Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 06/129
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 6 december 2006
inzake
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente IJsselstein,
verweerder.
Inleiding
1.0 Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 november 2005, verzonden op 29 november 2005 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het besluit van 29 juni 2004 - waartegen eiser bezwaar had gemaakt - heeft herroepen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aan [de VOF] verleende vergunning voor het innemen van standplaats aan de Kruideniersweg te IJsselstein op vrijdag van 9:00 uur tot 18:00 uur per 13 januari 2006 ingetrokken. Voorts heeft verweerder aan eiser een bedrag van ? 700,- aan schadevergoeding toegekend. Ten slotte heeft verweerder bij het bestreden besluit eisers verzoek tot vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte proceskosten afgewezen.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 8 september 2006, waar eiser - daartoe ambtshalve opgeroepen - in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. G.J.R. Lutje Schipholt, werkzaam bij Stichting Rechtsbijstand te Zwolle. Namens verweerder zijn - eveneens daartoe ambtshalve opgeroepen - verschenen J.N.M. Vos en B.M.H. Louwers, beiden werkzaam bij de gemeente IJsselstein.
Overwegingen
Feiten
2.1 Bij besluit van 17 september 2002 heeft verweerder aan de vennootschap onder firma [de VOF], waarvan eiser één van de vennoten is, op de voet van artikel 5.2.3 van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente IJsselstein 1996 (hierna: de APV) voor onbepaalde tijd een vergunning verleend voor het innemen van standplaats op onder andere de locatie aan de Kruideniersweg te IJsselstein (in de nabijheid van het winkelcentrum Achterveld) op vrijdag van 9:00 uur tot 18:00 uur.
2.2 Bij schrijven van 15 juni 2004 heeft [A], als manager winkelcentra werkzaam bij Dynamis ABC Retail te Utrecht, verweerder er namens de winkeliersvereniging en de Stichting Pensioenfonds van de Koninklijke Nedlloyd (de eigenaresse van winkelcentrum Achterveld) op geattendeerd dat wegens de heersende parkeerdruk met verweerder is afgesproken dat er voor de vrijdagen en zaterdagen geen standplaatsvergunningen op locaties nabij het winkelcentrum worden afgegeven. De heer [A] heeft in dit verband opgemerkt dat aan eiser in strijd met deze afspraak een standplaatsvergunning voor de vrijdag is verleend, en heeft verweerder verzocht deze vergunningverlening ongedaan te maken.
2.3 Bij het primaire besluit van 29 juni 2004, verzonden op 7 juli 2004, heeft verweerder de op 17 september 2002 verleende standplaatsvergunning ingetrokken. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat uit een intern onderzoek is gebleken dat de standplaatsvergunning abusievelijk is verleend in strijd met het "Vent- en standplaatsenbeleid IJsselstein 1994" en de nota "evaluatie van het Vent- en standplaatsenbeleid" van 19 november 1999. Het beleid zou er aan in de weg staan dat vergunning wordt verleend voor het innemen van standplaats op de vrijdagen.
2.4 Bij besluit van 5 juli 2004 heeft verweerder aan [de VOF] een vergunning verleend voor het innemen van standplaats op de in geding zijnde locatie op woensdag van 9:00 tot 18:00 uur.
2.5 Eiser heeft op 11 augustus 2004 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 juni 2004.
De commissie voor de bezwaarschriften heeft verweerder, na partijen tijdens de hoorzitting op 23 december 2004 te hebben gehoord, geadviseerd eisers bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. De commissie is van mening dat eiser geen belang meer heeft bij een inhoudelijk besluit op zijn bezwaar, nu bij het besluit van 5 juli 2004 een standplaatsvergunning is verleend voor de woensdag op dezelfde locatie en gedurende dezelfde tijden als de ingetrokken standplaatsvergunning. Bij besluit van 4 april 2005 heeft verweerder, onder overneming van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, eisers bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
2.6 Eiser heeft bij deze rechtbank beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 4 april 2005. Bij uitspraak van 17 augustus 2005 met nummer SBR 05/1200 heeft de rechtbank eisers beroep gegrond verklaard en het besluit van 4 april 2005 vernietigd. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat eiser tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat hij daadwerkelijk schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 29 juni 2004, nu niet kan worden uitgesloten dat de omzet op de vrijdagmarkt hoger is dan die op de woensdagmarkt. Eiser heeft alsdan naar het oordeel van de rechtbank nog belang bij een beoordeling van zijn bezwaar tegen het besluit van 29 juni 2004.
2.7 Bij het bestreden besluit van 23 november 2005 heeft verweerder, na eiser op 30 september 2005 te hebben gehoord, besloten het primaire besluit van 29 juni 2004 te herroepen. Tegelijkertijd is besloten de aan eiser op 17 september 2002 verleende standplaatsvergunning alsnog in te trekken, thans per 13 januari 2006. Voorts heeft verweerder aan eiser een bedrag van ? 700,- aan schadevergoeding toegekend. Ten slotte heeft verweerder bij het bestreden besluit eisers verzoek tot vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte proceskosten afgewezen, omdat het primaire besluit volgens verweerder, ondanks de herroeping hiervan, inhoudelijk niet onrechtmatig was.
Standpunten van partijen
2.8 In beroep heeft eiser aangevoerd dat er geen sprake is van veranderde omstandigheden die zich na de vergunningverlening hebben voorgedaan en die tot intrekking nopen. Evenmin doet zich één van de in de APV genoemde intrekkingsgronden voor. Eiser blijft dan ook van mening dat de intrekking een juridische grondslag ontbeert. Daarnaast heeft eiser ter zitting opgemerkt dat, zo al van hem had mogen worden verwacht dat hij op de hoogte was van verweerders beleid, de strijdigheid van de verleende standplaatsvergunning met dit beleid nog valt te bezien. Eiser is niet gebleken van onderzoeken waaruit blijkt dat op de onderhavige locatie op vrijdag sprake is van ernstige parkeerdruk. Daarnaast heeft verweerder de mogelijkheid om af te wijken van zijn beleid. Voorts heeft eiser opgemerkt dat de standplaatsvergunning voor de woensdag niet is verleend ter compensatie van de ingetrokken standplaatsvergunning voor de vrijdag. Eiser heeft voor de woensdag een afzonderlijke aanvraag ingediend. Wel is het zo dat het voor hem niet rendabel is om op woensdag te gaan staan, indien hij niet tevens op vrijdag kan staan. Eiser is van mening dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen proceskosten aan hem heeft toegekend. Eiser verzoekt de rechtbank om verweerder alsnog te veroordelen in de door hem tijdens de bezwaarprocedure gemaakte proceskosten. Ten slotte heeft eiser de rechtbank verzocht om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door hem geleden schade. De bij het bestreden besluit toegekende vergoeding van ? 700,- is volgens eiser ontoereikend om zijn inkomensnadeel te kunnen compenseren.
2.9 Verweerder heeft in reactie op eisers beroep opgemerkt dat uit de jurisprudentie blijkt dat een bestuursorgaan niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om een besluit dat formele rechtskracht heeft verkregen in te trekken, mits daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in aanmerking worden genomen. Naar de mening van verweerder zijn deze beginselen voldoende in acht genomen. Verweerder heeft ter zitting erkend dat in § 2.2.1 van het "Vent- en standplaatsenbeleid IJsselstein 1994" ten aanzien van het parkeerterrein winkelcentrum Achterveld slechts geadviseerd wordt om de standplaatsen uit te geven op die dagen waarop de parkeerdruk het laagst is, doch uit de samenvatting van dit beleid blijkt volgens verweerder dat op deze locatie geen standplaatsvergunning voor de vrijdag kan worden verleend. Tijdens de evaluatie van voornoemd beleid is de parkeerdruk opnieuw beoordeeld. Daarnaast ziet verweerder geen aanleiding om meer dan de toegekende ? 700,- (ter overbrugging van de overgangstermijn) aan eiser te vergoeden, nu abusievelijk aan eiser een vergunning is verleend en eiser hier enkele jaren voordeel van heeft genoten. Daarnaast vraagt verweerder zich af of eiser heeft voldaan aan de op hem rustende schadebeperkings- plicht.
Beoordeling van het geschil
2.10 De rechtbank staat primair voor de beantwoording van de vraag of verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden de op 17 september 2002 aan [de VOF] verleende standplaatsvergunning per 13 januari 2006 heeft ingetrokken.
2.11 Niet in geschil is dat zich geen van de in artikel 1.7 van de APV genoemde intrekkingsgronden voordoet, en dat voor deze intrekking ook overigens geen wettelijke grondslag bestaat. Anders dan eiser stelt, brengt dit echter niet zonder meer met zich dat verweerder niet tot intrekking mocht overgaan.
2.12 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 29 februari 1988 en 12 december 2001, gepubliceerd in AB 1989/356, respectievelijk AB 2002/323), kan aan een beschikkingsbevoegd orgaan in het algemeen niet de bevoegdheid worden ontzegd een eenmaal genomen beslissing in te trekken, wanneer achteraf blijkt dat deze op een (administratieve) fout berust. Deze bevoegdheid vindt echter haar begrenzing in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder met name het beginsel van de rechtszekerheid.
Blijkens voornoemde jurisprudentie zijn bij de beoordeling of sprake is van schending van de rechtszekerheid de aard en duurzaamheid van de gewekte verwachtingen van belang, alsmede de vragen of het betrokkene duidelijk had kunnen zijn dat de vergunningverlening op een omissie beruste en of de gewekte verwachtingen gedragsbepalend zijn geweest en betrokkene in een nadeliger positie hebben gebracht.
2.13 De rechtbank stelt vast dat in de op 17 september 2002 verleende standplaatsvergunning uitdrukkelijk is vermeld dat de vergunning is verleend op grond van artikel 5.2.3 van de APV en het vastgestelde standplaatsenbeleid binnen de gemeente IJsselstein. Gelet op de expliciete verwijzing naar het standplaatsenbeleid moet de rechtbank aannemen dat de aanvraag om vergunning daaraan is getoetst en daarmee in overeenstemming is bevonden, althans verweerder heeft in dat beleid geen aanleiding gevonden om de gevraagde vergunning te weigeren. Er zijn dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vergunning abusievelijk (want in strijd met het standplaatsenbeleid) is verleend. Ook de tekst van het "Vent- en standplaatsenbeleid IJsselstein 1994" biedt geen grond voor het oordeel dat de vergunning evident in strijd is met het beleid en dus geweigerd had behoren te worden. Er is immers slechts sprake van een advies om standplaatsvergunningen te verlenen voor die dagen waarop de parkeerdruk het laagst is. Ook hetgeen in de samenvatting van de beleidsregels is opgemerkt met betrekking tot de in geding zijnde locatie dwingt naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het in de nota gegeven advies, niet tot de conclusie dat het verlenen van standplaatsvergunning op vrijdag zonder meer uitgesloten is. Eiser heeft er in dat verband terecht op gewezen dat verweerder beschikt over de inherente afwijkings- bevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Als er al twijfel kon bestaan over de vraag of vergunningverlening mogelijk was op grond van het vigerende beleid, mocht eiser redelijkerwijs aannemen dat de vergunning is verleend met toepassing van deze bevoegdheid. De rechtbank is, anders dan verweerder, van oordeel dat het verlenen van de vergunning niet op een omissie berustte, althans dat de gestelde omissie voor eiser geenszins duidelijk behoefde te zijn.
2.14 De rechtbank kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de intrekking van de vergunning op 29 juni 2004 een rechtstreeks gevolg is van het namens de winkeliers- vereniging en de eigenaresse van het winkelcentrum daartoe strekkende verzoek van 15 juni 2004. De rechtbank acht voorts van belang dat ten tijde van het verlenen van de vergunning niet is gebleken van een aanmerkelijke parkeerdruk op de in geding zijnde locatie. De in het "Vent- en standplaatsenbeleid IJsselstein 1994" opgenomen resultaten van op de marktdagen gehouden tellingen leiden geenszins tot die conclusie, nu daaruit blijkt dat de op de in geding zijnde locatie aanwezige parkeerplaatsen op geen van de dagen (en dus ook niet op de vrijdagen) volledig bezet zijn geweest.
2.15 Aan een zo verstrekkend besluit als de intrekking van een begunstigende beschikking dient naar het oordeel van de rechtbank een deugdelijke belangenafweging ten grondslag te liggen. Verweerder heeft er naar het oordeel van de rechtbank geen blijk van gegeven de belangen van eiser naar behoren te hebben afgewogen. Eiser heeft onweersproken gesteld dat hij met het oog op de op 17 september 2002 verkregen standplaatsvergunning voor de in geding zijnde locatie een derde verkoopwagen heeft aangeschaft en personeel heeft aangenomen om die wagen op de vrijdagen te kunnen exploiteren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het verlenen van de vergunning bij eiser de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat hij de gedane investeringen zou kunnen terugverdienen en gedurende langere tijd van die vergunning gebruik zou kunnen maken. Daarmee verhoudt zich niet dat de vergunning reeds na ongeveer 21 maanden wordt ingetrokken. De rechtbank kent geen betekenis toe aan het feit dat bij het bestreden besluit de datum van intrekking is gewijzigd in 13 januari 2006, nu eiser hoe dan ook vanaf 29 juni 2004 geen gebruik heeft kunnen maken van de vergunning. De door verweerder toegekende schadevergoeding van ? 700,- acht de rechtbank overigens volstrekt onvoldoende om de ten gevolge daarvan geleden schade te compenseren, gelet op de door eiser gestelde en door verweerder niet betwiste dagomzet op de locatie.
In het kader van de noodzakelijke belangenafweging heeft verweerder er weliswaar ter zitting nog op gewezen dat voorafgaand aan de intrekking van de vergunning een nader onderzoek heeft plaatsgevonden naar de parkeerdruk op de locatie, doch desgevraagd heeft verweerder verklaard dat de resultaten van dat onderzoek niet op papier zijn gezet. Ook anderszins acht de rechtbank het niet aannemelijk geworden dat de parkeerdruk thans zodanig is dat de belangen van verweerder bij intrekking van de vergunning moeten prevaleren boven de zwaarwegende belangen van eiser bij het in stand laten van de vergunning.
2.16 Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel, zodat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de gesignaleerde gebreken niet alsnog in bezwaar kunnen worden hersteld. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit van 29 juni 2004 te herroepen.
2.17 De rechtbank acht het niet opportuun reeds thans een uitspraak te doen omtrent de door eiser op de voet van artikel 8:73 Awb gevraagde schadevergoeding. Het komt de rechtbank geraden voor dat partijen omtrent de thans ontstane situatie met elkaar in onderhandeling treden en trachten in der minne tot een oplossing te geraken. Het staat eiser vanzelfsprekend vrij om verweerder te verzoeken een zelfstandig schadebesluit te nemen en dat besluit desgewenst in rechte ter discussie te stellen.
2.18 Gelet op het vorenoverwogene is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op ? 1.127,- (1 punt voor het bezwaarschrift van 11 augustus 2004, 0,5 punt voor het verschijnen van gemachtigde tijdens de nadere hoorzitting op 30 september 2005, 1 punt voor het beroepschrift van 9 januari 2006 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 8 september 2006; waarde per punt ? 322,-; zaak van gemiddelde zwaarte) als kosten van verleende rechtsbijstand.
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart het beroep gegrond,
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 23 november 2005,
3.3 verklaard het bezwaar gegrond,
3.4 herroept het primaire besluit van 29 juni 2004,
3.5 bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit,
3.1 bepaalt dat de gemeente IJsselstein het door eiser betaalde griffierecht ad ? 138,- aan hem vergoedt,
3.7 veroordeelt verweerder in de kosten van eiser, zowel in bezwaar als in beroep, ten
bedrage van ? 1.127,-, te betalen door de gemeente IJsselstein.
Aldus vastgesteld door mr. P. Putters, en in het openbaar uitgesproken op 6 december 2006.
De griffier: De rechter:
mr. C.H. Norde mr. P. Putters
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.