Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 06/2605
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 15 januari 2007
inzake
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen
de Minister van Justitie,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiser heeft op 3 juli 2006 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaarschrift van 19 april 2006, gericht tegen verweerders primaire besluit van 10 april 2006. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder eisers aanvraag om een verklaring omtrent het gedrag (verder: VOG) afgewezen.
1.2 Bij besluit van 19 juli 2006 heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar van eiser. Het beroep van eiser wordt ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 19 juli 2006 (verder: het bestreden besluit), waarbij verweerder eisers bezwaren ongegrond heeft verklaard.
1.3 Het geding is behandeld ter zitting van 20 december 2006, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. P.J.G. van de Donck, advocaat te Houten. Namens verweerder is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen mr. S.K. Man, werkzaam bij het Ministerie van Justitie.
Overwegingen
Feiten
2.1 Eiser heeft op 26 oktober 2005 verweerder verzocht om afgifte van een VOG ten behoeve van de functie als locatieleider van een basisschool. Verweerder heeft bij brief van 27 december 2005 aan eiser heeft meegedeeld voornemens te zijn de afgifte te weigeren, waarna eiser bij brieven van 5 januari 2006 en 3 maart 2006 zijn zienswijze heeft ingediend tegen dit voornemen. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 10 april 2006 op grond van artikel 35, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) de afgifte van de VOG geweigerd.
2.2 Het door eiser tegen dit besluit ingediende bezwaarschrift heeft verweerder bij het thans bestreden besluit ongegrond verklaard.
Standpunten van partijen
2.3 Eiser heeft in beroep - kort samengevat - aangevoerd dat verweerders aanname dat de burgemeester van [plaats], die op 24 januari 2002 is overgegaan tot afgifte van een VOG ten behoeve van eiser, toentertijd niet over het strafrechtelijke dossier van eiser beschikte, onjuist is. Naar de mening van eiser had de burgemeester geen bezwaar tegen de afgifte van een VOG aangezien het delict waarvoor eiser is veroordeeld, heeft plaatsgevonden in de familiesfeer en er geen verband is met de door hem geambieerde functie in het onderwijs. Eiser wijst er op dat het doel van de onderhavige aanvraag, gelet op het feit dat de VOG benodigd is voor de hele beroepsgroep in de onderwijssector, gelijk is aan dat van 2002. Naar de mening van eiser laat verweerder ten aanzien van zijn beroep op bijzondere omstandigheden ten onrechte na mee te wegen dat er geen kans op recidive bestaat. Eiser wijst er op dat hij door verweerders weigering een VOG af te geven ernstig wordt belemmerd in zijn carrièremogelijkheden.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij een eigen verantwoordelijkheid heeft om een aanvraag als de onderhavige te beoordelen en daartoe een zelfstandige afweging maakt. Verweerder wijst er in dit verband op dat hij niet gehouden is een VOG af te geven enkel en alleen op de grond dat de burgemeester van [plaats] in 2002 wel tot afgifte is overgegaan. Verweerder wijst verder op de ten behoeve van zijn beoordeling opgestelde circulaire, Beleidsregels VOG NP-RP 2004 (Staatscourant 2004, nr. 63, verder te noemen: de Beleidsregels VOG), waarin een aantal objectieve en subjectieve criteria staat opgenomen. Mede gelet op het hierin opgenomen screeningsprofiel voor het onderwijs acht verweerder het niet verantwoord aan eiser een VOG af te geven nu eiser zich in het verleden schuldig heeft gemaakt aan moord. Verweerder acht bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij moet overgaan tot het afgeven van een VOG niet aanwezig. Daarnaast weegt het belang van de maatschappij in de ogen van verweerder zwaarder dan het individuele belang van eiser.
Beoordeling van het geschil
2.4 De rechtbank overweegt ten aanzien van het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar als volgt.
2.5 Ingevolge het bepaalde in artikel 6:2 van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijk gesteld. Tegen het niet tijdig beslissen op een bezwaarschrift staat derhalve de mogelijkheid van beroep open.
Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb - voor zover hier van belang - dient het bestuursorgaan binnen zes weken na ontvangst van het bezwaarschrift een beslissing te nemen. Deze beslissingstermijn kan op grond van het derde lid worden verdaagd voor ten hoogste vier weken.
2.6 De rechtbank stelt vast dat verweerder deze termijn heeft overschreden, hetgeen ter zitting door de gemachtigde van verweerder is erkend. Gelet op het feit dat verweerder inmiddels bij het bestreden besluit een beslissing heeft genomen op het bezwaar van eiser, is de rechtbank van oordeel dat eiser geen belang meer heeft bij een uitspraak op het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Dit beroep dient derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard.
2.7 De rechtbank ziet in het bovenstaande aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op ? 80,50 als kosten van rechtsbijstand (1 punt voor beroepschrift, wegingsfactor zeer licht).
2.8 Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit overweegt de rechtbank als volgt.
2.9 Ingevolge artikel 28 van de Wjsg is een verklaring omtrent het gedrag een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. De verklaring bevat geen andere mededelingen.
Artikel 35, eerste lid, van de Wjsg bepaalt dat Onze Minister de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag weigert, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
Paragraaf 3 van de Beleidsregels VOG ziet op de beoordeling van de aanvraag om een VOG. In paragraaf 3.1, justitiële antecedenten, is bepaald dat een VOG zonder meer wordt afgegeven indien de aanvrager vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing (datum beoordeling van de aanvraag) niet voorkomt in de justitiële documentatie, tenzij
A. er sprake is van zedendelicten zoals bedoeld in artikel 240b tot en met artikel 250 wetboek van Strafrecht; of
B. de aanvrager in die vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing enige tijd in de gevangenis heeft doorgebracht.
In sommige gevallen wordt voorgeschreven welke termijn de aanvrager, voorafgaand aan het moment van toetsing, niet mag voorkomen in de justitiële documentatie. In die gevallen geldt de voorgeschreven termijn.
In paragraaf 3.2.2 staan de objectieve criteria opgenomen die bij de beoordeling van een aanvraag een rol spelen. De afgifte van een VOG wordt geweigerd indien in het justitiële documentatieregister met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval een belemmering kan vormen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd.
Het criterium bestaat uit een aantal elementen:
1. strafbaar feit
2. indien herhaald
3. risico voor de samenleving
4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheden.
ad 2. Met 'indien herhaald' wordt niet bedoeld dat beoordeeld wordt of recidive waarschijnlijk is. Bezien moet worden of het gepleegde feit op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, nogmaals gepleegd, een behoorlijke uitoefening zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.
In paragraaf 3.2.3 staan de subjectieve criteria opgenomen die bij de beoordeling van een aanvraag een rol spelen. Het advies van de burgemeester wordt bij de besluitvorming betrokken, doch het advies behoeft niet te worden opgevolgd. Andere omstandigheden die worden meegewogen zijn: de leeftijd van de aanvrager en diens burgerlijke staat, de leeftijd van de aanvrager ten tijde van het plegen van het strafbare feit, de zwaarte van het delict en de wijze waarop de strafzaak is afgedaan maar ook de vraag in hoeverre recidive waarschijnlijk is.
2.10 De rechtbank stelt vast dat in de Beleidsregels VOG is bepaald dat een VOG zonder meer wordt afgegeven indien de aanvrager vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing (datum beoordeling van de aanvraag) niet voorkomt in de justitiële documentatie, tenzij de aanvrager in die vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing enige tijd in de gevangenis heeft doorgebracht. De rechtbank heeft geconstateerd dat in de Beleidsregels VOG het begrip "voorkomt in de justitiële documentatie" niet is omschreven. Op basis van deze beleidsregels en de daarbij behorende toelichting gaat de rechtbank ervan uit dat met dit begrip wordt bedoeld het (moment van) verwerken van justitiële gegevens in de justitiële documentatie, waarbij in de regel wordt uitgegaan van de datum van de uitspraak in eerste aanleg. In dit verband wijst de rechtbank op de laatste alinea van paragraaf 3.1 van de Beleidsregels VOG en de daarbij behorende toelichting. Voorts wijst de rechtbank op de toelichting bij paragraaf 3.1, eerste alinea, onder B van de Beleidsregels VOG waarin is vermeld: "Indien iemand de afgelopen vier jaar in de gevangenis heeft doorgebracht, komt hij hoogst waarschijnlijk de afgelopen vier jaar niet voor in de justitiële documentatie." De rechtbank is niet gebleken dat in het onderhavige geval een langere termijn dan vier jaar geldt. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting verklaard dat de datum van het primaire besluit (10 april 2006) kan worden aangemerkt als de datum van beoordeling van de aanvraag. Voorts is de rechtbank niet gebleken dat eiser in de vier jaar voorafgaande aan 10 april 2006 is voorgekomen in de justitiële documentatie als bedoeld in paragraaf 3.1 van de Beleidsregels VOG. Zelfs uitgaande van 27 februari 1998, de datum waarop de aan eiser opgelegde gevangenisstraf van acht jaar onherroepelijk is geworden, wordt niet aan genoemd criterium voldaan.
2.11 Bij het besluit tot weigering van de VOG is verweerder ervan uitgegaan dat eiser in de vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing enige tijd in de gevangenis heeft doorgebracht, zoals bepaald in paragraaf 3.1, eerste alinea en onder B van de Beleidsregels VOG. Eiser heeft ter zitting verklaard dat hij in maart 2002 uit detentie is ontslagen en dat hij in de vier jaar voorafgaande aan 10 april 2006 geen moment in detentie heeft verbleven. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangevoerd dat verweerder bij de toetsing van een aanvraag als de onderhavige uitgaat van de pleegdatum van het strafbare feit en de terzake opgelegde gevangenisstraf. Een vervroegde invrijheidsstelling wordt daarop niet in mindering gebracht. In het onderhavige geval betekent dit volgens de gemachtigde van verweerder dat, gelet op de pleegdatum van 29 januari 1996 en het feit dat aan eiser een gevangenisstraf van acht jaar is opgelegd, de termijn van vier jaar eerst aanvangt na het verstrijken van de eerder genoemde acht jaar, ongeacht of eiser daadwerkelijk gedurende deze gehele periode gedetineerd is geweest.
De rechtbank kan verweerder niet volgen in deze lezing en is van oordeel dat in de tekst noch de toelichting bij de Beleidsregels VOG steun is te vinden voor deze interpretatie. In de Beleidsregels VOG wordt immers expliciet vermeld dat een VOG zonder meer wordt afgegeven indien een aanvrager vier jaar voorafgaand aan de toetsing niet voorkomt in de justitiële documentatie en gedurende die termijn evenmin enige tijd in de gevangenis heeft doorgebracht. Hieruit noch uit hetgeen in de toelichting bij de Beleidsregels VOG is opgenomen, kan de rechtbank afleiden dat een periode gedurende welke betrokkene niet langer in detentie verkeert desalniettemin kan worden aangemerkt als het doorbrengen van enige tijd in de gevangenis. Naar het oordeel van de rechtbank kan de formulering "in de gevangenis heeft doorgebracht" bezwaarlijk anders worden uitgelegd dan als het feitelijk verblijf in detentie.
Deze door verweerder voorgestane uitbreiding van het begrip "enige tijd in de gevangenis heeft doorgebracht" vormt naar het oordeel van de rechtbank een wijziging van het beleid zelf en niet slechts een wijziging in de toepassing van dat beleid. Een dergelijke, de belanghebbende niet begunstigende afwijking van het beleid komt naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 4:84 van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank zal verweerder, indien een dergelijke wijziging door hem wordt gewenst, de beleidsregels moeten wijzigen. De rechtbank onderkent dat verweerder in bijzondere gevallen kan afwijken van zijn beleid, maar een dergelijke afwijking zal naar behoren moeten worden gemotiveerd. Het ligt op de weg van verweerder om te beoordelen of in het geval van eiser daartoe aanleiding bestaat.
2.12 De rechtbank heeft ook om een andere reden bedenkingen tegen het bestreden besluit en overweegt daartoe het volgende. In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat met de passage "indien herhaald" uit het objectieve criterium (zie onder 2.9) en artikel 35, eerste lid, van de Wjsg niet wordt bedoeld dat beoordeeld wordt of recidive waarschijnlijk is. Dat, zoals eiser stelt, de kans op recidive nihil is, kan dan ook niet leiden tot het door eiser gewenste resultaat, aldus verweerder. De rechtbank overweegt echter dat uit de subjectieve criteria die zijn opgenomen in de Beleidsregels VOG blijkt dat de kans op recidive wel degelijk dient te worden betrokken bij de beoordeling van een aanvraag. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder eveneens verklaard dat bij de beoordeling van de aanvraag om een VOG rekening dient te worden gehouden met de kans op recidive. Nu verweerder heeft nagelaten de kans op recidive bij zijn onderhavige beoordeling te betrekken, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit ook op dit onderdeel niet op een zorgvuldige wijze is voorbereid en evenmin op dit punt deugdelijk is gemotiveerd.
2.13 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit van 19 juli 2006 in strijd is met het bepaalde in de artikelen 3:2, 4:84 en 7:12, eerste lid, van de Awb en om die reden niet in stand kan blijven. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op ? 644,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor beroepschrift en 1 punt voor verschijnen ter zitting).
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart eisers beroep tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar niet-ontvankelijk,
3.2 verklaart eisers beroep tegen het bestreden besluit van 19 juli 2006 gegrond,
3.3 vernietigt het besluit van 19 juli 2006,
3.4 bepaalt dat verweerder binnen zes weken een nader besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen,
3.5 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van ? 724,50, te betalen door de Staat der Nederlanden,
3.6 bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van ? 141,-- vergoedt, te betalen door de Staat der Nederlanden.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. Bandringa en in het openbaar uitgesproken op 15 januari 2007.
De griffier: De rechter:
mr. M.H.L. Debets mr. J.F. Bandringa
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA te 's Gravenhage.