Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 06/4191 VV
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 januari 2007
inzake
de Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
gevestigd te Utrecht, verzoekster sub 1,
en
de Stichting Stedenbouwkundig Herstel Stationsgebied Utrecht,
gevestigd te Utrecht, verzoekster sub 2,
tegen
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Het verzoek heeft betrekking op besluiten van 8 november 2006, waarbij aan de Rabobank Nederland B.V. (hierna: vergunninghouder) vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en bouwvergunning is verleend voor het oprichten van een kantoorgebouw en het verbouwen van bestaande kantoorgebouwen inclusief parkeervoorzieningen op een perceel aan de Croeselaan te Utrecht, kadastraal bekend gemeente Catharijne, sectie D. nummers 7540, 8256, 8257 en 9288 (hierna: het perceel).
1.2 Het verzoek is op 4 januari 2007 ter zitting behandeld, waar namens verzoeksters is verschenen drs. C. van Oosten, werkzaam bij Bureau Rechtsbescherming te Utrecht. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. E.D.M. Knegt, advocaat te Breda, mr. E.J.B. Rook, werkzaam bij de gemeente Utrecht, en A.M.M. Baggen, milieutechnisch adviseur van de gemeente Utrecht. Namens de vergunninghouder is verschenen mr. R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam, vergezeld van ing. R.F.J.M. van Dijke, werkzaam bij Rabobank Nederland, ing. J.I.J.H. van Rooij, werkzaam bij Cauberg-Huygen, en ir. J.J.G. Hesen, werkzaam bij bureau Peutz.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3 Op basis van de ter zitting toegelichte doelstellingen van beide verzoeksters en de door verzoekster 2 gehanteerde gebiedsafbakening, gaat de voorzieningenrechter er voorshands van uit dat beide rechtspersonen belanghebbende zijn en in bezwaar ontvankelijk zullen zijn.
2.4 Ter onderbouwing van hun verzoek om de verleende vrijstelling en bouwvergunning te schorsen stellen verzoeksters zich op het standpunt dat een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt. De bouw van een 105 meter hoog kantoorgebouw is volgens verzoeksters in strijd met het referendum stationsgebied en het bouwplan is in strijd met de uitgangspunten van de Hoogbouwvisie, dan wel een onbegrijpelijke uitzondering daarop. Tevens stellen verzoeksters zich op het standpunt dat de bouw van het nieuwe kantoor significant extra autoverkeer tot gevolg heeft waardoor parkeerdruk, geluidhinder, verkeersonveiligheid en luchtverontreiniging zullen toenemen. Mede als gevolg van de nieuwbouw zal er volgens verzoeksters een extra overschrijding plaatsvinden van de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit 2005. Bij fax van 2 januari 2007 hebben verzoeksters kantekeningen geplaatst bij de ruimtelijke onderbouwing en gereageerd op de luchtkwaliteit rapportages.
2.5 Ten aanzien van de ruimtelijke onderbouwing overweegt de rechtbank het volgende.
2.6 Ingevolge het ter plaatse geldende Stadsvernieuwingsplan “Dichterswijk/Croeselaan” heeft het perceel de bestemming “Kantoordoeleinden A (Ka)”, “Kantoordoeleinden E (ke)”, “Water” en “Groenvoorzieningen”. Het bouwplan voorziet in nieuwbouw van een kantoortoren, een uitbreiding van het totale kantoorvolume van maximaal 40.000 m² en een nieuwbouw ter vervanging van het voormalige EDS gebouw. Verder voorziet het in renovatie van de overige bestaande bebouwing, het aanpassen van de lagen op de begane grond niveau en +1 niveau van de bestaande bebouwing en tevens uit uitbreiding van de parkeerkelder op eigen terrein. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met de planvoorschriften.
2.7 In de ruimtelijke onderbouwing van 7 november 2006 is de gemeente Utrecht (na beschrijving van onder meer het plangebied, de functionele en ruimtelijke opzet van het plan, het verkeer en het parkeren en het milieu) tot de conclusie gekomen te willen meewerken aan het onderhavige bouwplan. Daarbij is onder andere aangegeven dat de voorgestane uitbreiding belangrijk kan bijdragen aan de beoogde nieuwe identiteit en kwalitatief hoogwaardiger uitstraling van dit deel van de stad. Tevens is vermeld dat het Rabobankcomplex zich na de uitbreiding zal manifesteren als één samenhangend geheel. Aangegeven is dat de geplande uitbreiding voorziet in extra parkeerplaatsen in overeenstemming met de geldende parkeernorm en maatregelen voor de ontsluiting en verkeersafwikkeling worden genomen. Er is ruimte gereserveerd voor het doortrekken van de HOV-busbaan naar het station.
2.8 Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing. Uit voormelde conclusies en de notitie zelf volgt dat aansluiting is gezocht bij stedelijke ontwikkelingen en dat de verschillende belangen zijn afgewogen. Bovendien waren op basis van het bestemmingsplan ter plaatse reeds kantoren toegestaan. Het karakter van de bebouwing verandert dus niet wezenlijk en van een verschraling van functies is geen sprake. Slechts het vloeroppervlak en de hoogte nemen – aanzienlijk – toe. Op de gevolgen daarvan is in de ruimtelijke onderbouwing evenwel genoegzaam ingegaan.
2.9 Ten aanzien van de Hoogbouwvisie van de gemeente is ter zitting door verzoeksters erkend dat, zoals ook in de onder 2.7 genoemde ruimtelijke onderbouwing is aangegeven, het bouwplan voldoet aan de in die visie gestelde eisen. De stellingen van verzoeksters die hierop zien worden dan ook gepasseerd.
2.10 Ten aanzien van gestelde strijdigheid met de uitkomst van het referendum over het stationsgebied overweegt de voorzieningenrechter dat hieraan geen doorslaggevende betekenis toekomt. Hierbij is van belang dat, zoals verweerder heeft gesteld, het plan niet in het voor dat referendum aangeduide stationsgebied valt en reeds om die reden dus niet bindend is. Dat het plan op de grens van het stationsgebied ligt en daarom rekening moet worden gehouden met de uitkomst van het referendum, is in zoverre juist dat met de te verwachten ontwikkelingen in de omgeving van het bouwplan rekening moet worden gehouden. In de ruimtelijke onderbouwing is dat ook gebeurd, nu de Ruimtelijke Visie Kruisvaartkwartier en het Masterplan Stationsgebied in de beoordeling zijn betrokken.
2.11Verzoeksters hebben met name problemen met de verwachte verkeerstoename en de gevolgen daarvan.
2.12 Dienaangaande is allereerst de vraag of verweerder bij de beoordeling van de verkeerstoename en de gevolgen daarvan zich heeft kunnen baseren op de toename van het aantal parkeerplaatsen en de geprognosticeerde toename van het expeditieverkeer of dat sprake zal zijn van een niet verwaarloosbare grotere toename.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is onvoldoende aannemelijk geworden dat realisatie van het bouwplan zal leiden tot een grotere verkeerstoename. Hierbij is van belang dat het bouwplan zich bevindt in de nabijheid van het stadscentrum en het centraal station van Utrecht en in de omgeving van het bouwplan geen (grootschalige) onbenutte parkeercapaciteit beschikbaar is. Bovendien erkennen verzoeksters dat met name het aantal parkeerplaatsen van invloed is op het aantal parkeerbewegingen. Tevens is van belang dat niet is gebleken dat de ingeschatte toename van het expeditieverkeer te laag zou zijn, nu in het plangebied ook thans (niet onaanzienlijke) kantoren van vergunninghouder zijn gelegen, welke bevoorraad worden.
2.13 Het bouwplan voorziet in 600 extra parkeerplaatsen en verweerder heeft onbetwist gesteld dat het bouwplan hiermee voldoet aan de gemeentelijke parkeernorm, die mede is gebaseerd op de ligging van het bouwplan nabij het centraal station. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog geen aanleiding om aan te nemen dat daarmee onvoldoende rekening zou zijn gehouden met de parkeerbehoefte.
2.14 Ten aanzien van de verkeerstoename hebben verzoeksters aangevoerd dat zij vrezen dat niet zal worden voldaan aan de voorwaarde van een goede verkeersafwikkeling, mede gelet op een aantal andere bouwplannen in de omgeving en de onzekerheid ten aanzien van de realisatie van een aantal verkeersplannen. Zoals hiervoor is aangegeven is in de ruimtelijke onderbouwing ingegaan op een aantal verkeersmaatregelen en de (door verzoeksters genoemde) Bereikbaarheidsvisie Stationsgebied (2003). Tevens is ter zitting toegelicht dat de plannen, zoals ook volgt uit het Addendum bij de ruimtelijke onderbouwing, zijn getoetst aan de meest recente gemeentelijke verkeersmodellen op basis van de ten tijde van het bestreden besluit bestaande verkeersplannen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is thans onvoldoende gebleken dat verweerder daarbij onjuiste of onvolledige veronderstellingen heeft gehanteerd. Weliswaar staat thans niet vast dat alle geplande verkeersmaatregelen daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd, maar verweerder heeft terecht getracht om een inschatting te maken van de ten tijde van de realisatie van het bouwplan bestaande verkeerssituatie.
2.15 Verzoeksters hebben gesteld dat zij toename van geluidshinder vrezen. In de ruimtelijke onderbouwing is hierop – kort – ingegaan. Verzoeksters hebben niet betwist dat op basis van de Wet geluidshinder geen nadere eisen gelden. Derhalve is er geen aanleiding om aan te nemen dat de ruimtelijke onderbouwing op dit punt niet goed zou zijn.
2.16 Met betrekking tot de gestelde strijdigheid met het Besluit luchtkwaliteit 2005 overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
2.17 Ter zitting is door verweerder – deels in afwijking van de tekst van het bestreden besluit – toegelicht dat, gelet op artikel 7, eerste lid, en derde lid, sub a, van het Besluit luchtkwaliteit 2005, het aspect luchtkwaliteit geen belemmering vormt voor de realisatie van het bouwplan. Bij de realisatie en volledige ingebruikname van het bouwplan in 2012 worden de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit 2005 gerespecteerd zodat wordt voldaan aan genoemd artikel 7, eerste lid. Bij de realisatie van de nieuwbouw (zonder volledige ingebruikname) in 2010 verbetert de luchtkwaliteit in het gebied ten opzichte van de autonome situatie in dat jaar, zodat wordt voldaan aan voormeld artikel 7, derde lid, sub a. Verzoeksters betwisten dit. Zij stellen met name het gebruikte model en enkele gehanteerde verkeersgegevens ter discussie.
2.18 Krachtens artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, de zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht. Op grond van artikel 7, derde lid, onder a, van dat besluit kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
Ten aanzien van stikstofdioxide bepaalt artikel 15, eerste lid, van het Besluit dat de volgende grenswaarden gelden:
a. 200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en
b. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
Ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) bepaalt artikel 20 van Pro het Besluit dat de volgende grenswaarden gelden:
a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.19 Verweerder heeft zich gebaseerd op het luchtkwaliteitsonderzoek van Cauberg-Huygen van 28 juli 2006. In dat onderzoeksrapport wordt geconcludeerd dat zowel in de autonome situatie als bij de voorgenomen ontwikkeling de grenswaarden voor PM10 worden gerespecteerd. Voorts dat het autonome verkeer leidt tot een overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) in 2010 op meer dan vier meter uit het midden van de buitenste rijbanen van de Croeselaan Noord, Zuid en de Van Zijstweg. Voorts dat de realisatie van de nieuwbouw tot veranderingen in het totale windklimaat leidt waardoor in 2010 de luchtkwaliteit in het gebied langs de Croeselaan Noord, Zuid en de Van Zijstweg verbetert ten opzichte van de autonome situatie in hetzelfde jaar, zodat in 2010 in het onderzoeksgebied per saldo sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 7, derde lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005.
2.20 In het onderzoek is de luchtkwaliteit in twee stappen beoordeeld. Allereerst is de luchtkwaliteit met het CARII-model bepaald. Vervolgens is gebruik gemaakt van het numerieke verspreidingsmodel WinMISKAM om de concentraties luchtverontreinigende stoffen in het plangebied in detail te bepalen. In dat model is rekening gehouden met de emissies vanuit de bestaande en geplande parkeergarages en de invloed van de gewijzigde bouwvolumes op de verspreiding van de luchtkwaliteit. Met name op de uitkomsten van dit laatste model heeft verweerder zijn conclusies gebaseerd.
2.21 Ter zitting is gebleken dat het WinMISKAM-model niet is goedgekeurd door de Minister, zoals bedoeld in het Meet- en rekenvoorschrift bevoegdheden luchtkwaliteit van 23 oktober 2006. Derhalve is de vraag aan de orde in hoeverre berekeningen op basis van dit model aan het besluit ten grondslag kunnen worden gelegd.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter staat het ontbreken van die goedkeuring aan toepassing van het model niet in de weg. Daarbij is allereerst van belang dat het genoemde Meet- en rekenvoorschrift op basis van artikel 17 van Pro dat voorschrift in onderhavige situatie toepassing mist. Het onderhavige besluit was immers vóór de inwerkingtreding van dat voorschrift (met ingang van de vierde weken na de Staatscourant van 3 november 2006) vastgesteld. Voorts acht de voorzieningenrechter van belang dat op basis van de ter zitting gegeven toelichting niet aannemelijk is dat het model niet voldoet aan de daaraan in redelijkheid te stellen eisen. De deskundige van Cauberg-Huygen heeft ter zitting toegelicht dat het CARII-model onvoldoende geschikt is voor het bepalen van de luchtkwaliteit in stedelijk gebied en dat het WinMISKAM-model is ontwikkeld om met relevante omgevingsfactoren rekening te houden. Tevens heeft hij aangegeven dat het model in overleg met het RIVM tot stand is gekomen en dat de uitkomsten niet al te zeer afwijken van de uitkomsten van andere ontwikkelde modellen. Bovendien is goedkeuring aangevraagd, maar op deze aanvraag is nog geen reactie ontvangen.
2.22 Partijen verschillen niet van mening over de juistheid van de door Cauberg-Huygen gehanteerde achtergrondconcentraties en meet- en rekenmethode. De voorzieningenrechter ziet, mede gelet hierop, geen aanleiding om deze voor onjuist te houden.
2.23 Het onderzoek van Cauberg-Huygen is gebaseerd op door verweerder aangeleverde (en eerder door bureau Peutz gehanteerde) gegevens met betrekking tot de (verwachte) verkeersintensiteit en –verdeling.
2.24 Verzoeksters stellen dat Cauberg-Huygen bij haar berekening ten onrechte is uitgegaan van doorstromend verkeer op de Croeselaan en de afwezigheid van bussen op de Croeselaan. Tevens is aangegeven dat ten onrechte het vervoersplan van vergunninghouder niet is overgelegd en meegewogen.
2.25 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is echter onvoldoende aannemelijk gemaakt dat Cauberg-Huygen is uitgegaan van onjuiste of onvolledige verkeersgegevens.
Ter zitting is door Cauberg-Huygen toegelicht dat de term doorstromend verkeer is gebaseerd op een gemiddeld gebruik van de betreffende wegen en dat piekbelasting niet doorslaggevend is. Voorts is het profiel van de betreffende wegen in acht genomen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft Cauberg-Huygen op basis daarvan tot de conclusie kunnen komen dat sprake is van doorstromend verkeer. Niet is gebleken dat er in het algemeen van stagnerend
verkeer sprake zal zijn. De aanwezigheid van verkeerslichten en drukte op bepaalde momenten in de week is daarvoor onvoldoende.
Ten aanzien van de afwezigheid van bussen op de Croeselaan is toegelicht dat bij de berekening is uitgegaan van de aanleg van een HOV-busbaan over de Verlengde Van Zijstweg. Verweerder heeft toegelicht dat voor de aanleg hiervan plannen bestaan en dat op verzoek van de gemeente in het bouwplan ruimte is gereserveerd voor de aanleg van die baan. Onvoldoende is gebleken dat de aanleg van de HOV-busbaan illusoir zal blijken. Derhalve is Cauberg-Huygen naar het oordeel van de rechtbank terecht van de komst van die baan uitgegaan bij haar inschatting van de toekomstige verkeersintensiteit.
Het vervoersplan van de Rabobank zal in bezwaar nog aan verzoeksters ter beschikking worden gesteld, zo is ter zitting toegelicht. Verzoeksters zullen in bezwaar derhalve nog in de gelegenheid zijn om hierop te reageren. Vooralsnog ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om op basis van het ontbreken van het vervoersplan bij de ingediende gedingstukken het verzoek toe te wijzen. Immers, een dergelijk vervoersplan kan naar zijn aard slechts een bescheiden rol spelen bij de beoordeling van de (verkeers)gevolgen van een bouwplan als het onderhavige.
2.26 Gelet op het voorgaande heeft verweerder zijn oordeel kunnen baseren op de conclusie van Cauberg-Huygen dat de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit 2005 in 2012 worden gerespecteerd en in 2010 verbetert ten opzichte van de autonome situatie. De voorzieningenrechter verwacht dat het primaire besluit in bezwaar in stand zal blijven.
2.27 Het verzoek zal gelet op hetgeen hiervoor is overwogen worden afgewezen. Derhalve is er geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoeksters.
Beslissing
De voorzieningenrechter,
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.H. van Meegen en in het openbaar uitgesproken op 8 januari 2007.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. M.S.D. de Weerd mr. H.J.H. van Meegen
Afschrift verzonden op: