Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 06/4153
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 december 2006
inzake
1. de Stichting Bureau Jeugdzorg Utrecht,
2. de Raad van Toezicht van de Stichting Bureau Jeugdzorg Utrecht,
beiden gevestigd te Utrecht,
verzoekers,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Het verzoek heeft betrekking op de brief van verweerder van 20 november 2006 waarbij verweerder aan de voorzitter en de leden van de Raad van Toezicht van het bureau Jeugdzorg heeft medegedeeld dat hij geen vertrouwen meer heeft in de huidige algemeen directeur en voorstellen met betrekking tot de uitvoering van het plan van aanpak heeft gedaan.
Het verzoek heeft voorts betrekking op het besluit van verweerder van 28 november 2006, waarbij verweerder aan de Raad van Toezicht van het Bureau Jeugdzorg een aanwijzing geeft om
a. de directeur van de Stichting Bureau Jeugdzorg Utrecht met ingang van 4 december 2006 te schorsen als voorzitter en als lid van de Raad van Bestuur van de Stichting Bureau Jeugdzorg, en haar met behoud van haar rechtspositie en onder de verantwoordelijkheid van de Raad van Bestuur andere werkzaamheden te doen verrichten, conform artikel 5, tweede lid, van de Statuten van de Stichting Bureau Jeugdzorg;
b. te voorzien in de tijdelijke leiding van het Bestuur van de Stichting Bureau Jeugdzorg met ingang van 4 december 2006, door, overeenkomstig de voordracht van Gedeputeerde Staten, een interim voorzitter van de Raad van Bestuur te benoemen, conform artikel 5, tweede lid, van de Statuten van de Stichting Bureau Jeugdzorg Utrecht die in opdracht van Gedeputeerde Staten als voorzitter van de Raad van Bestuur een adequaat plan van aanpak zal opstellen en uitvoeren en er naar zal streven de ontstane bestuurlijke crisis binnen 1 jaar op te lossen.
1.2 Het verzoek is op 7 december 2006 ter zitting behandeld, waar namens de Raad van Toezicht zijn verschenen B. Feijtes, voorzitter, J. Timmer, M. Glas, R. Ramdas en W. van den Heerik, bijgestaan door mr. A.W.M. Willems en mr. C. van Baalen, beiden advocaat te Amsterdam. Voorts is verschenen [betrokkene], voorzitter van de Raad van Bestuur van de Stichting Bureau Jeugdzorg Utrecht.
Namens verweerder zijn verschenen mr. J.G.J. Kamp, gedeputeerde, drs. L. de Maat en drs. H. Sikkema, werkzaam bij de provincie Utrecht, bijgestaan door prof. mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bezwaarschrift tegen de brief van 20 november 2006 niet-ontvankelijk is omdat deze brief niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Anders dan verzoekers hebben aangevoerd kan in deze brief ook niet een besluit worden gelezen voor zover deze brief betrekking heeft op de (voorbereiding van de) benoeming van een interim directeur. Naar voorlopig oordeel moet het ervoor worden gehouden dat deze brief geen wijzigingen aanbrengt in de rechtsverhouding tussen de Raad van Toezicht en verweerder, zodat er geen sprake is van een beoogd rechtsgevolg. Het verzoek dient dan ook in zoverre te worden afgewezen.
2.4 Verweerder heeft aangevoerd dat het verzoek van de Raad van Toezicht niet-ontvankelijk is omdat het besluit van 28 november 2006 uitsluitend aan de Stichting is gericht. De voorzieningenrechter kan verweerder in deze stelling niet volgen. Het besluit van 28 november 2006 bevat een aanwijzing aan de Raad van Toezicht. Hieruit volgt dat het belang van de Raad van Toezicht direct bij het besluit is betrokken, zodat de Raad van Toezicht als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb dient te worden aangemerkt. De voorzieningenrechter is, anders dan namens verweerder is gesteld, niet gebleken van een begeleidend schrijven waarmee het besluit van 28 november 2006 is gericht aan de Stichting bureau Jeugdzorg. Naar voorlopig oordeel dient een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Wet op de Jeugdzorg (hierna: de Wet) te worden gericht aan de Stichting. De voorzieningenrechter ziet in het vorenstaande geen aanleiding om de Stichting bureau Jeugdzorg niet-ontvankelijk te achten nu het besluit van 28 november 2006 rechtstreeks ingrijpt in het belang van de Stichting bureau Jeugdzorg.
2.5 Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet, dragen Gedeputeerde Staten er zorg voor dat in de provincie één bureau jeugdzorg werkzaam is, dat in stand wordt gehouden door een stichting als bedoeld in artikel 285 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek die door de provincie wordt gesubsidieerd.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wet, heeft de stichting als doel het in stand houden van een bureau jeugdzorg dat de in deze wet aan de stichting opgedragen taken vervult. De stichting kan naast het in stand houden van een bureau jeugdzorg slechts ten doel hebben het verlenen van jeugdzorg, niet zijnde zorg als bedoeld in artikel 5, tweede lid, en het geven van voorlichting en advies over opgroei- en opvoedingsvragen en vragen van jeugdigen over hun juridische positie voor zover gedeputeerde staten toestemming hebben verleend. Gedeputeerde Staten verlenen geen toestemming dan na overleg met het betrokken college van burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 4, derde lid, van de Wet, voorzien, indien het bestuur van de stichting wordt gevormd door de leiding van het bureau Jeugdzorg, de statuten in een Raad van Toezicht, die tot taak heeft toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de stichting. De Raad van Toezicht heeft de bevoegdheid tot het benoemen, schorsen en ontslaan van de leden van het bestuur.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Wet, kunnen Gedeputeerde Staten, indien de juiste uitvoering van de in de wet aan de stichting opgedragen taken in gevaar komt ten gevolge van handelen of nalaten van het bestuur of van leden van de Raad van Toezicht, bestuursleden of leden van de Raad van Toezicht van de stichting schorsen of ontslaan, of tijdelijk voorzien in de leiding van het bureau Jeugdzorg.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet, kunnen Gedeputeerde Staten, indien zij van oordeel zijn dat de stichting deze wet of de daarop berustende bepalingen niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze naleeft, de stichting een schriftelijke aanwijzing geven.
Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de Wet, geven Gedeputeerde Staten in de aanwijzing met redenen omkleed aan op welke punten deze wet of de daarop berustende bepalingen niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze worden nageleefd, alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen. Een aanwijzing moet ingevolge artikel 16, derde lid, een termijn bevatten waarbinnen de stichting aan de aanwijzing moet voldoen.
Ingevolge artikel 16, vierde lid, van de Wet doen Gedeputeerde Staten van een aanwijzing mededeling aan de inspectie.
Ingevolge artikel 16, zesde lid, van de Wet, is de stichting verplicht binnen de daarbij gestelde termijn aan de aanwijzing te voldoen.
Ingevolge artikel 16, zevende lid, van de Wet, zijn Gedeputeerde Staten bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de uit een krachtens het eerste lid gegeven aanwijzing voortvloeiende verplichtingen.
2.6 De voorzieningenrechter stelt voorop dat het bureau jeugdzorg de enige toegang is tot de vormen van jeugdzorg op grond van de Wet en de op grond van deze wet aan te wijzen vormen van jeugd-GGZ en zorg voor verstandelijk gehandicapten. Ook de toegang tot de justitiële jeugdinrichtingen verloopt voor zover het betreft civiele plaatsingen via het bureau Jeugdzorg.
De verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van de bureaus voor de Jeugdzorg ligt bij de provincies, waarbij is gekozen voor niet meer dan één stichting per provincie die het bureau Jeugdzorg in stand houdt. De keuze te voorzien in slechts één bureau Jeugdzorg per provincie is ingegeven door een aantal overwegingen. Eén bureau jeugdzorg maakt mogelijk dat op één plaats een actueel overzicht bestaat van het in de provincie beschikbare zorgaanbod. Verder is voor de multidisciplinaire professionele organisatie die het bureau moet zijn, een minimale omvang noodzakelijk. Bovendien waren de oude instellingen van voogdij- en gezinsvoogdij op de schaal van de provincie georganiseerd. (MvT, kamerstuk 28.168, nr. 3, pag.15 en 16).
Omdat het bureau Jeugdzorg de enige toegang vormt tot de jeugdzorg, zijn mogelijkheden vereist voor de provincies om te kunnen ingrijpen als een goed functioneren van het bureau in gevaar komt. De provincie krijgt daartoe de bevoegdheden om aanwijzingen te geven en in het uiterste geval, om bestuursleden of leden van de raad van toezicht te ontslaan, of tijdelijk te voorzien in de leiding van het bureau.(MvT, pag. 16).
Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de regering, naar aanleiding van een vraag van de PvdA-fractie of er gelet op de publieke taak van het bureau Jeugdzorg een gezagsrelatie bestaat tussen de provincie en het bureau Jeugdzorg, bij Memorie van Antwoord (Eerste Kamer, nr. 28.168, B) het volgende aangegeven.
De provincie is verantwoordelijk om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen, en dient dus te zorgen, dat hij dát zorgaanbod subsidieert, dat het beste aansluit bij de vraag van de cliënt. (Nadere memorie van antwoord, Eerste Kamer, nr. 28.168, D, pag. 43). Gezien de taken van het bureau Jeugdzorg en de cruciale positie van het bureau Jeugdzorg heeft de provincie in sterke mate instrumenten om het bureau Jeugdzorg aan te sturen.
Zo kan de provincie als enige subsidiënt van het bureau in het kader van de subsidierelatie invloed uitoefenen op de uitvoering van de taken door het bureau Jeugdzorg.
Tevens heeft de provincie de mogelijkheid om leden van de Raad van Toezicht en bestuursleden te schorsen, te ontslaan en te voorzien in de tijdelijke leiding van het bureau Jeugdzorg.
Ook kan de provincie een aanwijzing geven aan het bureau Jeugdzorg als het zijn taken niet verantwoord uitoefent of niet voldoet aan één van de andere gestelde kwaliteitseisen en de uitvoering van de aanwijzing uiteindelijk met bestuursdwang afdwingen.
Provincies kunnen voorts gebruik maken van en aanzetten tot benchmarking, onderzoek en protocollering.
Overigens is het systeem van de wet zodanig opgezet dat het bureau Jeugdzorg zelf verantwoordelijk is voor de adequate uitvoering van zijn taken (Memorie van Antwoord, Eerste Kamer, nr. 28.168, B, pag. 26).
De mogelijkheid van aanwijzingen aan het bureau Jeugdzorg moet bewerkstelligen dat het bureau de wet op een juiste wijze naleeft. (Nadere memorie van antwoord, Eerste Kamer, nr. 28.168, D, pag.39).
2.7 De voorzieningenrechter overweegt voorts dat de wetgever aanvankelijk in artikel 12 van het wetsvoorstel had opgenomen dat het provinciebestuur een schriftelijke aanwijzing kon geven indien de artikelen 9 tot en met 11 niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze worden nageleefd. Bij Nota van Wijziging van 27 maart 2002 (TK 2001-2002, 28.168, nr. 6) is het vijfde lid van artikel 4 gewijzigd omdat dit artikellid en artikel 12 van het oorspronkelijk ingediende wetsvoorstel elkaar overlapten. In de Nota van Wijziging is op pagina 14 opgemerkt dat de bevoegdheid van artikel 4, vijfde lid, alleen kan worden uitgeoefend als het gaat om het handelen en nalaten door het bestuur of door de raad van toezicht.
2.8 Ter zitting is door verweerder aangevoerd dat, hoewel in het besluit van 28 november 2006 mede melding is gemaakt van artikel 4, vijfde lid, van de Wet, bedoeld is toepassing te geven aan de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 16, eerste lid, van de Wet. Gelet op het feit dat verweerder bij de beslissing op het bezwaar de grondslag van het besluit van 28 november 2006 kan wijzigen, ziet de voorzieningenrechter in deze omstandigheid onvoldoende aanleiding voor toewijzing van het verzoek. Nu het uitdrukkelijk de bedoeling van verweerder is dat het besluit van 28 november 2006 uitsluitend is gebaseerd op artikel 16, eerste lid, van de Wet zal de voorzieningenrechter zich niet uitlaten over de vraag of verweerder bevoegd was toepassing te geven aan de bevoegdheid van artikel 4, vijfde lid, van de Wet.
2.9 Met betrekking tot de toepassing van de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 16, eerste lid, van de Wet geldt als voorwaarde dat het bureau Jeugdzorg de Wet of de daarop berustende bepalingen niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze naleeft. Naar voorlopig oordeel moet het er voor worden gehouden dat verweerder bij het besluit van 28 november 2006 onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt op welke wijze het bureau Jeugdzorg niet of in onvoldoende mate invulling geeft aan de wettelijke taken of de daarop rustende bepalingen. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op de uitkomsten van een doelmatigheidsonderzoek van Lysias, waarvan de resultaten in september 2006 bekend zijn geworden. Hoewel hieruit, naar tussen partijen niet in geschil is, naar voren is gekomen dat bij het bureau Jeugdzorg ernstige knelpunten zijn bij de invulling van de wettelijke taken met betrekking tot de doorlooptijden voor cliënten, automatisering, beleidsinformatie, personeel, organisatie en financiën, heeft verweerder in de aanwijzing niet aangegeven welke wettelijke verplichtingen niet of niet juist door het bureau jeugdzorg worden uitgevoerd, nog daargelaten dat niet is aangegeven welke maatregelen dienen te worden getroffen, een en ander zoals is vereist in artikel 16, derde lid, van de Wet. Met het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 16 kan verweerder niet voor tweeërlei uitleg vatbaar laten wat de aard en de omvang is van het handelen door het Bureau jeugdzorg in strijd met de wet. Het ontbreken van een adequaat plan van aanpak om de knelpunten binnen het bureau jeugdzorg op te lossen, is naar voorlopig oordeel geen handeling in strijd met de wettelijke voorschriften. In hoeverre naar aard, inhoud en omvang door het bureau Jeugdzorg een onjuiste invulling aan de wettelijke taken is gegeven, kan de voorzieningenrechter bij het ontbreken van een toereikende motivering van het besluit van 28 november 2006 niet beoordelen, mede gelet op onder andere het door verzoekers in het geding gebrachte rapport van de als deskundige opgevoerde mr. dr. A.J. van Montfoort.
Naar voorlopig oordeel dezerzijds kan het besluit van 28 november 2006 daarom niet zonder nadere motivering in stand blijven. De voorzieningenrechter betrekt hierbij voorts dat verweerder in het besluit van 28 november 2006 niet heeft overwogen om welke redenen het geven van een aanwijzing was geboden en waarom de andere verweerder ter beschikking staande sturingsinstrumenten in dit geval ontoereikend waren. In dit verband is naar voorlopig oordeel niet zonder betekenis dat verweerder zijn besluit niet langer baseert op artikel 4, vijfde lid, van de Wet, maar dat tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat de inhoud van de onderhavige aanwijzing nagenoeg gelijk is aan het toepassen van zijn bevoegdheid op grond van artikel 4, vijfde lid, van de Wet door tijdelijk te voorzien in de leiding van het bureau Jeugdzorg.
2.9 Het voorgaande laat evenwel onverlet dat, zoals ook door verzoekers niet is weersproken, het bureau Jeugdzorg kampt met ernstige knelpunten bij de uitvoering van haar wettelijke taken. Gelet hierop en op het grote maatschappelijke belang van een adequate jeugdzorg heeft verweerder naar voorlopig oordeel niet ten onrechte zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid genomen en bij verzoekers aangedrongen op adequate maatregelen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is het beeld opgekomen van een langer durende moeizame (bestuurlijke) verhouding tussen verweerder en verzoekers. Zowel verweerder als verzoekers hebben het belang van een goede communicatie erkend in het door beiden onderschreven sturingsarrangement. Los van de vraag wat uiteindelijk de directe aanleiding is geweest voor het ontstaan van de uiteindelijke vertrouwensbreuk, geeft de voorzieningenrechter partijen dringend in overweging om de bezwaarfase in volle omvang te benutten voor het zoeken naar een voor beide partijen acceptabele oplossing van het onderliggende (bestuurlijke) conflict. Het grote maatschappelijke belang bij een doeltreffende en adequate jeugdzorg vormt daarvoor, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, meer dan voldoende aanleiding. In dit verband geeft de voorzieningenrechter partijen nadrukkelijk in overweging een serieuze poging te doen de ontstane situatie met behulp van de diensten van een mediator te bespreken teneinde de noodzakelijke communicatie tussen partijen in het belang van alle betrokkenen te bevorderen..
2.10 De voorzieningenrechter ziet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, aanleiding om het besluit van verweerder van 28 november 2006 te schorsen tot vier weken nadat verweerder heeft beslist op verzoekers bezwaar tegen dat besluit. Voor het treffen van de overige gevraagde voorzieningen ziet de voorzieningenrechter geen mogelijkheid nu deze voorzieningen niet in directe relatie staan tot het besluit van 28 november 2006.
2.11 Gelet op hetgeen hiervoor overwogen ziet de voorzieningenrechter tevens aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen. Deze kosten zijn met toepassing van het besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-) als kosten van verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De voorzieningenrechter,
3.1 wijst het verzoek af voor zover het verzoek betrekking heeft op de brief van 20 november 2006;
3.2 wijst het verzoek toe voor zover het verzoek betrekking heeft op het besluit van 28 november 2006 als overwogen onder 2.10;
3.3 schorst het besluit van verweerder van 28 november 2006 tot vier weken nadat verweerder heeft beslist op het bezwaar van verzoekers;
3.4 bepaalt dat het door verzoekers betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,- aan hen wordt vergoed;
3.5veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers in dit geding ten bedrage van € 644,-;
3.6 wijst de provincie Utrecht aan als rechtspersoon die de onder 3.4 en 3.5 genoemde bedragen dient te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. drs. R. in 't Veld en in het openbaar uitgesproken op 13 december 2006.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. drs. H. Maaijen mr. drs. R. in 't Veld
Afschrift verzonden op:
Zaaknummer: SBR 06/4153 blad 7
uitspraak