Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Reg. nr.: SBR 04/2876
UITSPRAAK van de rechtbank Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen:
Stichting [eiseres],
gevestigd te [vestigingsplaats],
e i s e r e s,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
v e r w e e r d e r.
1. INLEIDING
1.1 Het geding heeft betrekking op het besluit van verweerder van 4 oktober 2004 waarbij het bezwaar tegen het besluit van 17 november 2003 gegrond is verklaard wat betreft het schenden van het motiveringsbeginsel en voor het overige ongegrond is verklaard.
Bij laatstgenoemd besluit is meegedeeld dat geen aanleiding is de eerder (voorlopig) vastgestelde normatieve oppervlakte op basis van 80 m2 te herzien.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 11 maart 2005, waar eiseres is verschenen bij [werknemers], beiden werkzaam bij de Stichting [eiseres], bijgestaan door mr. M.E.F. Bots, advocaat te Utrecht. Namens verweerder zijn mr. R. van Hemert en drs. G. van Bussel ter zitting verschenen, beiden werkzaam op het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
2. OVERWEGINGEN
2.1 Bij besluit van 19 september 1997 heeft verweerder in het kader van de Richtlijn instandhoudingsinvesteringen de classificatie van de bouwkundig-functionele gebouwkwaliteit en de gehanteerde normoppervlakten van de gebouwen van het [eiseres], te weten 80 m2 per bed, vastgesteld. Daarbij is uitgegaan, aldus verweerder, van het aantal erkende bedden/plaatsen per 31 december 1995. In dat besluit is voorts aangegeven dat wanneer het ziekenhuis het niet eens is met de beslissing inzake - onder meer - het aantal normatieve vierkante meters, dat gemotiveerd dient te worden bericht aan verweerder. In ieder geval, aldus het besluit, worden de opmerkingen betrokken bij de definitieve classificatie waarover verweerder in 1998 een beslissing zal nemen.
Tegen het besluit van 19 september 1997 is door eiseres geen bezwaar aangetekend.
Bij brief van 26 september 2002 heeft eiseres verzocht het aantal normatieve m2 aan te passen, en uit te gaan van 95 m2 per bed in plaats van 80 m2 per bed.
Bij brief van 18 april 2003 heeft verweerder uiteengezet dat bij de bepaling van de normatieve oppervlakte voor alle ziekenhuizen is uitgegaan van de in de erkenning van 31 december 1995 vermelde capaciteiten, de adherentie van het ziekenhuis over het jaar 1993 en de bevolkingscijfers over 1995.
Op basis van die uitgangspunten kwam het beddenaantal van eiseres, zij het zeer beperkt, uit boven 2,8‰ van de adherente bevolking. Om die reden werd de norm van 80 m2 per bed gehanteerd.
Bij besluit van 17 november 2003 heeft verweerder aan eiseres laten weten geen aanleiding te zien de eerder vastgestelde normatieve oppervlakte van het Ziekenhuis [naam] van 80 m2 per bed te herzien.
Tegen dat besluit heeft eiseres bezwaar aangetekend. Op 1 juni 2004 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waarna de commissie bezwaarschriften VWS op
17 september 2004 een advies heeft uitgebracht aan verweerder.
Bij het hier bestreden besluit van 4 oktober 2004 heeft verweerder aan eiseres laten weten dat hij het besluit van 17 november 2003 handhaaft.
2.2 De Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV) (Stb. 1971, nr. 268), laatstelijk gewijzigd 18 april 2002 (Stb. 2002, nr. 220), stelt regels ter bevordering van doelmatige voorzieningen ter zake van ziekenhuizen en andere inrichtingen voor gezondheidszorg.
Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de WZV is het verboden om een ziekenhuisvoorziening te bouwen zonder vergunning van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (College bouw). Op grond van het tweede lid van artikel 6 van Pro de WZV geldt dit verbod niet voor uitbreidingen of verbouwingen van een door de minister van VWS te bepalen aard, waarvan de kosten een door hem te bepalen bedrag niet te boven gaan, mits daarvan tevoren kennis is gegeven aan het College bouw.
Aan het tweede lid van artikel 6 van Pro de WZV is uitvoering gegeven in het Besluit uitzondering toestemmingsprocedures (Stcrt. 1979, 152), laatstelijk gewijzigd
25 augustus 2003 (Stcrt. 2003, 167).
Op grond van artikel 2 van Pro voornoemd Besluit is een vergunning als bedoeld in artikel 6, eerste lid onder a, van de WZV, behoudens wat betreft academische ziekenhuizen, niet vereist voor uitbreidingen of verbouwingen, die niet vallen onder bestemmingswijziging of nieuwbouw als bedoeld in de Regeling begripsomschrijvingen WZV, en waarvan de kosten niet hoger zijn dan het bedrag dat voor de betrokken ziekenhuisvoorziening beschikbaar is ingevolge de op grond van de Wet tarieven gezondheidszorg vastgestelde richtlijn investeringen die vallen onder de meldingsprocedure op basis van de Wet ziekenhuisvoorzieningen. Deze richtlijn is te vinden in de Beleidsregel instandhoudingsinvesteringen van het College tarieven gezondheidszorg, laatstelijk gewijzigd op 14 juli 2004 (CTG-Beleidsregel I-674/II-656/III-836). Deze beleidsregel heeft ten doel middelen te verschaffen voor de afschrijving van instandhoudingsinvesteringen. De middelen die voor die investeringen ter beschikking worden gesteld, worden 'trekkingsrechten’ genoemd.
2.3 Het aantal normatieve vierkante meters per bed/plaats en (bijzondere) functie is gebaseerd op bestaande normeringen. Deze zijn vastgelegd in de Regeling (voorheen Besluit) bouwmaatstaven WZV en in de beleidsregels op grond van artikel 3 van Pro de WZV.
Uitgaande van de (maximum)norm van 2,8‰ bedraagt ten tijde van de bepaling van het aantal vierkante meters het aantal normatieve vierkante meters per bed 93 (per 1 februari 2001: 95). Indien nog niet wordt voldaan aan de 2,8‰-norm bedraagt het aantal normatieve vierkante meters per bed 80.
Het aantal normatieve vierkante meters wordt als maatstaf gebruikt bij de toepassing van de Beleidsregel instandhoudingsinvesteringen.
2.4 Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat - samengevat - het bestreden besluit in strijd is met het bepaalde in de artikelen 7:12 juncto 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het besluit op meerdere punten niet concludent en derhalve niet deugdelijk is.
2.5 In het onderhavige geding is de vraag aan de orde of verweerders besluit van 4 oktober 2004, waarbij verweerder zijn besluit om de eerder voorlopig vastgestelde normatieve oppervlakte van het Ziekenhuis [naam] op basis van 80 m2 per bed niet te herzien heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
2.6 Voordat de rechtbank toekomt aan de beantwoording van de onder 2.5 gestelde vraag, dient allereerst ambtshalve te worden beoordeeld of het besluit van 17 november 2003 is gericht op rechtsgevolg en derhalve als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, en of - in het verlengde daarvan - eiseres terecht is ontvangen in haar bezwaren tegen dat besluit.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het besluit van 17 november 2003 rechtsgevolg, aangezien het door verweerder vastgestelde aantal normatieve vierkante meters direct gevolgen heeft voor het budget van eiseres en voor de mogelijkheid om zonder vergunning bepaalde instandhoudingsinvesteringen te realiseren. Voorts vloeit het vastgestelde aantal normatieve meters niet rechtstreeks voort uit enige wettelijke regeling.
2.7 De rechtbank is gebleken dat in het besluit van 19 september 1997 is aangegeven dat de in bijlage 1 bij dat besluit weergegeven bouwkundig-functionele kwaliteit (classificatie), een voorlopige is, en dat verweerder in 1998 een beslissing over de definitieve classificatie zal nemen. In bijlage 2 bij dat besluit is het aantal normatieve vierkante meters per soort van capaciteit aangegeven. De definitieve classificatie is vastgesteld bij besluit van 20 september 2001. In laatstgenoemd besluit heeft verweerder voorts aangegeven dat het vaststellen van het aantal normatieve vierkante meters voor de zogenoemde PM-posten en voor de opleidingen zal worden vereenvoudigd, waardoor verweerder verwacht eiseres in het najaar van 2001 te kunnen informeren.
Door tegen het besluit van 19 september 1997 geen bezwaar te maken, is dat besluit onherroepelijk geworden en derhalve ook de aan dat besluit ten grondslag liggende (voorlopige) vaststelling van het aantal normatieve vierkante meters. Om die reden moet de inhoudelijke juistheid van deze vaststelling worden aangenomen.
2.8 Met het besluit van 17 november 2003 heeft verweerder geweigerd terug te komen van het rechtens onaantastbaar geworden besluit van 19 september 1997. Een dergelijke weigering dient te worden geëerbiedigd, tenzij aan het eerdere besluit dusdanige gebreken kleven of zich dusdanige omstandigheden hebben voorgedaan, dat verweerder in redelijkheid niet had mogen weigeren dat eerdere besluit ongedaan te maken.
2.9 Verweerder heeft het aantal normatieve vierkante meters in 1997 voor alle ziekenhuizen op dezelfde modelmatige wijze vastgesteld op basis van de per 31 december 1995 meest actuele gegevens, te weten de adherentiecijfers 1993, uitgedrukt in de bevolkingsprognose voor het jaar 1995, en de per 31 december 1995 erkende bedcapaciteit van die ziekenhuizen.
Verweerder is nog niet tot algehele actualisatie van het aantal normatieve vierkante meters overgegaan, onder meer vanwege de mogelijk vergaande (nadelige) financiële gevolgen voor een aanzienlijk aantal algemene ziekenhuizen. Een aanpassing van de normatieve oppervlakte van een instelling op grond van de nieuwe adherentiecijfers zal immers, aldus verweerder, niet automatisch leiden tot meer vierkante meters.
Daarnaast heeft verweerder de voorkeur een eventuele actualisatie te koppelen aan de in 2005 voorgenomen invoering van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi). In het kader van de voorbereiding op de invoering van de WTZi is een nieuwe parameter voorzien voor de bepaling van de normatieve oppervlakte voor de nieuwbouw van algemene ziekenhuizen. Deze parameter is gebaseerd op de klinische en poliklinische adherentie, de zorgzwaarte en de leeftijdsopbouw. Dit betekent, aldus verweerder, dat de effecten van de bevolkingsgroei, de verschuiving van klinische zorg naar dagverpleging en van dagverpleging naar poliklinische zorg, en de verschuivingen in adherentie tussen ziekenhuizen, sinds 31 december 2005, in kaart worden gebracht.
De rechtbank acht bovenstaand beleid van verweerder niet onredelijk.
2.10 De rechtbank is voorts niet gebleken dat ten tijde van de peildatum sprake was van specifieke omstandigheden op basis waarvan geconcludeerd moet worden dat de vaststelling van 19 september 1997 op de peildatum bijzonder onredelijk voor eiseres uitwerkt. Ook ten tijde van het verzoek om herziening noch nadien is de rechtbank gebleken van bijzondere omstandigheden.
Daartoe wordt het volgende overwogen.
2.11 Ter zake van de gestelde strijd met het vertrouwensbeginsel merkt de rechtbank op dat eiseres aan de besluiten van 19 september 1997 en 20 september 2001, gelet op de hiervoor - kort - weergegeven inhoud daarvan, niet het vertrouwen kon ontlenen dat binnen een bepaalde termijn het aantal normatieve vierkante meters per soort van capaciteit zou worden herzien.
Voor zover eiseres in haar beroep op het vertrouwensbeginsel verwijst naar
door het College bouw en verweerder impliciet verleende instemming met een bij de kennisgeving van 1998 van een voornemen tot verbouwing genoemd beddenpromillage van 2,8 of lager, en een bij het langetermijnhuisvestingsplan 2001-2005(LTHP) genoemde hoogte van de opgebouwde trekkingsrechten waarbij eveneens is uitgegaan van een beddenpromillage van 2,8 of lager, wordt het volgende opgemerkt.
Aangezien de meldingsprocedure noch het LTHP documenten zijn waarover verweerder in het kader van de uitvoering van de Wet ziekenhuisvoorzieningen een standpunt inneemt, kan naar het oordeel van de rechtbank uit het niet reageren van verweerder op die documenten, en het daarin genoemde beddenpromillage, niet worden geconcludeerd dat verweerder het daarmee impliciet eens is, en dat op basis daarvan het aantal normatieve vierkante meters wordt aangepast.
Voorts kunnen gedragingen en goedkeuringen van het College bouw ter zake van de verlening of weigering van een bouwvergunning voor een ziekenhuisvoorziening, niet aan verweerder worden toegerekend, aangezien dat College een zelfstandig bestuursorgaan is met eigen bevoegdheden.
Bovendien is het College bouw, zo is tussen partijen ook niet in geschil, niet bevoegd tot de vaststelling van het aantal normatieve vierkante meters.
Voorts is ter zitting desgevraagd namens eiseres toegegeven dat uit de door eiseres ontvangen overzichten van de opgebouwde trekkingsrechten blijkt dat daarbij steeds is uitgegaan van een normatieve oppervlakte van 80 m2 per bed. Ook die omstandigheid staat aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg.
2.12 Ter zake van het beroep op het gelijkheidsbeginsel, waarbij eiseres heeft verwezen naar het Flevoziekenhuis te Almere, overweegt de rechtbank dat haar niet is gebleken van gelijke gevallen, aangezien in de adherentieregio van eiseres geen sprake is van een bevolkingsgroei als in de regio Almere. Reeds hierom faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Dat sprake zou zijn van strijd met het verbod van willekeur is de rechtbank op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting evenmin gebleken.
2.13 Dat sprake zou zijn van strijd met de rechtszekerheid omdat bij de toets in het kader van de meldingsprocedure, aldus eiseres, kennelijk van ruimere uitgangspunten wordt uitgegaan dan bij de vaststelling achteraf van de daadwerkelijk opgebouwde trekkingsrechten, wordt evenmin door de rechtbank onderschreven. Zoals hiervoor onder 2.11 al is opgemerkt kan eiseres aan de opstelling van het College bouw geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen. Van strijd met de rechtszekerheid is dan ook naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
2.14 De door eiseres aangevoerde bezwaren kunnen derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, zodat de onder 2.5 gestelde vraag bevestigend kan worden beantwoord.
Gelet daarop komt het beroep voor ongegrondverklaring in aanmerking. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
2.15 Ter zake van het verzoek van eiseres om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar op grond van het bepaalde in artikel 7:15 van Pro de Awb, merkt de rechtbank het volgende op.
Artikel 7:11 van Pro de Awb bevat, op herroeping van het bestreden besluit door het bestuursorgaan na, geen voorschriften ten aanzien van de inhoud van de beslissing op een ontvankelijk bezwaar. Verweerder heeft het primaire besluit van 17 november 2003 gehandhaafd. Aan de daarnaast omtrent het bezwaar gegeven kwalificatie komt geen zelfstandige betekenis toe.
Voorts staat artikel 7:11 van Pro de Awb, waarin is bepaald dat op grond van het gemaakte bezwaar een volledige heroverweging van het besluit plaatsvindt, er niet aan in de weg dat verweerder de handhaving van zijn primaire besluit baseert op een aanvullende grond, zoals dat in het onderhavige geval is gebeurd.
De rechtbank ziet op basis van het voorgaande, waarbij aansluiting is gezocht bij een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 maart 2005 (LJN-nr. AS8437), dan ook geen aanleiding het verzoek van eiseres te honoreren.
2.16 De rechtbank beslist als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr.drs. R. in ’t Veld, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 8 april 2005.
De griffier: Het lid van de enkelvoudige kamer:
A. Heijboer mr.drs. R. in ’t Veld
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage.