Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 05/3503
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 23 juni 2006
inzake
de Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
gevestigd te Utrecht,
eiseres sub 1,
en
de Stichting Stedenbouwkundig Herstel Stationsgebied Utrecht,
gevestigd te Utrecht,
eiseres sub 2,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 11 november 2005, waarbij verweerder het bezwaar van eiseres sub 1 tegen het besluit van 15 juni 2005 ongegrond en het bezwaar van eiseres sub 2 tegen dit besluit niet-ontvankelijk heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder het verzoek van eiseressen om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden ten behoeve van de verbreding van de Europalaan afgewezen.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 14 april 2006, waar eiseressen zijn verschenen bij gemachtigden [voorzitter], voorzitter van eiseressen, en drs. C. van Oosten, verbonden aan het Bureau Rechtsbescherming te Utrecht. Namens verweerder zijn verschenen mr. S. van Oeveren en W. Matser, beiden werkzaam bij de gemeente Utrecht.
1.3 De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen nadere stukken over te leggen. Verweerder heeft vervolgens op 28 april 2006 nadere stukken overgelegd, waarop eiseressen bij faxbericht van 3 mei 2006 hebben gereageerd.
1.4 Op 17 mei 2006 heeft een nadere zitting plaatsgevonden, waar eiseressen zijn verschenen bij gemachtigde drs. C. van Oosten. Namens verweerder zijn verschenen mr. S. van Oeveren, W. Matser, P. Segaar, P. Tummers en C. Bac, allen werkzaam bij de gemeente Utrecht.
Overwegingen
2.1 In december 2003 is door de gemeenteraad van Utrecht het Masterplan Stationsgebied vastgesteld. Op basis van dit plan zal in de komende tien tot twintig jaar het station en het gebied daaromheen worden gerenoveerd. De gemeente Utrecht verwacht dat veel van de mensen die in het gebied gaan wonen, werken of ontspannen met het openbaar vervoer zullen komen, maar dat de extra functies ook meer autoverkeer met zich mee zullen brengen. Hiervoor dienen wegen te worden uitgebreid om circa 15.000 extra autobewegingen te kunnen opvangen. Daartoe zijn de Bereikbaarheidsvisie Stationsgebied en het Aanvullend Investeringsprogramma Autobereikbaarheid Stationsgebied ontwikkeld. Het infrastructurele project Europalaan-Zuid en Europaplein maakt deel uit van genoemd Aanvullend Investeringsprogramma. Aangezien voor de komende jaren groot onderhoud stond gepland voor de Europalaan-Zuid en het Europaplein, is dit groot onderhoud gecombineerd met de ontwikkeling van de Europalaan-Zuid tot stadsradiaal. Daartoe is op 25 januari 2005 het Definitief Ontwerp Europalaan-Zuid en Europaplein vastgesteld met als tweeledig doel het vergroten van de verkeerscapaciteit en de herkenbaarheid van een stadsradiaal. Uitgangspunten bij het ontwerp waren onder meer het handhaven dan wel verbeteren van de bestaande langzaamverkeervoorzieningen op basis van het door de gemeente vastgestelde fietsbeleid en het handhaven dan wel verbeteren van de openbaar vervoervoorzieningen. De reconstructie voorziet in een extra opstelstrook op de Beneluxlaan in de richting van het Europaplein, een aparte infrastructuur voor de bus en in het omwisselen van het fietspad en de busbaan aan de oostzijde van het plan.
2.2 Verweerder is in april 2005 begonnen met de geplande werkzaamheden en heeft deze in december 2005 grotendeels afgerond.
2.3 Eiseressen hebben verweerder op 23 mei 2005 en 30 mei 2005 verzocht om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden ten behoeve van de verbreding van de Europalaan, die werkzaamheden stil te leggen en de huns inziens illegaal aangebrachte verbreding ongedaan te maken.
2.4 Bij besluit van 15 juni 2005 heeft verweerder het verzoek van eiseressen afgewezen, aangezien verweerder van mening is dat door het verbreden van de Europalaan geen inbreuk wordt gemaakt op het bestemmingsplan 'Kanaleneiland'.
2.5 Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het door eiseres sub 1 tegen het besluit van 15 juni 2005 gemaakte bezwaar onder verbetering van de motivering ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder overwogen dat de reconstructiewerkzaamheden aan de Europalaan deels in strijd blijken te zijn met het bestemmingsplan, maar dat een verzoek om vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is ingediend ter legalisering van de situatie. Verweerder is van mening dat het Besluit luchtkwaliteit 2005 geen beletsel vormt om de vrijstelling te kunnen verlenen. Gelet hierop en gelet op een ambtelijk vooroverleg met de provincie Utrecht, is volgens verweerder legalisering mogelijk en ziet verweerder geen aanleiding om vooruitlopend op de vrijstelling handhavend op te treden.
Het bezwaar van eiseres sub 2 heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard, omdat verweerder van mening is dat zij geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb.
2.6 Ten aanzien van de ontvankelijkheid van eiseres sub 2 in bezwaar, overweegt de rechtbank dat eiseres sub 2 in artikel 2.1 van haar statuten haar doelstelling als volgt heeft omschreven:
Het bewerkstelligen van het stedenbouwkundig herstel en de stedenbouwkundige ontwikkeling van het Stationsgebied en omgeving in Utrecht. Onder het stationsgebied wordt in elk geval verstaan het gebied ten oosten van het station tot de Steenweg/Oudenoord (het marktplein en het Muziekcentrum zijn dus inbegrepen) en het gebied ten westen van het station dat omsloten wordt door de Graadt van Roggeweg, de Overste den Oudenlaan en de Van Zijstweg (en het gebied omvat waar thans de Jaarbeurs met parkeergarage en parkeerterrein en het Casino gesitueerd zijn). Het stedenbouwkundig herstel en de stedenbouwkundige ontwikkeling die door de stichting wordt beoogd, ziet niet alleen op de kwaliteit van de gebouwde omgeving, maar mede en uitdrukkelijk op het herstel en de ontwikkeling van de woonfunctie en andere binnenstedelijke functies, waaronder cultuur en recreatie.
Ingevolge artikel 2.2 tracht de stichting dit doel onder andere te bereiken door het instellen van bezwaar, beroep of andere rechtsmiddelen tegen planologische gemeentelijke beslissingen.
2.7 De rechtbank stelt vast dat de Europalaan en het Europaplein op aanmerkelijke afstand van het doelgebied van eiseres sub 2 gelegen zijn. De rechtbank deelt niet het standpunt van eiseres sub 2 dat haar belang bij het besluit betrokken is, omdat door de reconstructie van de Europalaan en het Europaplein meer verkeer naar het stationsgebied zal worden toegeleid, waardoor in het stationsgebied meer problemen ontstaan door - met name - luchtverontreiniging en een groter ruimtebeslag voor parkeren. De reconstructie vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort uit het door de gemeenteraad van Utrecht vastgestelde Masterplan Stationsgebied, dat in de komende tien tot twintig jaar een renovatie van het stationsgebied beoogt, waardoor een toestroom van mensen is te verwachten die in dit gebied gaan wonen, werken of ontspannen met als gevolg een toename van het verkeer met circa 15.000 autobewegingen. De gemeenteraad heeft om die reden een reconstructie van de Europalaan en het Europaplein nodig geacht. Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de in geding zijnde reconstructiewerkzaamheden aan de Europalaan en het Europaplein enerzijds en de plannen met betrekking tot het stationsgebied anderzijds in enigerlei mate met elkaar samenhangen, doch die samenhang is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te kunnen concluderen dat de belangen van eiseres sub 2 rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Verweerder heeft eiseres sub 2 daarom terecht niet-ontvankelijk in haar bezwaar geacht.
2.8 Ter beantwoording van de vraag of verweerder in redelijkheid het verzoek om handhaving van eiseres sub 1 (hierna: eiseres) heeft kunnen afwijzen, gaat de rechtbank eerst in op de vraag in hoeverre de reconstructiewerkzaamheden aan de Europalaan en het Europaplein in strijd zijn met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen.
2.9 Verweerder heeft zich dienaangaande in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de reconstructiewerkzaamheden deels in strijd zijn met de bestemmingsplannen "Kanaleneiland" en "Hibé", die door de gemeenteraad van Utrecht op 6 april 1978 respectievelijk 10 juni 1986 zijn vastgesteld. Blijkens de tekening, gedateerd 24 augustus 2005, met als titel "Verschillen t.o.v. het Bestemmingsplan", die verweerder in het kader van het verzoek om vrijstelling heeft vervaardigd, zijn de werkzaamheden op drie locaties in strijd met genoemde bestemmingsplannen.
Eerst op de zitting van 14 april 2006 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de reconstructiewerkzaamheden alleen in strijd zijn met het bestemmingsplan "Kanaleneiland" en dat er geen strijdigheid met het bestemmingsplan "Hibé" bestaat, aangezien een deel van de uitgevoerde werkzaamheden plaatsvindt op gronden ten aanzien waarvan in het verleden met toepassing van artikel 19 van de WRO vrijstellingen zijn verleend voor - onder meer - een fietstunnel. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de strijd met het bestemmingsplan veel omvangrijker is dan verweerder doet voorkomen, heeft verweerder gesteld dat het handhavingsverzoek uitsluitend ziet op mogelijke strijd met het bestemmingsplan als gevolg van de reconstructie en dat afwijkingen die mogelijk zijn ontstaan door in het verleden uitgevoerde werkzaamheden buiten de omvang van het rechtsgeding vallen.
2.10 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhaving te beperkt opgevat door alleen de met het bestemmingsplan strijdige situaties die een gevolg zijn van de reconstructie als uitgangspunt te nemen. Verweerder had bij het nemen van het bestreden besluit alle met het bestemmingsplan strijdige situaties in het gebied waarop de reconstructie van de Europalaan en het Europaplein ziet, in haar afwegingen dienen te betrekken. Hieronder dienen mitsdien mede te worden begrepen de afwijkingen die zijn ontstaan door reeds in het verleden uitgevoerde werkzaamheden.
2.11 Overigens heeft verweerder eerst op de nadere zitting van 17 mei 2006 een tekening ter inzage aangeboden waarop de verschuiving van de harde wegdelen als gevolg van de reconstructie staat aangegeven. Aangezien eiseres zich er ter zitting naar het oordeel van de rechtbank terecht tegen heeft verzet deze in een zo laat stadium nog in de procedure te betrekken, heeft de rechtbank - gelet op de eisen van een goede procesorde - besloten deze niet aan de gedingstukken toe te voegen.
2.12 Naar aanleiding van de ter zitting van 14 april 2006 door verweerder ingenomen stelling dat de overschrijdingen van het bestemmingsplan deels worden gedekt door reeds eerder verleende vrijstellingen, heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting op de genoemde datum geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen deze vrijstellingsbesluiten en de bijbehorende tekeningen over te leggen. De tekeningen die verweerder na deze zitting heeft overgelegd, geven echter onvoldoende duidelijkheid over de precieze locatie waarop de vrijstellingen betrekking hebben. Hierdoor is het voor de rechtbank onmogelijk gebleken om vast te stellen in hoeverre de strijd met de vigerende bestemmingsplannen door de eerder verleende vrijstellingen wordt gedekt.
2.13 De rechtbank overweegt vervolgens dat indien door een belanghebbende derde uitdrukkelijk is verzocht om tegen een illegale situatie op te treden, alleen in bijzondere gevallen van handhavend optreden kan worden afgezien. Een bijzonder geval als hiervoor bedoeld kan zich onder meer voordoen indien concreet zicht bestaat op legalisering van de illegale situatie.
2.14 Eiseres heeft in beroep betwist dat er concreet zicht op legalisering bestaat. Zij is van mening dat het project strijdig is met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) en acht de kans dat het vrijstellingsbesluit in beroep standhoudt nihil.
2.15 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat op grond van het Blk 2005 een saldobenadering mag worden toegepast en dat het project, gelet hierop, niet met dit besluit in strijd is. Verweerder heeft - onder meer ten behoeve van de reconstructiewerkzaamheden - een rapportage inzake de luchtkwaliteit opgesteld, waaruit zou blijken dat het Blk 2005 geen beletsel vormt voor legalisering. Hangende de beroepsprocedure heeft verweerder echter aangegeven dat deze rapportage verouderd is en dat een nieuwe rapportage zal worden opgesteld. Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat het standpunt van verweerder dat het project niet in strijd is met het Blk 2005 thans van een onvoldoende motivering is voorzien.
2.16 Verweerder heeft de rechtbank voorts na de zitting van 14 april 2006 meegedeeld dat er - in afwijking van hetgeen eerder is gesteld - niet een vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO, maar een vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO is aangevraagd. Ter zitting van 17 mei 2006 heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende duidelijk kunnen maken waarom in dit geval met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling zou kunnen worden verleend.
2.17 Op grond van het voorgaande stelt de rechtbank vast dat er onduidelijkheid bestaat over de mate waarin de situatie op de Europalaan en het Europaplein in strijd is met de vigerende bestemmingsplannen, dat er onduidelijkheid is omtrent de reikwijdte van de in het verleden verleende vrijstellingen, dat een deugdelijke rapportage inzake de luchtkwaliteit ter ondersteuning van de stelling van verweerder dat ten gevolge van de reconstructiewerkzaamheden geen strijdigheid met het Blk 2005 is ontstaan, vooralsnog ontbreekt en dat er onzekerheid bestaat over de haalbaarheid van een vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO. Gelet hierop komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de omvang van de inbreuk van de reconstructiewerkzaamheden op de vigerende bestemmingsplannen, alsmede zijn stelling dat er concreet zicht is op legalisering van de met het bestemmingsplan strijdige situaties, onvoldoende heeft onderbouwd en dat het bestreden besluit mitsdien een deugdelijke motivering ontbeert. Het bestreden besluit kan derhalve niet in stand blijven. Verweerder zal met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres moeten nemen.
2.18 Ter voorlichting van partijen wenst de rechtbank te benadrukken dat zij niet uitsluit dat - nadat door verweerder de precieze omvang van de afwijkingen ten opzichte van het bestemmingsplan is vastgesteld en nadat een deugdelijke rapportage met betrekking tot de luchtkwaliteit in het betreffende gebied is verkregen waarin is vastgesteld dat de plannen in overeenstemming zijn met de eisen die het Blk 2005 stelt - het met de realisering van de werkzaamheden gemoeide algemeen belang uiteindelijk zal dienen te prevaleren boven het belang van eiseres. Een zorgvuldige afweging van de bij het verzoek om handhaving betrokken belangen is gelet op de hiervoor gesignaleerde gebreken echter vooralsnog niet mogelijk. Verweerder zal daartoe een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met verbetering van de motivering. De rechtbank heeft kennis genomen van de ter zitting namens verweerder gedane mededeling dat naar redelijke verwachting uiterlijk eind september 2006 een beslissing zal worden genomen op het aanhangige verzoek om vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO.
2.19 Gelet op het vorenoverwogene is er aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres sub 1 in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 805,- (1 punt ad € 322,- voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting x wegingsfactor 1) als kosten van verleende rechtsbijstand.
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart het beroep van eiseres sub 1 gegrond,
3.2 vernietigt het bestreden besluit,
3.3 draagt verweerder op om binnen dertien weken na deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen,
3.4 bepaalt dat verweerder het door eiseres sub 1 betaalde griffierecht ad € 276,- aan haar vergoedt, te betalen door de gemeente Utrecht,
3.5 veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres sub 1 in dit geding ten bedrage van € 805,-, te betalen door de gemeente Utrecht,
3.6 verklaart het beroep van eiseres sub 2 ongegrond
Aldus vastgesteld door mr. P. Putters als voorzitter en mr. drs. R. in 't Veld en
mr. D.A.J. Overdijk als leden van de meervoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2006
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
M. Sparling mr. P. Putters
(de griffier is verhinderd deze
uitspraak mede te ondertekenen)
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.