Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Reg. nr.: SBR 01/188 NABW
UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
[eiseres]
wonende te [X],
e i s e r e s ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt,
v e r w e e r d e r .
1. INLEIDING
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 december 2000, verzonden op 22 december 2000, waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van verweerder van 14 januari 2000, verzonden op 17 januari 2000, ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder aan eiseres op grond van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) een bestuurlijke boete opgelegd van f 851,66 (€386,47) wegens het niet voldoen aan de verplichting zich te melden voor een inburgeringsonderzoek.
Het geding is behandeld ter zitting van 18 januari 2002, waarbij als gemachtigde van eiseres is verschenen mr. J.M. Walther, vergezeld van eiseres en haar echtgenoot [A]. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. Y.N.B. Goossens, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
2. OVERWEGINGEN
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden, zoals die blijken uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting.
Feiten
Op uitnodiging van het Bureau Nieuwkomers van de Stichting Regionale Werkgelegenheidsinitiatieven te Zeist heeft eiseres, vergezeld van haar echtgenoot, op 24 november 1998 een kennismakingsgesprek gehad op het kantoor van het Bureau Nieuwkomers. Tijdens dat gesprek heeft eiseres geweigerd het aanmeldingsformulier voor een inburgeringsonderzoek te ondertekenen. Haar echtgenoot heeft daarbij kenbaar gemaakt dat hij bezwaar had tegen inburgering van zijn vrouw.
Vervolgens heeft eiseres aan uitnodigingen van het Bureau Nieuwkomers om zich in te schrijven voor een inburgeringsprogramma geen gehoor gegeven.
Bij brief van 18 juni 1999, verzonden op 21 juni 1999, heeft verweerder aan eiseres kennis gegeven van zijn voornemen eiseres een bestuurlijke boete op te leggen omdat zij niet had voldaan aan de wettelijke verplichting zich te melden voor een inburgeringsonderzoek.
De echtgenoot van eiseres heeft telefonisch aan de afdeling Sociale Zaken van de gemeente De Bilt laten weten dat hij namens eiseres gebruik wilde maken van de gelegenheid om een reactie op het voornemen van verweerder te geven en heeft daartoe een afspraak gemaakt voor 16 augustus 1999. In een rapport van 9 september 1999 heeft de behandelend ambtenaar vermeld dat de echtgenoot van eiseres in dat gesprek heeft gezegd dat zijn vrouw ook zonder inburgeringsprogramma haar plaats zou vinden in Nederland en dat het absoluut niet noodzakelijk was dat zij deel zou moeten nemen aan de inburgering; van vriendinnen zou zij ook veel kunnen leren. Het opleggen van boete op boete maakte hem niet uit.
Bij besluit van 14 september 1999, verzonden op 15 september 1999, heeft verweerder eiseres vervolgens wegens het niet nakomen van voormelde verplichting een bestuurlijke boete opgelegd van (f 425,83 (€ 193,23), zijnde 20% van de bijstandsnorm die voor eiseres zou gelden indien zij recht op zo'n uitkering zou hebben. Deze boete is betaald.
Het Bureau Nieuwkomers heeft eiseres bij brief van 21 september 1999 opnieuw uitgenodigd voor een kennismakingsgesprek op 29 september 1999. Eiseres is daarop niet verschenen, evenmin als op de tweede uitnodiging van het Bureau Nieuwkomers aan eiseres van 1 oktober 1999 voor een kennismakingsgesprek op 7 oktober 1999.
Bij brief van 16 december 1999 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van zijn voornemen haar wederom een bestuurlijke boete op te leggen omdat eiseres, ondanks de reeds eerder opgelegde bestuurlijke boete en herhaalde uitnodigingen, niet had voldaan aan de hiervoor genoemde wettelijke verplichting. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid op dit voornemen te reageren.
Bij besluit van 14 januari 2000, verzonden op 17 januari 2000, heeft verweerder aan eiseres op voormelde gronden een bestuurlijke boete opgelegd van (f 851,66 (€ 386,47), zijnde 40% van de bijstandsnorm die voor eiseres zou gelden indien zij recht op zo'n uitkering zou hebben.
Eiseres heeft daartegen op 27 januari 2000 een bezwaarschrift ingediend, aanvoerende dat zij wegens psychische klachten niet in staat was om mee te werken aan het inburgeringsonderzoek en -programma. Op dezelfde datum heeft zij een verzoek tot ontheffing ingediend.
Op 17 december 2000 heeft de hoorzitting van de Adviescommissie bezwaar- en beroepschriften van de gemeente De Bilt met betrekking tot het bezwaarschrift van eiseres plaatsgevonden. Eiseres is daarbij met kennisgeving niet verschenen.
Bij het thans bestreden besluit van 19 december 2000, verzonden op 22 december 2000, heeft verweerder het bezwaarschrift overeenkomstig het advies van de Adviescommissie ongegrond verklaard.
Standpunten van partijen
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat er wel sprake is van dringende redenen als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de WIN. Daartoe heeft zij gesteld dat zij reeds bij het eerste gesprek op 24 november 1998 heeft aangegeven dat zij wegens psychische klachten - vooralsnog - niet in staat was om aan het inburgeringsonderzoek deel te nemen. Dit heeft zij, dan wel haar echtgenoot, nadien ook verschillende malen telefonisch doorgegeven. Zij heeft deze klachten niet op het ontheffingsformulier kunnen aangeven, omdat dit formulier niet aan haar is uitgereikt. Pas na tussenkomst van haar toenmalige gemachtigde heeft zij dit formulier ontvangen. Haar klachten (slaapproblemen, hyperventilatie, hartkloppingen, etc.) zijn duidelijk omschreven in het ontheffingsformulier en in enkele medische verklaringen. Uit de medische verklaringen blijkt dat zij in juni en juli 1998 reeds onder behandeling was van een Marokkaanse neuropsychiater en medicijnen gebruikte. Inmiddels zijn haar klachten afgenomen, zodat zij het ontheffingsverzoek heeft ingetrokken en deelneemt aan het inburgeringsprogramma. Eiseres betwist dat zij zich weigerachtig heeft opgesteld.
Daaraan heeft eiseres met een beroep op artikel 18, tweede lid, van de WIN toegevoegd dat het feit dat zij en haar echtgenoot psychische klachten hebben als zodanig evenmin voldoende is meegewogen bij de afstemming van de hoogte van de boete, zodat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Voorts acht eiseres van belang dat zij een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum ontvangt. Eiseres is daarom van mening dat moet worden aangenomen dat de hoogte van de boete niet of onvoldoende is afgestemd op de ernst van het begane feit en haar persoonlijke omstandigheden.
Tot slot heeft eiseres met een beroep op artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) betoogd dat, gelet op de relatief eenvoudige aard van deze zaak en haar gedrag in dezen, verondersteld dient te worden dat de berechting in deze zaak niet binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden, zodat geen boete dient te worden opgelegd, respectievelijk die dient te worden gematigd. Daaraan heeft zij ten grondslag gelegd dat verweerder haar op 16 december 1999 op de hoogte heeft gesteld van het voornemen haar (wederom) een bestuurlijke boete op te leggen, dat het besluit in primo op 14 januari 2000 is genomen, en dat het besluit naar aanleiding van het bezwaarschrift dateert van 19 december 2000, zodat de behandeling van het besluit meer dan een jaar heeft geduurd. Gelet op de behandeling van het beroep ter openbare terechtzitting van 18 januari 2002, is meer dan twee jaren verstreken sedert de aanvang van deze zaak.
Verweerder is van mening dat hij, gelet op het herhaalde nalatige gedrag van eiseres om geen medewerking te verlenen aan het inburgeringsonderzoek, terecht tot het opleggen van de bestuurlijke boete van 40% is overgegaan. Eiseres is bovendien herhaaldelijk gewaarschuwd voor de gevolgen van haar gedragingen, zodat zij had kunnen weten dat een dergelijk (herhaald) gedrag tot deze boete zou leiden. Het is verweerder in onvoldoende mate inzichtelijk geworden wat de door eiseres gestelde psychische klachten exact inhielden. Volgens verweerder geven de overgelegde stukken hierover evenmin duidelijkheid. Verweerder stelt zich bovendien op het standpunt dat eiseres deze klachten tijdig had kunnen aangeven op het zogenaamde ontheffingsformulier dat standaard aan het begin van het inburgeringsonderzoek wordt uitgereikt. Verweerder concludeert dan ook dat op basis van de stukken onvoldoende grond bestaat om te oordelen dat er dringende redenen aanwezig zijn om af te zien van een boete.
Ter zitting is daaraan van de zijde van verweerder toegevoegd dat er, gelet op de ernst van het feit, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden (man/vrouw/geen kinderen) geen aanleiding is gezien om van het standaardboetepercentage voor een recidive-geval af te wijken.
Toepasselijk recht
In artikel 2, eerste lid, van de WIN is bepaald dat iedere nieuwkomer zich op een door het college van burgemeester en wethouders te bepalen wijze meldt bij een door dit college aangewezen instantie voor het houden van een inburgeringsonderzoek en dat die melding geschiedt met een door de nieuwkomer ingevuld aanmeldingsformulier.
Artikel 3, eerste lid, aanhef en sub a, van de WIN bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders de nieuwkomer van de in artikel 2 bedoelde verplichting ontheft, indien deze op lichamelijke of psychische gronden niet in staat is aan enige krachtens deze wet voor hem geldende verplichting te voldoen.
Artikel 4, vierde lid, van de WIN schrijft voor dat de nieuwkomer zijn medewerking aan het inburgeringsonderzoek verleent.
In artikel 18, eerste lid van de WIN is bepaald dat, indien een nieuwkomer in strijd met (onder meer) de artikelen 2 en 4, vierde lid, handelt, het college van burgemeester en wethouders ter zake van de overtreding aan de nieuwkomer bij beschikking een bestuurlijke boete oplegt. Het tweede lid van dit artikel schrijft voor dat de hoogte van de boete wordt afgestemd op de ernst van het feit, de omstandigheden waarin de nieuwkomer verkeert, en de mate van verwijtbaarheid. In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders kan besluiten van het opleggen van een boete af te zien, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Artikel 2 van het Boetebesluit inburgering nieuwkomers bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders bij toepassing van artikel 18, eerste lid, van de WIN de bepalingen van dit besluit in acht nemen, onverminderd artikel 18, tweede en vierde lid, van de WIN.
Artikel 3, eerste lid, van het Boetebesluit bepaalt dat de bestuurlijke boete 20% bedraagt van de voor de nieuwkomer geldende bijstandsnorm (eventueel verhoogd met een toeslag). Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat, indien de nieuwkomer geen belanghebbende is in de zin van de Algemene bijstandswet, bij de toepassing van het eerste lid wordt uitgegaan van de bijstandsnorm die voor hem zou gelden in het geval hij wel belanghebbende zou zijn.
Artikel 4 van het Boetebesluit schrijft voor dat bij een herhaling van een gedraging die in strijd is met (onder meer) de artikelen 2 en 4, vierde lid, van de WIN binnen twaalf maanden nadat aan de nieuwkomer ter zake van die gedragingen een bestuurlijke boete is opgelegd, de bestuurlijke boete 40% bedraagt van de in artikel 3 van het besluit bedoelde bijstandsnorm (eventueel verhoogd met een toeslag).
Beoordeling van het geschil
In de eerste plaats dient de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht en op goede gronden zijn besluit kon handhaven tot het niet afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete wegens dringende redenen als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de WIN, bestaande uit door eiseres gestelde psychische klachten die in de weg zouden staan aan haar deelname aan het inburgeringsonderzoek. Die vraag wordt bevestigend beantwoord.
Eiseres heeft weliswaar drie, in juni en juli 1998 door een neuropsychiater in Marokko uitgeschreven recepten overgelegd, maar daaruit blijkt op geen enkele wijze dat zij vanaf november 1998 nog klachten had en daarvoor onder behandeling was, noch dat haar klachten eraan in de weg stonden haar medewerking te verlenen aan een inburgeringsonderzoek vanaf november 1998. Ditzelfde geldt voor de overgelegde verklaring van de huisarts van eiseres van 5 februari 2001, waarin wel is vermeld dat eiseres psychische klachten had die een beletsel zouden kunnen opleveren voor deelname aan een inburgeringsprogramma, maar niet dat dit daadwerkelijk het geval was, noch dat dit het geval was vanaf november 1998. Volgens die verklaring bestond de behandeling uitsluitend uit het verstrekken van medicatie om beter te kunnen slapen en antidepressiva. Voorts blijkt uit de overgelegde verklaring van de psychotherapeut van de echtgenoot van eiseres van 23 februari 2001 in het geheel niet van psychische klachten van eiseres. In die verklaring is immers slechts vermeld dat eiseres niet bij deze psychotherapeut in behandeling was en dat hij van de echtgenoot van eiseres had begrepen dat er "aantoonbaar medische redenen" zijn geweest waardoor eiseres bij het inburgeringsprogramma moest verzuimen.
Gelet op de door verweerder gestelde standaardprocedure, is niet aannemelijk dat aan eiseres bij het kennismakingsgesprek op 24 november 1998 geen ontheffingsformulier is uitgereikt, temeer niet, indien zij toen zou hebben aangegeven dat zij psychische klachten had. Zoals blijkt uit het rapport van verweerder van 9 september 1999, heeft zij voor het weigeren van haar medewerking aan het inburgeringsonderzoek andere gronden dan psychische klachten aangevoerd. De stelling van eiseres dat verweerder haar niet tijdig in de gelegenheid heeft gesteld om ontheffing te vragen, moet derhalve worden verworpen. Uit het dossier in deze zaak blijkt dat van psychische klachten van eiseres voor het eerst melding wordt gemaakt in het op 27 januari 2000 door haar gemachtigde ingediende bezwaarschrift tegen het besluit tot het opnieuw opleggen van een bestuurlijke boete en het op dezelfde datum ingediende ontheffingsformulier, dus pas nadat zij naar aanleiding van de tweede opgelegde bestuurlijke boete een advocaat had ingeschakeld. Tegen het besluit tot het opleggen van de eerste bestuurlijke boete had zij geen bezwaar gemaakt. Reeds een maand later, op 24 februari 2000, heeft eiseres het verzoek om ontheffing ingetrokken en kort daarna, op 10 maart 2000, heeft zij zich aangemeld voor het inburgeringsonderzoek. Ook dit maakt dat de gestelde aanwezigheid van psychische klachten bij eiseres die haar niet in staat stelden deel te nemen aan het inburgeringsprogramma, en de gestelde mededelingen daarover aan verweerder niet geloofwaardig zijn. Het voorgaande brengt mee dat verweerder zijn besluit om geen toepassing te geven aan artikel 18, vierde lid, van de WIN kon handhaven.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 18, tweede lid, van de WIN. Ook deze vraag wordt bevestigend beantwoord.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt immers dat er geen aanleiding was psychische klachten van eiseres mee te laten wegen bij de afstemming van de hoogte van de bestuurlijke boete. Ditzelfde geldt voor het gestelde inkomen van eiseres ter hoogte van het sociaal minimum, nu, zoals blijkt uit artikel 3, tweede lid, van het Boetebesluit bij de hoogte van de bestuurlijke boete wordt uitgegaan van de bijstandsnorm die voor eiseres zou gelden. Ook overigens is niet gebleken dat verweerder de hoogte van de boete onvoldoende heeft afgestemd op de ernst van het feit, de omstandigheden waarin eiseres verkeert, en de mate van verwijtbaarheid.
Tot slot dient te worden onderzocht of de berechting van deze zaak niet binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft plaatsgevonden.
Anders dan eiseres meent, is deze termijn niet aangevangen op de datum waarop verweerder eiseres in kennis heeft gesteld van het voornemen van het opnieuw opleggen van een boete (16 december 1999), maar op de datum waarop het bezwaarschrift van 27 januari 2000 tegen de primaire beschikking van 14 januari 2000 door verweerder is ontvangen, dus op 27 januari 2000. Na advies van de Adviescommissie bezwaar- en beroepschriften heeft verweerder op 19 december 2000 het bestreden besluit genomen. Met het nemen van dit besluit is derhalve een termijn van bijna 11 maanden gemoeid. De rechtbank acht deze termijn, hoewel langer dan in de Algemene wet bestuursrecht voorgeschreven, niet in strijd met het bepaalde in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Daarbij wordt nog opgemerkt dat eiseres niet heeft getracht in deze periode de gang van zaken te bespoedigen door beroep in te stellen tegen het uitblijven van een besluit. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de duur van de gehele procedure, mede gelet op de termijn van behandeling van het beroep, in strijd is met het bepaalde in artikel 6, eerste lid, van het EVRM onthoudt de rechtbank zich van een oordeel. De beoordeling van de tijd die de bestuursrechter nodig heeft gehad, en de aan die beoordeling eventueel te verbinden consequenties, dient aan de burgerlijke rechter overgelaten te worden. Dit blijkt ondermeer uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, bijvoorbeeld de uitspraak van 14 december 2001, gepubliceerd in het Nederlands Juristenblad 2002, afl. 5, nr. 6.
De rechtbank is op grond van hetgeen hiervoor is overwogen dan ook van oordeel dat niet gezegd worden dat verweerder, nu hij het bezwaar van eiseres ongegrond heeft verklaard, niet tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. De door eiseres aangevoerde bezwaren kunnen derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Aangezien ook overigens geen aanleiding bestaat om te oordelen dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, komt het beroep voor ongegrondverklaring in aanmerking. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding verweerder in de proceskosten te veroordelen.
3. BESLISSING
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. V.M.M. van Amstel, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2002.
De griffier: Het lid van de enkelvoudige kamer:
J.D. Koteris V.M.M. van Amstel
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.