Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
sector bestuursrecht
nr. SBR 04/377 VV
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht op het verzoek om een voorlopige voorziening in het geschil tussen:
MegaMedium B.V., gevestigd te Naarden,
verzoekster,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
____________________________________________________________________________________
1. INLEIDING
1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van verweerder van 10 februari 2004 waarbij verzoekster is aangeschreven tot:
-het (doen) verwijderen en verwijderd houden van het illegaal aangebrachte reclamedoek Volvo op het pand Reactorweg 25 te Utrecht;
-het (doen) verwijderen en verwijderd houden van de illegaal aangebrachte bevestigingsconstructie (frame) en de verlichting ten behoeve van voornoemd reclamedoek aan de gevel van het betreffende pand.
1.2 Het verzoek is op 17 februari 2004 ter zitting behandeld, waar namens verzoekster is verschenen [ver[verzoekster], bijgestaan door mr. E.A.W. Driest, advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.A.G. de Werker, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
2. OVERWEGINGEN
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3 De betreffende aanschrijving ziet op een groot reclamedoek (ongeveer 600 m²) op een frame dat is aangebracht op een gebouw, het voormalige Mercedesgebouw dat thans leeg en te koop/huur staat, aan de Reactorweg op industrieterrein Lage Weide; dit gebouw is zichtbaar vanaf de rijksweg A2.
Het frame is in oktober 2003 in opdracht van verzoekster op het pand aangebracht; nadat het frame was aangebracht, is daarop direct een doek op het frame bevestigd met de vermelding dat het betreffende gebouw te koop/huur was. Nadien hebben er nog twee andere doeken gehangen, één met een landschapvoorstelling met de tekst "De inspiratie" (zoals ter zitting door verzoekster verklaard als zogenoemde "teaser" voor de daarop volgende reclame) en één in datzelfde landschap geplaatst nieuw model van het automerk Opel.
Op 7 februari 2004 heeft verzoekster via een e-mail bericht bij de dienst Stadsbeheer van de gemeente Utrecht een melding gedaan van het ophangen van een doek met een reclame voor een nieuw model van het automerk Volvo.
2.4 Vervolgens heeft verweerder bij het thans bestreden besluit van 10 februari 2004, verzonden op 11 februari 2004, verzoekster tot uiterlijk 13 februari 2004 de gelegenheid gegeven om aan de betreffende aanschrijving te voldoen. Daarbij heeft verweerder opgemerkt dat hij zonodig zelf, op kosten van verzoekster, met toepassing van bestuursdwang tot verwijdering over zal gaan, hetgeen zonder verdere aankondiging zal plaatsvinden in de week van 16 februari tot 20 februari 2004.
In het bestreden besluit heeft verweerder (onder meer) overwogen dat de door verzoekster gedane melding op 7 februari 2004 niet akkoord is en dat voor de betreffende reclame-uiting een reclamevergunning als bedoeld in artikel 99, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Utrecht (hierna: de APV) is vereist. Voorts heeft verweerder overwogen dat het door verzoekster aangebrachte frame met het doek een constructie is van enige omvang die bouwvergunningplichting is en dat een bouwvergunning niet is aangevraagd noch verleend.
Nadat verzoekster op 12 februari 2004 een verzoek om voorlopige voorziening heeft ingediend, heeft verweerder het bestreden besluit opgeschort tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
2.5 In artikel 98 van Pro de APV is het volgende bepaald:
Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan, op, in of boven de weg of openbaar water, met borden, doeken of met enige ander middel of voorwerp reclame te maken:
a. indien de reclame, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
b. in het belang van de verkeersveiligheid;
c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak en/of van de weg.
In artikel 99 van Pro de APV is (voor zover hier van belang) het volgende bepaald:
1. Het is de rechthebbende op een onroerende zaak binnen de bebouwde kom alsmede de hoofdgebruiker van die zaak verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders deze zaak of een daarop aanwezige zaak te gebruiken of het gebruik daarvan toe te laten voor het maken van handelsreclame of verwijsborden met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg of vanaf een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar is.
2. Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet ten aanzien van:
a. (..);
b. (..);
c. opschriften en aankondigingen betrekking hebbend op:
- openbare verkoping, aanbiedingen ter verkoop, verhuur of verpachting van een onroerende zaak, voor zolang zij feitelijke betekenis hebben;
- het beroep, de dienst, of het bedrijf dat in of op de onroerende zaak wordt uitgeoefend of waarvoor die zaak is bestemd, zomede op naamborden;
mits deze opschriften en aankondigingen gezamenlijk geen grotere oppervlakte hebben dan 0,50 m2 en geen van alle een grotere afmeting in een richting hebben dan 1,00 meter en mits deze opschriften en aankondigingen zijn aangebracht op of aan de onroerende zaak;
d. (..)
e. (..)
f. opschriften en aankondigingen van kennelijk tijdelijke aard, voor zolang zij feitelijke betekenis hebben, mits het aanbrengen ervan tevoren door of vanwege de rechthebbende of de hoofdgebruiker van de onroerende zaak schriftelijke kennisgeving is gedaan aan burgemeester en wethouders en dit college niet binnen twee weken na ontvangst van die kennisgeving van enig bezwaar heeft doen blijken. Zodanige opschriften en aankondigingen worden geacht hun tijdelijk karakter te hebben verloren, wanneer deze gedurende meer dan negen weken op de onroerende zaak aanwezig zijn.
3. Het in het eerste lid gesteld verbod geldt voorts niet:
a. voor zover de Woningwet, op de Wet Milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Monumentenwet, de verordening bescherming natuur en landschap in de provincie Utrecht 1982, de gemeentelijke monumentenverordening of artikel 17 van Pro de APV van toepassing is.
b. (...)
4. Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:
a. indien de reclame, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
b. in het belang van de verkeersveiligheid;
c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak en/of de weg.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder a, van de Woningwet wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde, onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk, alsmede het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een standplaats. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet is bepaald dat de reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd, indien:
a. het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft, niet voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in de artikelen 2 en 120;
b. het bouwen niet voldoet aan de bouwverordening, of zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, aan de voorschriften die zijn gegeven bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, of bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120;
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend, of
e. voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend.
2.6 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is bij het hier in geding zijnde object, dat is aangebracht op een gebouw, geen sprake van een (buiten)reclame als bedoeld in artikel 98 van Pro de APV. Uit de tekst van artikel 98 valt Pro op te maken dat daarbij wordt gedoeld op zelfstandige reclamedragers die geplaatst worden aan, op, in of boven de weg of openbaar water; dit in tegenstelling tot de reclameuitingen als bedoeld in artikel 99, welke worden aangebracht op een onroerende zaak. Gelet op deze systematiek van afzonderlijke bepalingen in de APV voor verschillende typen reclame is naar het oordeel van de voorzieningenrechter, anders dan door partijen ter zitting gesteld, het bepaalde in artikel 98 hier Pro niet van toepassing.
Wel is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een reclame als omschreven in artikel 99, eerste lid, van de APV.
Daarbij is de voorzieningenrechter van oordeel dat de uitzonderingen op de vergunningplicht als genoemd in artikel 99, tweede lid, van de APV niet aan de orde zijn, ook niet voor de eerder aangebrachte doeken. Voor het bepaalde onder c in dit artikellid geldt immers een maximum oppervlakte van 0,50 meter; het in geding zijnde object meet 600 m2. Met verweerder is de voorzieningenrechter verder van oordeel dat hier geen sprake is (geweest) van opschriften en aankondigingen van 'kennelijk tijdelijke aard' als bedoeld onder f, waarbij het gaat om aankondigingen die mededeling doen van een op een bepaald moment zich voordoende gebeurtenis en die door het verstrijken van de tijd hun wervende betekenis verliezen. Dat een reclamedoek op grond van contractuele afspraken tijdelijk wordt opgehangen, is dan ook een andere situatie.
Vervolgens rijst de vraag of het in geding zijnde object valt onder de uitzondering op de vergunningplicht zoals genoemd in artikel 99, derde lid, van de APV. De voorzieningenrechter is van oordeel dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord.
Uit de gedingstukken en het gestelde ter zitting is duidelijk gebleken dat het hier gaat om een op een gebouw geplaatst frame, met daaraan bevestigd een doek met een reclame-uiting. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moeten frame en doek als een geheel worden beschouwd. Het frame en het doek kunnen immers bezwaarlijk los van elkaar beschouwd worden, nu het frame uitsluitend tot doel heeft te dienen als drager voor het doek en het geheel wordt gebruikt als reclameobject; ook uit de feitelijke gang van zaken - direct na het realiseren van het frame is daarop een reclamedoek geplaatst - blijkt de beoogde eenheid van doek van frame. Dit reclameobject is verder een constructie van enige omvang met een plaatsgebonden karakter. Voorts zit de betreffende constructie vast aan een gebouw en is het blijkens de toelichting ter zitting de bedoeling dat het object gedurende de periode dat het pand te huur/ te koop staat, welke periode in eerste instantie naar verwachting van oktober 2003 tot juni 2004 zal lopen maar mogelijk ook langer, ter plaatse vooralsnog blijvend aanwezig is. Daarmee is er sprake van het aanbrengen van een verandering aan dat gebouw en derhalve een bouwvergunningplicht.
2.7 Gelet op het voorgaande alsmede gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRS) van de Raad van State (zoals bijvoorbeeld overweging 2.3 in de uitspraak van 13 november 2002, gepubliceerd in Gemeentestem no.7180, p. 119 en Bouwrecht 2003 nr. 595) over een gelijkluidend reclamevergunnings-artikel is naar voorlopig oordeel op grond van artikel 99, derde lid, van de APV, geen reclamevergunning als bedoeld in artikel 99, eerste lid, van de APV vereist, maar een bouwvergunning. Volgens die jurisprudentie dient in een dergelijk geval, wanneer er een bouwvergunning nodig is, een toets als bedoeld in artikel 99, vierde lid, van de APV achterwege te blijven.
Gelet op het voorgaande kan de stelling van verzoekster dat mogelijk geen sprake is van een onroerende zaak binnen de bebouwde kom als bedoeld in artikel 99, eerste lid van de APV - hetgeen de voorzieningenrechter gelet op de ligging van het betreffende gebouw erg onwaarschijnlijk voorkomt - verder in het midden worden gelaten.
Vaststaat dat verzoekster niet beschikt over een bouwvergunning, zodat sprake is van een illegale situatie.
2.8 Ingevolge vaste jurisprudentie van ABRS is een bestuursorgaan in beginsel gehouden om, in het belang van de handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking, handhavend op te treden tegen een illegale situatie als de onderhavige.
Nu verweerder voor de betreffende aanschrijving als grondslag heeft gehanteerd zowel het ontbreken van een reclamevergunning als het ontbreken van een bouwvergunning en de bevoegdheid om te handhaven in dit geval, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kan worden gebaseerd op het ontbreken van een bouwvergunning, moet verweerders handhavingsbesluit als bevoegd genomen worden beschouwd. De onjuiste verwijzing naar de verplichting van een reclamevergunning doet hieraan niet af.
2.9 Alleen in bijzondere gevallen kan van het bestuursorgaan worden verwacht dat het van handhavend optreden afziet. Van een bijzonder geval kan sprake zijn indien legalisering van de illegale situatie tot de mogelijkheden behoort, dan wel indien zich andere bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan zou moeten worden afgezien van handhavend optreden.
Gelet op het ontbreken van een bouwaanvraag en het standpunt van verweerder dat hij niet bereid is tot legalisering uit oogpunt van welstand, mede gelet op een welstandsadvies van april 2003 over een aanvraag van [verzoekster] voor reclame op de glasgevels van gebouwen langs snelwegen, bestaat er geen concreet zicht op legalisering.
Vervolgens is de vraag of er zich hier andere bijzondere omstandigheden voordoen.
2.10 Verzoekster heeft met name gewezen op de gang van zaken met betrekking tot eerdere reclame-uitingen en is van mening dat tegen die achtergrond sprake is van een plotselinge beleidswijzing waarmee zij (op een onredelijke wijze) ineens wordt geconfronteerd. Daarbij heeft verzoekster opgemerkt dat er steeds goed overleg is geweest met de betrokken ambtenaren, dat er steeds meldingen zijn gedaan met betrekking tot het reclameobject en dat verweerder daar vanaf 15 oktober 2003 genoegen mee heeft genomen.
Aan verzoekster dient te worden toegegeven dat blijkens de gedingstukken officiële reacties van verweerder op verzoeksters meldingen zijn uitgebleven. Hoewel het uitblijven van een duidelijke reactie de schijn van daarmee akkoord gaan met zich brengt, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter geen sprake van een zodanig gewekt, rechtens te respecteren vertrouwen dat daarom geen gebruik gemaakt had mogen worden van de handhavingsbevoegdheid.
Gezien de omvang en de constructie van het object had het verzoekster duidelijk kunnen zijn dat daarvoor een (bouw)vergunning nodig was. Het lag op de weg van verzoekster om daarnaar ook zelf (verder) te informeren, alvorens tot plaatsing over te gaan. Daarbij acht de voorzieningenrechter tevens van belang dat het plaatsen van dergelijke reclameobjecten een professionele, zakelijke bezigheid van verzoekster is en zij ook recent nog vergunningaanvragen heeft ingediend voor reclames op bouwsteigers in Utrecht. Voorts is niet gebleken van uitdrukkelijke mededelingen op grond waarvan verzoekster er op mocht vertrouwen dat het realiseren van het betreffende reclameobject zonder vergunning zonder meer goed gevonden werd door verweerder.
De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat deze omstandigheid niet dient te leiden tot de conclusie dat verweerder daardoor niet van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
2.11 Verzoekster heeft voorts gesteld dat de manier waarop tot aanschrijving over is gegaan, onredelijk en onzorgvuldig was. Zo is zij niet op de juiste wijze in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijze ten aanzien van het bestreden besluit kenbaar te maken.
Dat verzoekster niet de keuze is gelaten tussen schriftelijk of telefonisch haar zienswijze te geven, is onvoldoende om te stellen dat hier sprake is van strijd met het bepaalde in artikel 4:8 van Pro de Awb. Wel is de voorzieningrechter van oordeel dat het inwinnen van zienswijzen voordat tot het ambtshalve te nemen besluit werd overgegaan, hier aangewezen was. Hierin is naar voorlopig oordeel inderdaad niet geheel zorgvuldig gehandeld.; zo is niet door verweerder weersproken dat verzoekster in een door haar zelf geëntameerd telefoongesprek van het voornemen tot het bestreden besluit over te gaan, op de hoogte is gebracht. Dat in dit geval sprake was van een spoedeisende situatie als bedoeld in artikel 4:11 van Pro de Awb, waarin van het horen kon en moest worden afgezien, is de voorzieningenrechter niet gebleken, temeer daar het reclameobject al sinds oktober 2003 ter plaatse aanwezig was, en er zich op 10 februari 2004 geen acute situatie die noodzaakte tot weghalen, heeft voorgedaan.
Er is wel aannemelijk geworden dat in het telefonisch contact met verzoekster voorafgaand aan het bestreden besluit de argumenten van verzoekster zoals ook thans naar voren gebracht, aan de orde zijn geweest. Er zijn dan ook geen omstandigheden gebleken die, waren ze eerder bekend geweest, verweerder hadden moeten afhouden van handhaving.
2.12 Met betrekking tot verzoeksters grieven over de naar haar mening onmogelijk korte begunstigingstermijn merkt de voorzieningenrechter het volgende op. In feite heeft verzoekster slechts twee dagen de gelegenheid gehad om een en ander te verwijderen. Die termijn - waarvan verweerder overigens ter zitting heeft aangegeven dat wat betreft het frame de termijn thans wordt verlengd tot 9 maart 2003 - acht de voorzieningenrechter erg kort. Verzoekster heeft op zichzelf voldoende duidelijk gemaakt dat, wil sprake zijn van een verantwoorde verwijdering van een dergelijk groot doek, als termijn waarop tot verwijdering over te kunnen gaan, rekening houdend met het benodigde materieel en de weersomstandigheden, twee weken voldoende zou moeten zijn en dus als redelijk zou moeten worden aangemerkt. Daar komt nog bij dat het frame met doek al sinds oktober 2003 ter plaatse heeft gehangen en het in ieder geval vanaf 14 november 2003 duidelijk ging om een reclamedoek voor Opel, vergelijkbaar met het doek van Volvo. Verweerder heeft, ondanks de onmiskenbare aanwezigheid van dit doek, echter niet eerder aanleiding gezien om op te treden. Ter zitting is aan de orde gekomen dat thans - anders dan in de voorgaande maanden - de aanwezigheid van de reclame door het gemeentebestuur thans expliciet onwenselijk wordt gevonden, reden waarom op korte termijn van de handhavingsbevoegdheid gebruik is gemaakt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter laat een dergelijk gevoelen echter onverlet dat daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het beginsel van zorgvuldigheid en een behoorlijke belangenafweging, in acht moeten worden genomen.
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat de in het bestreden besluit gehanteerde begunstigingstermijn niet redelijk is te achten. In dit verband heeft verzoekster er op gewezen dat het Volvo-doek vanaf 7 februari 2004 28 dagen zou hangen en dus op 6 maart 2004 zou worden weggehaald. Nu wat betreft het frame (het einde van) de begunstigingstermijn al is opgeschoven tot 9 maart 2003 en de genoemde redelijke termijn nagenoeg met deze termijn overeenkomt, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat een begunstigingstermijn wordt gehanteerd die eindigt op 9 maart 2003, zodat verzoekster tot en met 8 maart 2003 de gelegenheid heeft om zowel het doek als het frame te verwijderen.
2.13 Gelet op het voorgaande is er aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening, (alleen) in die zin dat aan verzoekster een ruimere begunstigingstermijn gegund moet worden om aan de betreffende aanschrijving te voldoen, zoals hiervoor aangeduid.
2.14 Tevens dient, gelet op de gedeeltelijke toewijzing van het verzoek en de omstandigheid dat bij een langere begunstigingstermijn het indienen van een verzoek mogelijk niet noodzakelijk was geweest, het voor het verzoek betaalde griffierecht aan verzoekster te worden vergoed en is er aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die verzoekster in verband met het verzoek redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit Proceskosten Bestuursrecht begroot op € 644,- voor rechtsbijstand (€ 322,- x 2 punten, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Derhalve wordt beslist als volgt.
3. BESLISSING
De voorzieningenrechter:
3.1 wijst het verzoek af, voor zover het ziet op de aanschrijving tot bestuursdwang als zodanig;
3.2 wijst het verzoek toe, voor zover het betreft de in het bestreden besluit genoemde begunstigingstermijn;
3.3 bepaalt, met toepassing van artikel 8:84 juncto Pro 8:72, vijfde lid, van de Awb, de laatste
dag van die begunstigingstermijn op 8 maart 2004;
3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster ad € 644,-;
3.5 bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 273,- aan haar dient te vergoeden;
3.6 wijst de gemeente Utrecht aan als de rechtspersoon die de onder 3.4 en 3.5 genoemde bedragen, totaal € 917,-, dient te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. V.M.M. van Amstel, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2004.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. E.M. Tol mr. V.M.M. van Amstel
Afschrift verzonden aan partijen op:
7
SBR 04/377