Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Reg. nr.: SBR 03/0973
UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
To Serve & Protect B.V.,
gevestigd en kantoorhoudende te Mijdrecht,
e i s e r e s,
en
de Minister van Justitie,
v e r w e e r d e r.
1. INLEIDING.
1.1 Het beroep richt zich tegen verweerders besluit van 11 maart 2003, waarbij verweerder de bezwaren van eiseres tegen zijn besluit van 6 december 2002 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat aan haar geen vergunning zal worden verleend voor het instandhouden van een particulier beveiligingsbedrijf en dat eveneens geen toestemming zal worden verleend om [de werknemers] met de leiding daarvan te mogen belasten.
1.2 Bij brieven van 24 juni 2003 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat zij heeft besloten om het beroep met toepassing van artikel 8:52 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) versneld te behandelen.
1.3 Het geding is behandeld ter zitting van 5 september 2003, waar namens eiseres zijn verschenen [de werknemers], bijgestaan door mr. S.H. van Erk, advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde S.M. Berndsen, werkzaam bij het Ministerie van Justitie, bijgestaan door mr. F.W. Bleichrodt, advocaat te
's-Gravenhage.
2. OVERWEGINGEN.
Feiten en procesverloop
2.1 Op 17 juni 2002 heeft eiseres verweerder verzocht om haar een vergunning te verlenen voor het in stand houden van een particuliere beveiligingsorganisatie en om aan [de werknemers] toestemming te verlenen om met de leiding daarvan te mogen worden belast. Verzoeksters rechtsvoorgangster is de in 1996 opgerichte To Serve & Protect VOF. Een verzoek om de eerder aan deze VOF verleende vergunning in stand te houden is bij besluit van verweerder van
7 maart 2002 geweigerd. Een tegen dat besluit ingediend bezwaarschrift is door verweerder bij besluit van 11 juli 2002 niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep tegen deze niet-ontvankelijkverklaring is, na verwijzing door de rechtbank Amsterdam, door deze rechtbank gelijktijdig behandeld met het onderhavige beroep. Het procedurenummer van die zaak is 03/1838.
2.2 Bij brief van 25 oktober 2002 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het voornemen om geen vergunning te verlenen voor het in stand houden van een particulier beveiligingsbedrijf en geen toestemming te verlenen om [de werknemers] met de leiding daarvan te belasten. Eiseres heeft, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, bij brief van 22 november 2002 haar zienswijze ten aanzien van dit voornemen naar voren gebracht. Bij besluit van 6 december 2002 heeft verweerder, met inachtneming van de zienswijze van eiseres, geweigerd de gevraagde vergunning en toestemming te verlenen.
2.3 Op 11 december 2002 heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend tegen voornoemd besluit. Op diezelfde datum heeft zij bij deze rechtbank een verzoek gedaan tot het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudende schorsing van het besluit van 6 december 2002 gedurende de bezwaar- en eventuele beroepsprocedure, alsmede te bepalen dat eiseres gerechtigd blijft beveiligingswerkzaamheden te verrichten totdat in deze zaak definitief zal zijn beslist. Genoemd verzoek is op 24 december 2002 door de voorzieningenrechter afgewezen, hetgeen is vastgelegd in een op 28 januari 2003 verzonden uitspraak.
2.4 Vervolgens heeft verweerder op 11 maart 2003 het thans bestreden besluit genomen, waarbij de bezwaren van eiseres ongegrond zijn verklaard.
Wettelijk kader
2.5 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) is het verboden zonder vergunning van verweerder door de instandhouding van een beveiligingsorganisatie of recherchebureau beveiligingswerkzaamheden of recherchewerkzaamheden te verrichten of aan te bieden.
In artikel 4, eerste lid, van de Wpbr is bepaald dat een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, wordt verleend indien, gelet op de voornemens en antecedenten van de aanvrager of van de personen die het beleid van de aanvrager bepalen, naar redelijke verwachting zal worden voldaan aan de bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 10 gestelde regels en ook overigens zal worden gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht.
In artikel 7, eerste lid, van de Wpbr is bepaald dat een beveiligingsorganisatie of
recherchebureau aan welke een vergunning is verleend geen personen te werk stelt die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt deze toestemming onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk.
2.6 In artikel 2 van Pro de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Stcrt 1999, nr. 60) is bepaald dat de wijze van acquisitie en promotie door een beveiligingsorganisatie, alsmede het optreden naar buiten, de presentatie en de uitvoering van de werkzaamheden, niet in strijd zijn met de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak.
2.7 Met betrekking tot het aspect betrouwbaarheid is in de Circulaire 'Uitvoering Wet particuliere beveilingingsorganisaties en recherchebureaus' van 16 maart 1999, gericht aan de korpschefs van de regionale politiekorpsen en aan de leiding van de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna te noemen: de circulaire), onder 2.1 onderdeel a bepaald dat de toestemming als bedoeld in het tweede lid van artikel 7 van Pro de Wpbr wordt onthouden indien:
a) de betrokkene binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak is veroordeeld wegens een misdrijf waarbij een geldboete is opgelegd.
b) de betrokkene binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak is veroordeeld wegens een misdrijf waarbij een vrijheidsstraf is opgelegd.
c) op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat:
- de betrokkene niet voldoende betrouwbaar of geschikt is om voor een beveiligingsorganisatie of recherchebureau werkzaamheden te verrichten, of
- de betrokkene niet voldoende betrouwbaar of geschikt is de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.
Bij de toetsing van onderdeel c gaat het erom dat de tewerkstelling van de betrokkene de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet mag schaden. Daarvan zal in het algemeen slechts sprake zijn indien de betrokkene er blijk van heeft gegeven de rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan overtreding beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Ook tegen betrokkene opgemaakte processen-verbaal of (dag)rapporten kunnen ertoe leiden dat betrokkene niet voldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking bestaat.
Betreffende de aanvraag van een eerste vergunning bepaalt onderdeel 1.1. van de circulaire onder meer dat, na ontvangst van de vergunningaanvraag van een particuliere beveiligingsorganisatie, door verweerder inlichtingen worden ingewonnen bij de korpschef in de regio waar die beveiligingsorganisatie zijn hoofdvestiging heeft. Verweerder verzoekt de korpschef daarbij met name in te gaan op de vraag of, gelet op de voornemens en antecedenten van de aanvrager of personen die het beleid van de aanvrager bepalen, naar redelijke verwachting zal worden voldaan aan de bij of krachtens artikel 6 tot Pro en met 10 van de Wpbr gestelde regels en ook overigens zal worden gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede beveiligingsorganisatie in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht.
Ingevolge de onder 2.1.1. van de circulaire opgenomen hardheidsclausule kan de korpschef van de betreffende regio van het vorenstaande afwijken indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan voor de betrokkene een onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang.
Standpunten van partijen en beoordeling
Toepasselijkheid van de hardheidsclausule van onderdeel 2.1.1. van de circulaire
2.8 Eiseres is van mening dat het bestreden besluit een voldoende draagkrachtige motivering ontbeert, nu in het geheel niet wordt ingegaan op de in bezwaar naar voren gebrachte stellingen van eiseres ten aanzien van de toepasselijkheid van de hardheidsclausule uit de circulaire. In bezwaar had eiseres betoogd dat verweerder in zijn primaire besluit de inhoud van het advies van de korpschef van de regio Utrecht had moeten weergeven, om inzichtelijk te maken of de korpschef bij de afweging van de belangen rekening heeft gehouden met het bepaalde in onderdeel 2.1.1. van de circulaire.
2.9 Verweerder heeft er in het bestreden besluit op gewezen dat de discretionaire bevoegdheid om over de verlening van de vergunning en de toestemming voor de leidinggevende te beslissen bij hem rust, en niet bij de korpschef. Deze laatste kan alleen inlichtingen verstrekken. Bij verweerders beslissing wordt het advies van de korpschef wel meegewogen, maar dit kan niet leiden tot een plicht om de hardheidsclausule toe te passen. Voorts is verweerder van mening dat uit de tekst van onderdeel 2.1.1. van de circulaire niet kan worden afgeleid dat de korpschef bij de advisering aan de minister is gehouden deze clausule toe te passen.
2.10 De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. In het hiervoor gaande is reeds vastgesteld dat op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wpbr bij verweerder de bevoegdheid rust om al dan niet toestemming te verlenen voor het tewerk stellen van de leidinggevenden bij een beveiligingsbureau. Op grond van het tweede lid van dat artikel rust de bevoegdheid om al dan niet toestemming te verlenen tot het tewerk stellen van overig personeel bij een beveiligings-bureau bij de korpschef van de betreffende regio. Onderdeel 2.4 van de circulaire licht hieromtrent toe dat een extra, ministeriële, controle voor leidinggevenden gerechtvaardigd is omdat de leidinggevende de mogelijkheid heeft het functioneren van het personeel en het bedrijf te beïnvloeden.
Gezien de formulering van de hardheidsclausule is de rechtbank van oordeel dat deze is bedoeld om een uitzonderingsmogelijkheid te creëren voor gevallen als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr, waarbij de beslissingsbevoegdheid bij de korpschef ligt. Een hardheidsclausule kan immers louter worden toegepast door degene die in deze beslissingsbevoegdheid heeft en in dat kader een belangenafweging moet maken. Bij het geven van het in onderdeel 1.1 van de circulaire bedoelde advies is toepassing van de hardheidsclausule derhalve niet aan de orde. Noch verweerder, noch de korpschef, kon in het onderhavige geval derhalve toepassing geven aan de hardheidsclausule.
2.11 Gezien het voorgaande kan de rechtbank eiseres niet volgen in haar stelling, dat door verweerder in het geheel niet wordt ingegaan op de in bezwaar naar voren gebrachte stellingen van eiseres ten aanzien van de toepasselijkheid van de hardheidsclausule uit de circulaire. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder afdoende op de kwestie ingegaan en was toepassing van de hardheidsclausule niet aan de orde.
Uitkomst na toepassing hardheidsclausule
2.12 Eiseres verwijt verweerder vervolgens dat hij in het bestreden besluit niet is ingegaan op diverse, in het bezwaarschrift naar voren gebrachte, omstandigheden op grond waarvan toetsing aan de hardheidsclausule positief zou dienen uit te vallen voor eiseres. Op grond daarvan is eiseres van mening dat verweerders besluit in strijd zou zijn met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
2.13 Verweerder stelt zich allereerst op het standpunt dat de hardheidsclausule niet van toepassing is. Vervolgens geeft verweerder een inhoudelijk oordeel over de door eiseres aangevoerde omstandigheden. Ook indien de hardheidsclausule wel van toepassing zou zijn, zou een belangenafweging voor eiseres ongunstig uitvallen, aldus verweerder.
2.14 Zoals hiervoor reeds is aangegeven, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de hardheidsclausule in het onderhavige geval niet van toepassing is. Verweerder had derhalve kunnen volstaan met die constatering; het bezwaar van eiseres op dit punt gaat alleen daarom al niet op. Hierbij wordt nog aangetekend dat verweerder -onverplicht- wel degelijk is ingegaan op het dienaangaande in bezwaar naar voren gebrachte.
Proces-verbaal van 9 mei 2001 betreffende [werknemer]
2.15 Onder de stukken bevindt zich een door de politie Amsterdam- Amstelland opgemaakt proces-verbaal van 9 mei 2001. Het betreft een verhoor van [werknemer] inzake een verdenking van overtreding van artikel 300 lid 1 van Pro het Wetboek van strafrecht (mishandeling). [werknemer] verklaart onder meer dat hij de bestuurder van een auto die hem had aangereden had ingehaald en klem had gereden waarna hij naar de bestuurder toeliep, hem bij het shirt pakte en meermalen in het gezicht sloeg met een vuist. Eiseres is te dien aanzien van mening dat artikel 300 lid 1 van Pro het Wetboek van strafrecht geen ernstig delict is, hetgeen blijkt uit het feit dat zelfs geen voorlopige hechtenis is toegelaten voor dit delict. Dit delict dient dan ook niet worden gezien als het naast zich neerleggen van de rechtsregels waarvan de overtreding beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde, als bedoeld in onderdeel 2.1 sub c van de circulaire, aldus eiseres.
2.16 Volgens verweerder geeft het proces-verbaal ruim voldoende aanleiding om te spreken van een ernstige aantasting van de rechtsorde. Van een leidinggevende van een particuliere beveiligingsorganisatie mag verwacht worden dat hij zich inspant om de veiligheid van anderen te waarborgen. Daarmee strookt in het geheel niet dat hij anderen mishandelt, aldus verweerder. Zoals ook uit het ter zitting verhandelde is gebleken, miskent verweerder niet dat - mede - onder leiding van [werknemer] op het terrein van de beveiliging successen zijn geboekt door (de rechtsvoorgangster van) eiseres. Niettegenstaande de kwaliteiten van [werknemer] komt verweerder echter tot de conclusie dat niet is voldaan aan het betrouwbaarheidsvereiste van artikel 7, eerste lid, van de Wpbr.
2.17 De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar stelling dat onderdeel 2.1
sub c van de circulaire niet van toepassing zou zijn. Niet voor niets staat bij dat onderdeel expliciet vermeld dat het bij de toetsing of betrokkene voldoende betrouwbaar of geschikt is voor een beveiligingsorganisatie het erom gaat dat de tewerkstelling van betrokkene de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet mag schaden. Het plegen van een geweldsdelict als weergegeven in het proces-verbaal van 9 mei 2001 door een directielid van een beveiligingsorganisatie kan naar het oordeel van de rechtbank zowel de belangen van de veiligheidszorg als de goede naam van de bedrijfstak, die immers het garanderen van de veiligheid van burgers tot taak heeft, schaden. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht geconcludeerd dat [werknemer] niet voldoet aan de eisen van betrouwbaarheid om een particulier beveiligingsbedrijf te leiden. Daarbij zij opgemerkt dat verweerder zich bij dit oordeel niet louter heeft gebaseerd op voornoemd proces-verbaal, maar tevens op twee andere (verdenkingen van) strafbare feiten, waaronder nog een geweldsdelict.
Mededelingen van [naam medewerker]
2.18 Eiseres heeft zich voorts nog beroepen op mededelingen die zijn gedaan door [naam medewerker], werkzaam bij verweerder. [naam medewerker] zou zowel tijdens een hoorzitting van 15 november 2001 alsook in een telefonisch contact met de gemachtigde van eiseres op 27 maart 2002 hebben bevestigd dat conform een beleidsregel van het Ministerie van Justitie bij indiening van een bezwaarschrift tegen een beschikking de werking van deze beschikking wordt geschorst en dat eiseres derhalve gewoon zou kunnen doorwerken. Deze mededelingen zijn door de gemachtigde van eiseres bij brief van 12 april 2002 schriftelijk bevestigd aan het Ministerie van Justitie. Eiseres is van mening dat aan de mededelingen van [(naam medewerker)] de gerechtvaardigde verwachting kan worden ontleend dat hangende de bezwaar- en beroepsprocedure door eiseres hoe dan ook kon worden doorgewerkt. Eiseres acht het niet honoreren van deze verwachtingen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Zij wenst vastgesteld te zien dat het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig is, om zodoende de door haar tengevolge geleden schade te kunnen verhalen bij het Ministerie van Justitie.
2.19 Verweerder erkent dat [naam medewerker] voornoemde mededeling heeft gedaan, maar stelt dat deze in een vroeg stadium (binnen een week) is gecorrigeerd. Bovendien is deze mededeling gedaan in het kader van de procedure betreffende de vergunning van To Serve & Protect VOF. Voor eiseres is direct helder gemaakt hoe de procedure zou lopen en is helder aangegeven dat aan een bezwaar geen schorsende werking zou worden toegekend. Ter terechtzitting is van de zijde van verweerder nog opgemerkt dat het beroep dat eiseres heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel geen onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit en derhalve ook niet van het onderhavige geschil.
2.20 De rechtbank kan verweerder niet volgen in de hiervoor omschreven opmerking ter terechtzitting. Nu in het bestreden besluit - terecht - een overweging is gewijd aan het door eiseres in bezwaar gedane beroep op het vertrouwensbeginsel en eiseres haar stellingname te dien aanzien in de beroepsprocedure heeft gehandhaafd, vormt dit een onderdeel van het onderhavige geschil. De rechtbank zal daarover dan ook een oordeel moeten geven.
De rechtbank stelt vast dat in een brief van het Ministerie van Justitie van
3 mei 2002 aan de gemachtigde van eiseres is medegedeeld dat er geen beleidslijn is waarbij hangende bezwaar en beroep een besluit wordt geschorst. Ten aanzien van de mededelingen van [(naam medewerker)] is in die brief aangegeven dat sprake is van een misverstand. Op de datum van de indiening van de vergunningaanvraag in de onderhavige procedure, te weten 17 juni 2002, was voor eiseres derhalve volstrekt duidelijk dat de mededelingen van [(naam medewerker)] op een misverstand berustten. Eiseres kon aan die mededelingen, die bovendien waren gedaan in het kader van een procedure waarbij eiseres zelf niet betrokken was, niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat het besluit ten aanzien van eiseres hangende bezwaar en/of beroep geschorst zou worden op grond van een beleidslijn van verweerder. De rechtbank is dan ook van oordeel dat geen sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel.
Conclusie
2.21 Gelet op het hiervoor gaande concludeert de rechtbank dat de door eiseres aangevoerde bezwaren niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Aangezien ook overigens niet is gebleken dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven komt het beroep voor ongegrondverklaring in aanmerking. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
De rechtbank beslist als volgt.
3. BESLISSING.
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. drs. R. in 't Veld, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 15 september 2003.
De griffier: Het lid van de enkelvoudige kamer:
mr. C.S. Schillemans mr. drs. R. in 't Veld
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.