beurzen die er worden georganiseerd.
Voorts heeft verzoekster aangevoerd dat de burgemeester in het onderhavige geval geen bevoegdheid toekomt om het in geding zijnde bevel te geven. In dit verband heeft verzoekster erop gewezen dat de burgemeester aan haar bevel niet artikel 172 van Pro de Gemeentewet ten grondslag heeft gelegd, omdat zij kennelijk niet vreest voor verstoring van de openbare orde, maar artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet dat ziet op de bescherming van de veiligheid en gezondheid. Blijkens de Memorie van Toelichting moet voor het geven van een bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet sprake zijn van concrete, zich direct aandienende de veiligheid of gezondheid bedreigende situaties. Volgens verzoekster is daarvan geen sprake en is zulks ook niet door de burgemeester gesteld. Het opgestelde veiligheidsplan voorziet verder volgens verzoekster afdoende in de bescherming van de veiligheid en gezondheid. Daarnaast heeft verzoekster gewezen op het zonder grote problemen verlopen van andere grootschalige door haar georganiseerde evenementen, zoals Trance Energy 2001 met 30.000 bezoekers en Innercity in december 2001 met 42.500 bezoekers, en de medische rapportage van Educare van 13 januari 2002, waaruit volgens verzoekster blijkt dat geen sprake is van onaanvaardbare gezondheidsrisico's.
Tot slot is namens verzoekster ter zitting nog opgemerkt dat het standpunt van de burgemeester dat de maximaal beschikbare menskracht bij de politie voor een goede begeleiding van een evenement als hier in geding met 25.000 bezoekers wordt bereikt niet wordt gemotiveerd. Volgens verzoekster is in het voortraject al door de politie meegedeeld dat de benodigde capaciteit om het evenement te begeleiding aanwezig is, op basis van het voorliggende veiligheidsplan.
2.8 De burgemeester heeft bij het besluit van 14 januari 2002 op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet het evenement Trance Energy 2002, zoals gepland voor 16 en 17 februari 2002, verboden, voorzover dat evenement meer dan 25.000 bezoekers omvat. De burgemeester heeft dit besluit als volgt gemotiveerd.
De burgemeester voert het beleid ten aanzien van grootschalige geluidsfeesten dat maximaal 20.000 bezoekers toegestaan zijn, met een uitloop naar 25.000 bezoekers, mits ten genoegen van de districtschef zodanige maatregelen worden genomen dat een aantal van maximaal 25.000 bezoekers verantwoord is. De burgemeester heeft voor het onderhavige geval nogmaals uitdrukkelijk vastgesteld dat dit beleid van toepassing is. Het absolute maximum aantal bezoekers van 25.000 bezoekers is gebaseerd op het uitgangspunt van de burgemeester dat de maximaal beschikbare menskracht bij de politie voor een goede begeleiding van een dergelijke manifestatie met deze bezoekersaantallen bereikt wordt.
In het onderhavige geval heeft de burgemeester een ophoging naar 25.000 bezoekers toelaatbaar geacht. Van een bezoekersaantal van 40.000 kan volgens de burgemeester geen sprake zijn. Dienaangaande heeft de burgemeester onder meer overwogen:
"U verwijst naar Trance Energy van 2001. In 2001 is zonder tijdig ingediend plan een maximumaantal bezoekers van 30.000 gerealiseerd. Omdat het (veiligheids)plan, waaruit voor het eerst bleek dat 30.000 bezoekers werden verwacht, in dat jaar te laat kwam, was er geen weg terug: de kaartverkoop was reeds gestart, tegen de uitdrukkelijke wens van het driehoeksoverleg niet voor voldongen feiten te worden gesteld. Die gang van zaken verschilt hemelsbreed van "formeel ….toegestaan" zoals u het in uw brief omschrijft. Voor 30.000 bezoekers heeft u nimmer op voorhand toestemming gekregen.
U heeft de plannen aan de brandweer voorgelegd en daar uiteindelijk geen bezwaar ontmoet. Die betrokken dienst heeft vanuit zijn discipline (zorg voor brandveiligheid) geoordeeld, dat bij de voorgestelde inrichting van de hallen (gordijnen, podia, catering, meubilair in relatie tot de nooduitgangen) op zich geen problemen bestaan. De Gemeentelijke Geneeskundige- en Gezondheidsdienst heeft contact met u gezocht om over Trance Energy te praten, waarbij ik opmerk dat dat contact werd gezocht naar aanleiding van de zorg die de dienst had over de medische omstandigheden waaronder in 2001 Megadance plaats vond.
Bij de afweging of een grootschalig geluidsfeest kan plaatsvinden bepaalt de burgemeester na consultatie van het driehoeksoverleg een standpunt.
Ter onderbouwing van uw standpunt dat een party met 40.000 bezoekers plaats moet kunnen vinden, verwijst u naar ervaringen van ID&T zowel in Utrecht als elders en naar ontwikkelingen in de jongerencultuur. Het is mij niet ontgaan dat dance events een belangrijke plaats innemen in cultuur en vrijetijdsbesteding van jongeren. Ik herhaal daarom, dat het driehoeksoverleg, noch het gemeentebestuur er op uit is het vrije zakelijke verkeer van de Jaarbeurs onnodig te belemmeren of de jongerencultuur in zijn uitingsvormen te beknotten. Wij begrijpen volledig, dat Jaarbeurs en organisatoren vanuit hun ondernemerschap de wens hebben hun winst te verruimen door de schaal van de evenementen te vergroten. Financiële overwegingen zijn belangrijk, maar zijn ondergeschikt aan veiligheid en openbare orde.
Grootschalige geluidsfeesten moeten worden aangemerkt als risicovolle bijeenkomsten, bijvoorbeeld door de samenstelling en de leeftijd van het publiek, de aanwezigheid van grote aantallen mensen in een beperkte ruimte, de uren waarop het feest plaatsvindt, het gebruik van drugs op een niet te veronachtzamen schaal, al dan niet in combinatie met alcohol. Onze grootste zorg is het ontstaan van paniek bij een onbeheersbare menigte mensen door welke oorzaak dan ook (een vechtpartij, stroomstoring, brand), in combinatie met de onmogelijkheid voor zoveel mensen noodopvang te organiseren. In gebeurtenissen in 2001 in Velsen en Zaanstad en de dodelijke ongevallen die incidenteel elders plaatsvinden bij grootschalige geluidsfeesten zie ik een harde bevestiging van mijn opvatting dat dergelijke geluidsfeesten niet zonder de bijzondere aanwijzingen van het driehoeksoverleg kunnen plaatsvinden. Ik herhaal daarom eveneens, dat ik niet zal aarzelen een party te verbieden als niet aan de voorwaarden van het driehoeksoverleg wordt voldaan. Ik constateer dat aan die voorwaarden niet wordt voldaan voor zover een party meer dan 25.000 bezoekers kent."
Voorts heeft de burgemeester in het bestreden besluit overwogen dat nimmer namens de politie de verwachting is gewekt dat een maximum aantal bezoekers van 40.000 zou worden toegestaan. In dat verband heeft de burgemeester opgemerkt dat haar beleid ten aanzien van grootschalige geluidsfeesten met de Jaarbeurs is gecommuniceerd en is bevestigd in de brief van de burgemeester van 26 februari 1999 aan de Jaarbeurs, zodat de Jaarbeurs kon weten dat niet meer dan 20.000 bezoekers, met een uitloop naar 25.000, zouden worden toegestaan. Daarnaast was met de Jaarbeurs de afspraak gemaakt dat over te organiseren evenementen met de districtschef contact moest worden gezocht. Volgens de burgemeester had de directie van de Jaarbeurs moeten en kunnen begrijpen dat wijziging van het principiële standpunt ten aanzien van het aantal bezoekers niet op het niveau van een wijkagent dient te worden ingezet. Door dit toch te doen, heeft de directie van de Jaarbeurs volgens de burgemeester welbewust het risico genomen dat pas in een later stadium een reactie van het driehoeksoverleg kon worden vernomen.
Overigens heeft de wijkagent H. Konijnenberg volgens de burgemeester als vertegenwoordiger van de politie expliciet gezegd dat niet hij, maar het driehoeksoverleg bevoegd is te beslissen omtrent het maximaal aantal bezoekers. Daarbij heeft hij vermeld dat voor een scenario boven 25.000 bezoekers een concrete uitwerking van het verzoek noodzakelijk is om beoordeling door het driehoeksoverleg mogelijk te maken. Door Konijnenberg is op geen enkele wijze namens de politie een verwachting gewekt dat een bezoekersaantal van meer dan 25.000 bezoekers een reële optie zou kunnen zijn, noch dat de politie daarover positief zou adviseren. Verder heeft Konijnenberg reeds op 2 oktober 2001 aan [werknemer] meegedeeld dat de Jaarbeurs zich omtrent het verzoek tevens tot de afdeling Algemene Zaken van het stadhuis zou moeten wenden. Dat heeft de Jaarbeurs niet gedaan.
Voorts heeft de districtschef na ontvangst van het veiligheidsplan, gelet op de nadere datum van het evenement, kort na de jaarwisseling gezegd dat met de kaartverkoop tot 20.000 stuks kon worden begonnen en dat een eventuele groei tot 25.000 bezoekers slechts onder bepaalde voorwaarden en niet zonder de instemming van het driehoeksoverleg mag plaatsvinden. Een van de redenen hiervoor was dat de maximaal beschikbare menskracht bij de politie voor een goede begeleiding van een dergelijke manifestatie met deze bezoekersaantallen bereikt wordt.
Ter zitting is namens de burgemeester nog naar voren gebracht dat het door de burgemeester vastgestelde maximaal toelaatbare aantal bezoekers geheel overeenkomt met het beleid dat voor het houden van grootschalige dansevenementen in de afgelopen jaren is vastgesteld en is beschreven in de notitie "Beleid driehoeksoverleg (politie, justitie, burgemeester) ten aanzien van houseparties" bestaande uit een protocol houseparties 1993, aangevuld met een aantal op schrift gestelde voorwaarden zoals die door de ervaring in de loop der jaren zijn ingegeven. Aangezien voor de Jaarbeurs vanwege de daar ter beschikking staande grote hoeveelheid vloerruimte de mogelijkheid aanwezig is om evenementen tot een zeer grote omvang te laten uitgroeien, is voor de Jaarbeurs nog afzonderlijk beleid ontwikkeld, zoals aangegeven in de brief van de burgemeester aan de Jaarbeurs van 26 februari 1999, waarin een duidelijke en expliciete limitering van het aantal bezoekers voor danceparty's is opgenomen. Het maximum is vastgesteld op 20.000 en een hoger aantal bezoekers is uitsluitend toegestaan als de districtschef van het district Marco Polo aan de hand van een beveiligingsplan van de Jaarbeurs en de organisator kan vaststellen of van die zijde zodanige extra beveiligingsmaatregelen worden genomen dat verwacht mag worden dat een evenement veilig en zonder ordeverstoringen kan verlopen. In de praktijk is met zodanige door de districtschef goedgekeurde extra beveiligingsmaatregelen een maximum aantal van 25.000 bezoekers meerdere malen toelaatbaar geacht. Een hoger maximum wordt echter niet toelaatbaar geacht.
Voorts is ter zitting nogmaals opgemerkt dat een grootschalig dansevenement met maximaal 25.000 bezoekers tot een inzet van politiepersoneel leidt die de grens bereikt van hetgeen de politie kan leveren. Een vergroting van het bezoekersaantal boven 25.000 zou een grotere inzet van de politie vergen. De dan extra benodigde menskracht zou in zo'n geval uit andere wijken moeten worden gehaald. Het veiligheidsgevoel van burgers in dergelijke wijken is als gevolg van de voorkomende criminaliteit echter al fors aangetast, zodat het onaanvaardbaar moet worden geacht dat een vergroting van het bezoekersaantal ten koste zou gaan van de minimaal benodigde reguliere aanwezigheid van politiemensen in andere wijken. Dit standpunt wordt ook ingenomen door de gemeenteraad die meerdere malen bij de burgemeester erop heeft aangedrongen om de extra inzet van politie voor evenementen niet ten koste te laten gaan van het onontbeerlijke toezicht in de wijken.
Voorts is aangevoerd dat bij de door verzoekster genoemde evenementen in andere steden in het algemeen sprake was van maximaal 10.000 bezoekers, terwijl in Thialf in Heereveen twee keer 20.000 bezoekers zijn toegelaten. Gelet hierop meent de burgemeester dan niet kan worden gezegd dat in de gemeente Utrecht door de maximering van het bezoekersaantal op 25.000 Trance Energy evenementen op onredelijke wijze beknot worden.
Daarnaast is er ter zitting op gewezen dat verzoekster zich steeds weer niet wenst te houden aan de voor haar kenbare gemeentelijke regels. Zo is volgens de burgemeester in de brief van 26 februari 1999 al te lezen dat de gemeente met het door verzoekster in 1998 georganiseerde Mysteryland door onvoldoende overleg voor voldongen feiten is geplaatst en dat het ook met Trance Energy 2001 weer volledig is misgelopen, toen door het achterwege blijvende veiligheidsplan, ondanks aandrang van politiezijde om daar tijdig mee te komen, een situatie is ontstaan dat enige weken voor het evenement de organisatie en de kaartverkoop al zover gevorderd waren dat het terugdringen van het aantal beoogde toeschouwers tot maximaal 25.000 niet meer mogelijk was. Ook thans heeft de burgemeester weer geconstateerd dat vooruitlopend op het overleg binnen de driehoek verzoekster al ruim bekendheid heeft gegeven aan een niet verkregen toestemming voor uitbreiding van het aantal bezoekers tot 40.000. De burgemeester acht het niet aanvaardbaar dat bij dergelijke grootschalige evenementen die volgens haar grote risico's met zich meebrengen, het toezicht van de overheid door het stellen van dit soort voldongen feiten tot een organisatie volgende rol wordt omgevormd. Zij acht het, gelet op de recente ervaringen elders in Nederland met vergelijkbare evenementen, onaanvaardbaar dat de overheid de bescherming van de veiligheid en gezondheid ondergeschikt zou maken aan de particuliere expansiedrift waarvan de vergroting van de gewenste bezoekersaantallen volgens haar blijk geeft.
Tot slot is opgemerkt dat de stelling van verzoekster dat er vorig jaar met 30.000 bezoekers in de Jaarbeurs geen grote problemen zijn ontstaan door de politie wordt gerelativeerd. Dergelijke bezoekeraantallen blijven volgens de burgemeester onbeheersbare risico's inhouden. Dat 30.000 bezoekers vorig jaar niet tot problemen hebben geleid, biedt geen garantie dat het ook een volgende keer goed zal gaan.
2.9 Ter zitting is door de districtschef O. Dros meegedeeld dat hij de algemeen directeur van de Jaarbeurs, de heer [directeur], persoonlijk heeft gebeld om het standpunt vanuit het driehoeksoverleg terug te koppelen. Daarbij heeft Dros aangegeven dat hij het onbegrijpelijk vindt dat de Jaarbeurs, ondanks de brief van 26 februari 1999, zich tot de wijkagent heeft gewend en niet tot de districtschef.
Verder heeft Dros aangegeven dat rond 1999 meerdere gesprekken met de Jaarbeurs hebben plaatsgevonden, waarbij het principiële standpunt van het driehoeksoverleg dat over evenementen rechtstreeks met de districtschef dient te worden gesproken, aan de orde is gesteld.
Ten aanzien van het verloop van Trance Energy 2001 heeft Dros opgemerkt dat hij daarvan een ander beeld heeft dan verzoekster. Dit evenement is volgens Dros juíst aanleiding geweest voor de maximering van het aantal bezoekers op 25.000. Dros heeft gewezen op de uit het externe evaluatieverslag van 17 februari 2001 blijkende ontevredenheid van de brandweer over het niet naleven van bepaalde voorwaarden en de constatering dat er te weinig spreiding over de hallen was. Volgens Dros is de grootste zorg van de burgemeester dat, als een dergelijke mensenmassa in beweging komt, de gevolgen niet zijn te overzien. Dat er meer hallen zullen worden gebruikt ten opzichte van vorig jaar, is volgens Dros niet relevant voor het aantal maximaal toelaatbare bezoekers. Een ander probleem bij Trance Energy 2001 was namelijk dat 22 mensen zijn aangehouden en dat sprake was van anderhalve container met inbeslaggenomen spullen, zoals verdovende middelen en spullen die voor geweldpleging gebruikt konden worden. Voorts is het volgens Dros de ervaring van de afgelopen jaren dat bij een dergelijke mensenmassa de grens bij 25.000 ligt. Dit is een breed gedragen standpunt binnen het gehele politiekorps en onder de districtschefs en wordt ook gedeeld door de korpschef.
Ten aanzien van het optreden van de wijkagent H. Konijnenberg heeft Dros opgemerkt dat Konijnenberg precies heeft gedaan wat hij moest doen, te weten: de procedure uiteenzetten en aangeven dat hij niet bevoegd is om verdere beslissingen te nemen. Konijnenberg was enkel bevoegd met betrekking tot de operationele kant van evenementen.
Desgevraagd heeft Dros ter zitting aangegeven dat het beleid, blijkend uit de brief van 26 februari 1999 niet is doorgecommuniceerd in de organisatie in die zin dat degene die bij evenementen als het onderhavige contactpersoon is niet van de betreffende brief op de hoogte is gesteld.
2.10 H. Konijnenberg heeft - desgevraagd - ter zitting opgemerkt dat hij de plannen van verzoekster voor Trance Energy 2002 met zijn chef Hendriksen heeft besproken. Zijn chef Hendriksen, die de inhoud van meervermelde brief van 26 februari 1999 evenmin kende, heeft daarop aangegeven dat het veiligheidsplan zou worden afgewacht en dat een en ander daarna aan de hand van dat veiligheidsplan zou worden beoordeeld.
Ten aanzien van de brief van 26 februari 1999 heeft Konijnenberg opgemerkt dat deze hem pas bekend is geworden na december 2001 en dat ook zijn chef daarvan niet op de hoogte was. Indien Konijnenberg wel op de hoogte zou zijn geweest van het in die brief verwoorde beleid, had hij dit direct ter sprake gebracht tegenover de Jaarbeurs in plaats van afspraken te maken over het opstellen van een veiligheidsplan.
2.11 C. Molders, bestuursadviseur van de burgemeester, heeft ter zitting verklaard wel bekend te zijn geweest met de brief van 26 februari 1999 en het daarin genoemde maximumaantal bezoekers van 20.000 tot 25.000 en dat hij nimmer toestemming heeft gegeven voor het evenement Trance Energy 2001 ten behoeve van 30.000 bezoekers. Ten aanzien van de ter zitting aan de orde gestelde vraag over de door verzoekster overgelegde e-mail van 22 januari 2001 van E. Burgers, waarin staat dat Molders geen enkel probleem maakt, heeft Molders aangegeven dat deze e-mail hem bevreemdt In dat verband heeft hij aangegeven dat voor een dergelijk evenement geen toestemming per e-mail wordt gevraagd.
2.12 Ingevolge artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is de burgemeester bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van de veiligheid of gezondheid nodig zijn.
2.13 Blijkens de Memorie van Antwoord zien de bevelen die uit hoofde van het tweede lid van artikel 174 van Pro de Gemeentewet worden gegeven op concrete, zich direct aandienende, de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie.
2.14 Ter beoordeling ligt thans voor het besluit van 14 januari 2002 in deze concrete situatie.
De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat de burgemeester het bestreden besluit heeft gebaseerd op artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet en niet op artikel 172 van Pro de Gemeentewet. Dit betekent dat de burgemeester vanuit zijn rol als toezichthouder op evenementen slechts dan tot het geven van het in geding zijnde bevel bevoegd was, indien dit met het oog op de bescherming van de veiligheid en gezondheid nodig was. Eventuele vrees voor verstoring van de openbare orde in het algemeen kan derhalve geen grondslag zijn voor het geven van een dergelijk bevel.
Voorts kan blijkens de Memorie van Toelichting een bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet alleen worden gegeven bij een voldoende concrete en actuele bedreiging van de veiligheid of gezondheid. Ten aanzien van het begrip veiligheid in dit verband valt op te merken dat het hier met name de veiligheidsaspecten op en rond een evenement betreft. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het zodanig kiezen van de locatie of het zodanig inrichten van het evenement dat de omgeving c.q. de bezoekers van het evenement geen onaanvaardbare veiligheidsrisico's lopen. Blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verwezen wordt in dit verband onder meer naar een uitspraak van 16 februari 1999, stamnummer H01971597) omvat de in de wet opgenomen "zware" bevelsbevoegdheid het geven van bevelen, teneinde onverwijld in te grijpen in situaties die uitdrukkelijk zijn te relateren aan de noodzaak tot bescherming van de veiligheid en gezondheid in incidentele gevallen en op bepaalde plaatsen. Deze bevelsbevoegdheid ziet niet op bescherming van de openbare orde in het algemeen.
2.15 De voorzieningenrechter acht in het licht van het hiervooroverwogene vooralsnog onvoldoende door de burgemeester gemotiveerd dat sprake is van een voldoende concrete en actuele bedreiging van de veiligheid of gezondheid van bezoekers en/of de directe omgeving van het evenement Trance Energy 2002. Hetgeen de burgemeester in het bestreden besluit naar voren heeft gebracht, noch hetgeen namens de burgemeester ter zitting naar voren is gebracht, acht de voorzieningenrechter daartoe voldoende. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
2.16 Met verzoekster is de voorzieningenrechter van oordeel dat hetgeen de burgemeester in het bestreden besluit ten aanzien van de risico's van grootschalige geluidsfeesten heeft opgemerkt, een zodanig algemene strekking heeft dat op grond daarvan niet kan worden geconcludeerd dat in dit specifieke geval sprake is van een concrete bedreiging voor de veiligheid of gezondheid. Afgezien daarvan geeft de burgemeester in het bestreden besluit niet, althans niet voldoende gemotiveerd, aan waarom het door verzoekster opgestelde veiligheidsplan, waarvan een vervoersplan en een calamiteitenplan deel uitmaakt, de volgens de burgemeester bestaande risico's bij Trance Energy 2002 niet kan ondervangen en waarom dit veiligheidsplan onvoldoende is om een verhoging van het aantal bezoekers naar meer dan 25.000 bezoekers aanvaardbaar te maken. De enkele stelling van de burgemeester dat de ervaring van de afgelopen jaren leert dat 25.000 bezoekers een absolute grens is om een goede begeleiding door de politie te kunnen garanderen, kan niet als een voldoende onderbouwing worden gezien. Evenmin kan een beroep op de maximaal beschikbare capaciteit bij de politie zonder nadere onderbouwing leiden tot de conclusie dat de veiligheid en gezondheid in gevaar komt door meer dan 25.000 bezoekers toe te laten. In dit verband wijst de voorzieningenrechter erop dat de burgemeester noch mondeling noch schriftelijk heeft toegelicht, niet bij dit evenement en ook niet bij bij de ordehandhaving elders in de stad, hoeveel politieagenten voor welke taken en onder welke omstandigheden precies nodig zijn, op welke wijze de veiligheid en gezondheid in gevaar komt bij de inzet van een geringer aantal politieagenten en in hoeverre de bescherming van de veiligheid en gezondheid kan worden opgevangen door de in het veiligheidsplan verwoorde maatregelen en de door de Jaarbeurs c.q. verzoekster in te zetten beveiligingsambtenaren. Voorzover de burgemeester overigens van oordeel is dat de inzet van de benodigde politie bij Trans Energy 2002 zal kunnen leiden tot verstoring van de openbare orde bij dat evenement, dan wel in de omliggende wijken, wordt er nogmaals op gewezen dat een bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet uitsluitend kan worden gegeven ter bescherming van de veiligheid en gezondheid.
De verwijzing door de burgemeester naar evenementen in Velsen en Zaanstad kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter verder evenmin grond bieden voor de conclusie dat sprake is van een concrete bedreiging van de veiligheid of gezondheid door het evenement Trance Energy 2002. De danceparty's in Velsen en Zaanstad kunnen niet zonder meer worden vergeleken met het evenement Trance Energy 2002. Zo was in Velsen sprake van een vele malen grootschaliger evenement in de buitenlucht, waarbij problemen ontstonden door een slechte organisatie van met name het vervoer na afloop van het evenement. Verzoekster heeft echter een uitgebreid veiligheidsplan opgesteld, waarvan onder andere een vervoersplan deel uitmaakt. In Zaanstad was sprake van incidentele ernstige gezondheidsproblemen en een overlijden ten gevolge van drugsgebruik. De burgemeester vreest echter - zo is door haar in het bestreden besluit opgemerkt en ook ter zitting nogmaals door de districtschef Dros benadrukt - met name voor de paniek die kan ontstaan indien een mensenmassa van meer dan 25.000 bezoekers in beweging komt en het gebrek aan noodopvang in geval van een calamiteit dientengevolge. Niet gebleken is dat in casu concrete aanwijzingen bestaan dat bij het evenement sprake zal zijn van zodanig drugsgebruik dat dit zonder meer zal leiden tot onbeheersbare situaties wat betreft de veiligheid en gezondheid van de overige aanwezige bezoekers.
Nu in de brief van de burgemeester aan de Jaarbeurs van 26 februari 1999 is aangegeven dat een hoger aantal bezoekers aan danceparty's dan 20.000 uitsluitend is toegestaan als de districtschef van het district Marco Polo aan de hand van een beveiligingsplan van de Jaarbeurs en de organisator kan vaststellen of van die zijde zodanige extra beveiligingsmaatregelen worden genomen dat verwacht mag worden dat een evenement veilig en zonder ordeverstoringen kan verlopen, kan daarin geenszins een beleid worden gezien dat inhoudt dat, geabstraheerd van de door de desbetreffende organisator getroffen veiligheidsmaatregelen, een dansevenement met een beoogd aantal bezoekers dat uitgaat boven de 25.000 nimmer zal worden toegelaten. Een dergelijk beleid is door de burgemeester kennelijk ook niet uitgedragen naar degenen die met de uitvoering ervan zijn belast, aangezien noch Konijnberg, noch zijn chef Hendriksen van een dergelijk absoluut beleid op de hoogte waren. In dat geval - zo is ook door de heer Konijnenberg ter zitting aangegeven - zou door hem aan verzoekster niet zijn verzocht om een veiligheidsplan op te stellen voor een evenement voor 40.000 bezoekers, doch zou hij het verzoek van verzoekster direct hebben doorgeleid naar de districtsleiding.
Daarbij wordt overigens nog opgemerkt dat ook ingeval een dergelijk hard beleid wel zou gelden een enkele verwijzing naar dit beleid onvoldoende is om het gebruikmaken van de onderhavige bevelsbevoegdheid (juridisch) te rechtvaardigen.
2.17 Gelet op het vorenoverwogene komt de voorzieningenrechter dan ook tot de conclusie dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert, zodat dit in bezwaar naar alle waarschijnlijkheid geen stand zal kunnen houden. Gelet op het ernstige gebrek in de motivering staat het voor de voorzieningenrechter, gegeven de korte tijdspanne die verweerder nog heeft om een beslissing op bezwaar te nemen op een uit organisatorisch oogpunt voor verzoekster aanvaardbaar tijdstip - het evenement vindt immers reeds op 16 februari 2002 plaats - niet zonder meer vast dat de burgemeester in die tijdspanne erin zal slagen dit motiveringsgebrek in de beslissing op bezwaar te herstellen. Daarin zou voldoende aanleiding kunnen worden gevonden om het bestreden besluit hangende de bezwarenprocedure zonder meer te schorsen.
Vorenstaande zou evenwel betekenen dat verzoekster hangende de bezwarenprocedure met de verkoop van kaarten door zou kunnen gaan tot 40.000, aangezien ten behoeve van evenementen in de Jaarbeurs kennelijk geen evenementenvergunning of ontheffing is vereist. Nu voorshands evenwel niet geheel is uitgesloten dat bij de beslissing op bezwaar wel deugdelijk gemotiveerd kan worden dat in deze concrete situatie sprake kan zijn van een noodzaak tot een bevel tot het verbieden van 40.000 bezoekers, wordt dit om die reden niet wenselijk geacht.
Hoewel zulks ook ten aanzien van een bezoekersaantal van 30.000 niet geheel kan worden uitgesloten, vindt de voorzieningenrechter - bezien in verband met het feit dat het evenement reeds op 16 februari 2002 plaatsvindt en de kaartverloop ten tijde van de zitting reeds was voortgeschreden tot 20.000 kaarten en naar verwachting al binnen enkele dagen het aantal verkochte kaarten van 25.000 zou worden overschreden - toch voldoende aanleiding voor het hangende bezwaar treffen van een voorlopige voorziening op grond waarvan verzoekster na het bereiken van een kaartverkoop van 25.000 met de kaartverkoop door mag gaan tot in ieder geval niet meer dan 30.000. Het mogelijk maken van een aantal bezoekers van 30.000 acht de voorzieningenrechter niet onverantwoord. Dit aantal bezoekers heeft immers vorig jaar - daargelaten of hiervoor formeel toestemming is verleend - feitelijk Trance Energy 2001 bezocht zonder dat dit tot onoverkomelijke problemen voor de veiligheid en gezondheid heeft geleid. Hoewel de voorzieningenrechter onderkent dat de omstandigheid dat 30.000 bezoekers vorig jaar niet tot grote problemen hebben geleid, niet automatisch betekent dat dit ook dit jaar het geval zal zijn, acht de voorzieningenrechter zulks in dit geval toch voldoende aannemelijk. Daarbij baseert de voorzieningenrechter zich op de (schriftelijke) goedkeuring van de brandweer voor het evenement met zelfs 40.000 bezoekers en de aanwezigheid van een uitgebreid veiligheidsplan, waarvan onder andere een substantiële verhoging van het aantal beveiligingsambtenaren ten opzichte van vorig jaar deel uitmaakt. Voorts acht de voorzieningenrechter van belang dat de vrees van de burgemeester voor panieksituaties die kunnen ontstaan indien te grote aantallen personen zich op een te klein vloeroppervlak bevinden, in zoverre wordt ondervangen dat het aantal hallen ten opzichte van vorig jaar met 5 wordt uitgebreid en dat door de geplande gelijkwaardige en gelijktijdige programmering in de verscheidene hallen naar alle waarschijnlijkheid een grotere spreiding van de bezoekers over die hallen zal plaatsvinden.
2.18 Het standpunt van verzoekster dat het haar reeds op grond van het feit dat van politiezijde bij haar het vertrouwen is gewekt dat een evenement voor 40.000 bezoekers na goedkeuring van een veiligheidsplan aanvaardbaar zou zijn, zou moeten worden toegestaan door te gaan met de kaartverkoop tot 40.000 bezoekers onderschrijft de voorzieningenrechter niet. Nog afgezien van de vraag dat hier geen sprake is van concrete toezeggingen door een bevoegd persoon, is de voorzieningenrechter van oordeel dat ook ingeval wel sprake zou zijn van dergelijke toezeggingen de burgemeester niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om ingeval van een concrete, zich direct aandienende, de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie een bevel op grond van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet c.q. ingeval van (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde een bevel op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet te geven.
2.19 De voorzieningenrechter merkt tot slot nog op dat de bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening uiteraard onverlet laat dat de burgemeester bevoegd is om bij een wijziging van de omstandigheden ten opzichte van 14 januari 2002 om opheffing dan wel wijziging van de voorlopige voorziening te vragen dan wel een nieuw bevel te doen uitgaan. Voorts laat de getroffen voorlopige voorziening onverlet om indien zulks uit een oogpunt van openbare orde noodzakelijk wordt geacht alsnog gemotiveerd beperkingen te stellen.
2.20 Gelet op het vorenoverwogene wordt aanleiding gezien om de burgemeester te veroordelen in de proceskosten van verzoekster. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- als kosten van rechtsbijstand.
3. BESLISSING
De voorzieningenrechter:
3.1 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe, in die zin dat het in het bestreden besluit neergelegde verbod om tot het evenement Trance Energy 2002, te houden op 16/17 februari 2002, meer dan 25.000 bezoekers toe te laten, moet worden gelezen als een verbod om tot het evenement meer dan 30.000 bezoekers toe te laten;
3.2 veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van verzoekster ten bedrage van
€ 644,-;
3.3 bepaalt dat de burgemeester het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 109,- aan haar vergoedt;
3.4 wijst de gemeente Utrecht aan als de rechtspersoon die de onder 3.2 en 3.3 genoemde bedragen aan verzoekster dient te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2002.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. R.C. Stijnen mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen
Afschrift verzonden aan partijen op: