Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Reg. nr.: SBR 03/3034
UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht,
enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
ID & T Events B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
e i s e r e s,
en
de burgemeester van Utrecht,
v e r w e e r d e r.
1. INLEIDING
Bij besluit van 14 januari 2002 heeft verweerder eiseres verboden om meer dan 25.000 bezoekers toe te laten tot het evenement Trance Energy 2002, te houden in de Jaarbeurs op 16 en 17 februari 2002.
Tegen dat besluit heeft eiseres bij faxbericht van 14 januari 2002 bezwaar gemaakt bij verweerder. Voorts heeft eiseres bij faxbericht van dezelfde datum de voorzieningenrechter verzocht om ten aanzien van het besluit van 14 januari 2002 een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 18 januari 2002, geregistreerd onder nummer SBR 02/101, heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen, in die zin dat het in het besluit van 14 januari 2002 neergelegde verbod om tot het evenement Trance Energy 2002 meer dan 25.000 bezoekers toe te laten, moet worden gelezen als een verbod om tot dat evenement meer dan 30.000 bezoekers toe te laten.
Bij besluit van 8 februari 2002 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 14 januari 2002 ongegrond verklaard en het verbod van het evenement voor zover meer dan 25.000 bezoekers worden toegelaten, gehandhaafd onder aanvulling van de wettelijke grondslag ervan met artikel 172, lid 3 van de Gemeentwet. Daarbij heeft verweerder tevens verklaard niet anders te kunnen dan rekening te houden met de uitspraak van de voorzieningenrechter, zodat 30.000 bezoekers kunnen worden toegelaten.
Eiseres heeft tegen het besluit van 8 februari 2002 beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft dit beroep, geregistreerd onder nummer SBR 02/562, bij uitspraak van 24 februari 2003 niet-ontvankelijk verklaard wegens het inmiddels niet meer bestaan van belang van eiseres bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit.
Bij uitspraak van 3 december 2003 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) de uitspraak van 24 februari 2003 vernietigd en de zaak teruggewezen naar de rechtbank. De rechtbank heeft de zaak vervolgens geregistreerd onder nummer SBR 03/3034.
Bij brief van 13 januari 2004 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat het beroep met toepassing van artikel 8:52 van Pro de Awb versneld wordt behandeld.
Het geding is vervolgens behandeld ter zitting van de rechtbank op 18 maart 2004. Eiseres is verschenen bij mr. B. Meijer en J.J.M. Jansen, bijgestaan door mr. J.M. Deveer, advocaat te Utrecht. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.P.W. Barendse, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
2. OVERWEGINGEN
Standpunten partijen
Eiseres is van mening dat de verweerder het verbod om op Trance Energy 2002 meer dan 25.000 (respectievelijk 30.000 bezoekers na de uitspraak van de voorzieningenrechter) toe te laten, onvoldoende heeft gemotiveerd en ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de bevelsbevoegdheid van de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet. Eiseres is van mening dat de veiligheid voor de bezoekers van het evenement zorgvuldig en voldoende gewaarborgd is. De in het besluit van 8 februari 2002 genoemde redenen voor het verbod, zoals aangevuld bij het schrijven van 30 januari 2004 vindt eiseres dan ook onjuist, voorgewend, stemmingmakend of niet ter zake.
Het beleid waarop verweerder zich beroept, zoals weergegeven in de brief van 26 februari 1999, is ontstaan naar aanleiding van een ander soort evenement. Een maximum aantal bezoekers is overigens in dit beleid niet opgenomen. Bij hogere bezoekersaantallen dan 20.000 gaat het uit van extra inspanningen van de Jaarbeurs en de organisator en die inspanningen zijn hier, gelet op het aanwezige gedegen veiligheidsplan, dan ook geleverd, in samenspraak met politie en brandweer. Dat het gestelde maximum aantal bezoekers zou zijn gebaseerd op politieadviezen is niet gebleken. Eveneens is niet duidelijk gemaakt waarom het evenementwel met 25.000 en niet met 40.000 bezoekers georganiseerd kan worden.
Het beroep door verweerder op de maximaal beschikbare capaciteit bij de politie (70 diensten) betwist eiseres bij gebrek aan wetenschap en kan zonder nadere onderbouwing niet leiden tot de conclusie dat de veiligheid (ook in andere stadsdelen) en gezondheid in gevaar komt wanneer meer dan 25.000 bezoekers worden toegelaten. Wat betreft de mogelijkheid van een calamiteit hanteert verweerder een onjuist toetsingscriterium. Ten onrechte negeert verweerder de mate van professionele begeleiding zoals vastgelegd in het veiligheidsplan en het aanwezige calamiteitenplan.
De argumentatie van verweerder om niet meer dan 25.000 bezoekers toe te laten, is ook gezien de evaluatie van Trans Energy 2001 onjuist. Verweerder gaat immers voorbij aan de maatregelen die genomen zijn op de zwakke dan wel te verbeteren punten, die bij die evaluatie naar voren zijn gekomen. Vertegenwoordigers van brandweer en politie hebben aan de evaluatie deelgenomen en hun opmerkingen zijn verwerkt, hetgeen niet tot nadere opmerkingen van die zijde heeft geleid. De door verweerder genoemde twee essentiële bezwaren bij de evaluatie, te weten onvoldoende spreiding van bezoekers en het beheersen van de aantallen bezoekers in hallen 1 en 5, zijn inmiddels opgelost.
Ter zitting heeft eiseres vorenstaande nog nader toegelicht, gewezen op het KPMG rapport 'Dance in Nederland' en benadrukt dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat daadwerkelijk sprake was van concrete zich aandienende situaties die de veiligheid of de gezondheid bedreigen (onder artikel 174 van Pro de Gemeentewet) dan wel de ernstige vrees voor het ontstaan van een verstoring van de openbare orde (artikel 172 van Pro de Gemeentewet). De eigen invulling die verweerder aan deze artikelen geeft, is strijdig met de wet, aldus eiseres.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat, nu er ten tijde van het bestreden besluit geen afzonderlijke vergunningplicht voor het evenement in de Algemene Plaatselijke Verordening was opgenomen, op de burgemeester de verantwoordelijkheid rust voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de veiligheid en de gezondheid. Verweerder neemt daarbij als uitgangspunt dat grootschalige geluidsfeesten moeten worden aangemerkt als risicovolle bijeenkomsten gelet op de samenstelling en leeftijd van het publiek, de aanwezigheid van grote aantallen mensen in een beperkte ruimte, de uren waarop het feest plaats vindt en het gebruik van drugs in combinatie met alcohol. De grootste zorg daarbij is dat door een calamiteit als een vechtpartij, een stroomstoring of brand een onbeheersbare mensenmenigte kan ontstaan.
Vanuit het oogpunt van een goed verloop van grootschalige evenementen zijn sedert 1993 in de notitie 'Beleid driehoeksoverleg ten aanzien van houseparties' voorwaarden geformuleerd. Bij brief van 26 januari 1999 aan de Jaarbeurs is dit beleid aangescherpt. Ingevolge dit beleid zijn maximaal 20.000 bezoekers toegestaan, met een uitloop naar 25.000, mits van de zijde van de organisator een extra veiligheidsplan ter goedkeuring aan het driehoeksoverleg is voorgelegd en naar het oordeel van het driehoeksoverleg voldoende waarborgen bevat voor een ordentelijk verloop.
Verweerder heeft verklaard dat zijn besluit met name is gebaseerd op politie-adviezen, op grond van de ervaringen van de politie van de afgelopen jaren die leerden dat met 25.000 bezoekers een absolute grens is bereikt om - ook met een extra veiligheidsplan - nog een goede begeleiding te garanderen. Het opstellen en hanteren van het extra veiligheidsplan kan slechts een beperkte aanvulling bieden op de inzet van de politie die voor een goede begeleiding van zo'n evenement minimaal vereist en maximaal beschikbaar is (70 politiediensten). Het door eiseres uitgebrachte 'extern evaluatierapport' kan daar niet aan af doen.
Verweerder heeft benadrukt dat het bestreden besluit is gebaseerd op de artikelen 174, tweede lid, en subsidiair in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Ten tijde van het nemen van het besluit van 14 januari 2002 was er aldus verweerder, gelet op de datum van het evenement en de gevorderde kaartverkoop, sprake van een concreet voorzienbare en actuele dreigende gebeurtenis als bedoeld in artikel 174 van Pro de Gemeentewet. Preventieve toepassing van deze artikelen acht verweerder mogelijk, het kan immers niet de bedoeling zijn zo lang te wachten dat het tij niet meer te keren is. De veiligheid van personen zou op het spel komen te staan als beperkingen in het bezoekersaantal achterwege gelaten zouden zijn.
Dit soort evenementen legt een dermate groot beslag legt op de politiecapaciteit dat er ook een grens gesteld dient te worden aan hetgeen verweerder in redelijkheid voor de begeleiding daarvan aan politie-inzet wil en kan leveren. Met de inzet van 70 politiediensten voor een of twee van dit soort dansevenementen per jaar acht verweerder de grens bereikt van hetgeen de politie kan leveren. Een bezoekersaantal van 30.000 vergt de inzet van 100 politiediensten hetgeen er toe zou leiden dat politiemensen van andere zwaarwegende taken (surveillance in de wijken) moeten worden afgehaald. Nu de voorzieningenrechter echter 30.000 bezoekers toelaatbaar heeft geacht, kan verweerder daar niet aan voorbij gaan.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder ten aanzien van de maximale beschikbaarheid van de politie nog verklaard dat de openbare orde-effecten in de wijken als gevolg van de mindere beschikbaarheid van reguliere politiediensten, niet aan het besluit ten grondslag liggen.
Toepasselijke wetgeving
Ingevolge artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
Ingevolge artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
Ingevolge artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
Overwegingen
De rechtbank stelt vast dat partijen in de eerste plaats verdeeld zijn over het antwoord op de vraag of verweerder bij het besluit tot beperking van het aantal bezoekers, is gebleven binnen de grenzen die de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet aan de hantering van de daarin gegeven bevoegdheid stellen.
De rechtbank stelt voorop dat de burgemeester een specifieke taak heeft op het gebied van toezicht op openbare gelegenheden en publieke samenkomsten. Evenzeer is de burgemeester een eigen taak toegekend op het gebied van de openbare orde-handhaving. Deze taken zijn met name neergelegd in de hier in het geding zijn bevelsbevoegdheden op grond van de Gemeentewet. Uiteraard dient bij rechterlijke toetsing van de wijze van gebruik van die bevoegdheden die specifieke en bestuurlijk vaak lastige taak van de burgemeester gerespecteerd te worden.
Dat neemt echter niet weg dat ook besluiten van de burgemeester waarbij tot het toepassen van deze bevoegdheden is overgegaan, zoals alle besluiten van bestuursorganen, dienen te voldoen aan de algemene eisen zoals daaraan door de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de algemene rechtsbeginselen worden gesteld en - wanneer zoals hier uitdrukkelijk bestreden wordt dat de situatie aanleiding gaf tot het inzetten van die bevoegdheden - ook op dat punt getoetst kunnen worden. Die toetsing is de specifieke taak van de bestuursrechter in ons bestel.
De bevelsbevoegdheden van artikel 172, derde lid, en art 174, tweede lid, van de Gemeentewet zijn te onderscheiden van de zogenoemde noodbevels-bevoegdheid van artikel 175 en Pro 176 van de Gemeentewet, en bedoeld als algemeen instrumentarium van de burgemeester in andere dan noodsituaties.
De bevoegdheid van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet is bedoeld om op te treden bij openbare samenkomsten en voor het publiek openstaande ruimten zoals evenementen en horecagelegenheden, wanneer via de reguliere wetgeving geen oplossing mogelijk is. Uit de jurisprudentie (omtrent het voorheen geldende artikel 221 gemeentewet Pro, zoals de uitspraak van de ABRS van 18 november 1987, AB 1988/278) en de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van het huidige artikel 174 vloeit Pro verder voort dat deze bevelsbevoegdheid is gegeven voor de situatie dat er zich een concreet voorzienbare en actueel dreigende ordeverstoring aandient. De bevoegdheid geeft de mogelijkheid om ter handhaving van de openbare orde bij dergelijke evenementen, de voor de veiligheid of gezondheid van het publiek noodzakelijke bevelen te geven.
Artikel 172 van Pro de Gemeentewet ziet op een algemenere openbare orde-bevoegdheid, waarbij het derde lid is bedoeld voor ernstige ordeverstoringen anders dan het tweede lid, dat betrekking heeft op normale ordeverstoringen.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift en ter zitting benadrukt dat de openbare orde-effecten in de wijken als gevolg van de mindere beschikbaarheid van reguliere politiediensten, niet aan het besluit ten grondslag liggen. De rechtbank leidt daaruit en uit het bestreden besluit af dat verweerder van mening was dat ernstige vrees bestond voor de handhaving van de openbare orde, dan wel verstoring daarvan op het evenement zelf of in de directe omgeving daarvan, die toepassing van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet rechtvaardigde.
Niet in geschil is dat er voor in 2002 voor het evenement nog geen afzonderlijke vergunning vereist was; het toen geldende regime ging er vanuit dat evenementen binnen het Jaarbeurscomplex geen 'eigen' evenementenvergunning behoefden. De rechtbank gaat er vanuit - en door eiseres is ook niet bestreden - dat andere, gemeentelijke voorschriften om tot de gewenste beperking van het aantal bezoekers te komen (bijvoorbeeld via de vergunning van de Jaarbeurs) voor verweerder ontbraken.
Vervolgens dient te worden bezien of verweerder op goede grond kon aannemen dat ernstige vrees voor ordeverstoring bestond en dat er sprake was van een zodanige concrete en actuele bedreiging van de veiligheid of gezondheid van bezoekers, dat de bevelsbevoegheid gebruikt kon worden.
De rechtbank is dienaangaande van oordeel dat verweerder onvoldoende met feiten of andere concrete gegevens heeft onderbouwd dat er ten aanzien van het op 16 en 17 februari 2002 gehouden evenement Trance Energy 2002 sprake was van een dergelijke situatie. Daartoe is het volgende overwogen.
Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank niet kunnen ontlenen dat verweerder het veiligheids- en het calamiteitenplan van eiseres, mede tot stand gekomen naar aanleiding van de ervaringen met Trance Energy 2001 in overleg met de betrokken gemeentelijke diensten en de politie, daadwerkelijk heeft beoordeeld en daarover een standpunt heeft ingenomen. Op welke concrete onderdelen de plannen van de organisatie, in samenhang bezien met het maximaal aantal beschikbare politiediensten en het door de Jaarbeurs en eiseres in te zetten beveiligingspersoneel, tot de conclusie hebben geleid dat het naar de mening van verweerder noodzakelijk was om gebruik te maken van de bevelsbevoegdheden, is dan ook niet kunnen blijken. Met name is op geen enkele wijze gemotiveerd waarom deze plannen de veiligheids- en gezondheidsrisico's bij Trance Energy 2002 onvoldoende konden ondervangen. Verweerder heeft verder evenmin onderbouwd - en gezien het schrijven van 30 januari 2004 ook niet willen onderbouwen - dat bij een inzet van 70 politiediensten de grens is bereikt van hetgeen redelijkerwijs nog als een aanvaardbaar risico kan worden aangemerkt.
Blijkens de bewoordingen van het bestreden besluit en de beide verweerschriften van de zijde van verweerder, lijkt het hier bestreden verbod veeleer te zijn ingegeven door de, los van de organisator of feitelijke invulling van het concrete evenement, bij verweerder bestaande opvatting over de aan dance-evenementen in het algemeen verbonden risico's en het daarvoor nog acceptabel te achten beslag op de politiediensten. Hoe begrijpelijk dergelijke opvattingen ook zijn gezien de verantwoordelijkheid die een burgemeester in de publieke opinie zal worden toegekend wanneer er zich daadwerkelijk ongelukken voordoen en vanuit de noodzakelijke prioriteitstelling bij de inzet van de beperkt beschikbare politiediensten, dit kan echter in het kader van de beoordeling of terecht van de bevelsbevoegdheid gebruik is gemaakt, niet van doorslaggevend belang worden geacht, gezien de toetsingsmaatstaf uit de wet en de jurisprudentie.
De rechtbank merkt daarbij op dat in het verleden bij gelijksoortige evenementen opgedane ervaringen op zichzelf in beginsel wel een grondslag kunnen bieden voor de vrees dat de openbare orde kan worden verstoord of dat er een de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie kan ontstaan. Echter ten aanzien van het vergelijkbare, eerder door eiseres georganiseerde evenement Trans Energy 2001 is niet gebleken dat dat ook daadwerkelijk is gebeurd. Verder is onduidelijk gebleven waarom verweerder verwachtte dat dat bij de versie 2002 - ondanks de aanpassingen naar aanleiding van de evaluatie - wel het geval zou zijn.
Voor zover verweerder het verbod gerechtvaardigd achtte op basis van het beleid, tot stand gekomen in het zogeheten driehoeksoverleg (politie, justitie, burgemeester) en aangevuld bij brief van 26 februari 1999, is dat naar het oordeel van de rechtbank evenmin voldoende grondslag voor het bestreden besluit.
De rechtbank overweegt daartoe allereerst dat de bedoeling van beleid is invulling te geven aan de wijze van hanteren van een bevoegdheid door het betreffende bestuursorgaan, waardoor het bestuursorgaan bij de toepassing van zijn bevoegdheid in onderscheiden gevallen op grond van dat beleid een vaste gedragslijn kan volgen. Dat verdraagt zich echter niet met de achtergrond van de bevelsbevoegdheden als neergelegd in de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet. Indien immers op basis van beleid ten aanzien van een bepaalde soort evenementen - zoals dance-feesten - zonder meer gebruik wordt gemaakt van de bevelsbevoegdheden, kan bezwaarlijk worden gezegd dat een dergelijk besluit is genomen op grond van een concrete, zich direct aandienende, de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie of op grond van vrees voor een ernstige verstoring van de openbare orde.
Met betrekking tot dit beleid overweegt de rechtbank voorts dat - voorzover dit al als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb zou kunnen worden beschouwd nu niet is gebleken van een besluit waarbij dit beleid door verweerder als bevoegd gezag in deze is vastgesteld, noch van een bestendige toepassing ervan in de praktijk- hierin juist te lezen valt dat een hoger aantal bezoekers dan 20.000 is toegestaan als ten genoegen van de betreffende districtschef van politie de beveiligingsinspanningen van Jaarbeurs en organisator zodanig worden vergroot, dat redelijkerwijs kan worden verwacht dat het evenement (met de inspanningen van de politie) veilig en zonder ordeverstoringen kan verlopen. Op grond hiervan mocht eiseres verwachten dat ook een toegesneden oordeel gegeven zou worden over het veiligheidsplan voor Trance Energy 2002.
Verweerders standpunt derhalve dat er sprake was van een situatie die het gebruik maken van zijn bevelsbevoegdheden rechtvaardigde, acht de rechtbank met eiseres dan ook onvoldoende concreet en toetsbaar onderbouwd.
Daarom komt het besluit van 8 februari 2002 op grond van een te kort schietende motivering daarvan en derhalve wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb, voor vernietiging in aanmerking.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1610,- als kosten voor verleende rechtsbijstand. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen de kostenveroordeling zoals vastgesteld door de ABRS in zijn uitspraak van 3 december 2003, een punt voor het indienen van het beroepschrift, twee punten voor het verschijnen van de gemachtigde van eiseres ter zitting van 12 februari 2003 en van 18 maart 2004 ad € 322,- per punt.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het besluit van 8 februari 2002,
bepaalt dat de gemeente Utrecht het door eiseres betaalde griffierecht ad € 218,- aan haar vergoedt,
veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres ad € 1.610,-
wijst de gemeente Utrecht aan als rechtspersoon die de genoemde bedragen dient te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. V.M.M. van Amstel, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 15 april 2004.
de griffier: het lid van de enkelvoudige kamer:
mr. J.J.A.G. van der Bruggen mr. V.M.M. van Amstel
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.