Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 06/3209
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 25 juni 2007
inzake
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 19 juli 2006, waarbij verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 17 mei 2006 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder een aanvraag van eiser om hem subsidie te verlenen op grond van de Subsidieregeling Natuurbeheer 2000 (de Subsidieregeling) afgewezen.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 4 april 2007, waar eiser in persoon is verschenen.
Namens verweerder is verschenen mr. C.J.M. Daniels, werkzaam bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Feiten en standpunten van partijen
2.1 Eier is mede-eigenaar van een perceel in de Bethunepolder, een natuur- en waterwingebied in de provincie Utrecht. In januari 2006 heeft eiser een aanvraag betreffende inrichtingssubsidie als bedoeld in de Subsidieregeling ingediend bij verweerder, in verband met inrichtings- en beheerskosten die eiser voornemens is te maken ten aanzien van het perceel. De geplande werkzaamheden betreffen onder meer de aanplant, het onderhoud en het verwijderen van bomen, grondverzet en het opstellen van een inrichtings- en beheersplan. Bij besluit van 17 mei 2006 heeft verweerder eisers aanvraag afgewezen.
2.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eiser tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2.3 In beroep heeft eiser zich onder meer op het standpunt gesteld dat de door verweerder gehanteerde afwijzingsgrond, dat geen particulier natuurbeheer is toegestaan in de Bethunepolder, niet juist is omdat deze geen betrekking heeft op de door eiser aangevraagde inrichtingssubsidie, maar op de zogeheten subsidie functieverandering.
2.4 Verweerder heeft aangevoerd dat de gronden ten aanzien waarvan eiser een subsidie wenst, zijn gelegen in het deelgebied Bethunepolder, zoals gedefinieerd in het Natuurgebiedsplan Vecht- en Plassengebied. De gronden in de Bethunepolder kunnen ingevolge dat plan niet worden aangewend voor particulier natuurbeheer, zodat eiser terecht niet in aanmerking is gebracht voor subsidie.
Wettelijk kader
3.1 Bij besluit van 20 december 1999 (Stcrt. 1999, nr. 252), laatstelijk gewijzigd per 1 januari 2006 (Stcrt. 2005, nr. 235), heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, onder meer gelet op de artikelen 2 en 4 van de Kaderwet LNV-subsidies, de Subsidieregeling vastgesteld.
Onder beheerder wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, onder c, van de Subsidieregeling onder meer verstaan een eigenaar van een terrein.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder e en f, van de Subsidieregeling, worden onder basis- respectievelijk pluspakket verstaan een in de bijlagen van de Subsidieregeling beschreven samenstel van in een terrein voorkomende flora, fauna en beheersvoorschriften of terreinkenmerken.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 1, eerste lid, onder m, van de Subsidieregeling kan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op aanvraag aan beheerders een subsidie functieverandering verlenen ten behoeve van de functieverandering van landbouwgronden naar natuur en bos door de ontwikkeling van basis- of pluspakketten.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 1, eerste lid, onder l, van de Subsidieregeling kan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op aanvraag aan beheerders een inrichtingssubsidie verlenen ten behoeve van de ontwikkeling en omvorming van basis- of pluspakketten, onderscheidenlijk de aanleg of het herstel van landschapspakketten, ter bevordering van duurzame ontwikkeling en instandhouding van bossen en natuurterreinen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder f van de Subsidieregeling, worden natuurgebieden begrensd met een natuurgebiedsplan, dat onder meer bevat een aanduiding waar verwerving van in het natuurgebied gelegen gronden met het oog op natuurontwikkeling niet uitsluitend wordt nagestreefd ten behoeve van particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Regeling subsidies particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties, dan wel ten behoeve van Staatsbosbeheer.
Ingevolge onderdeel g van hetzelfde artikellid, bevat het natuurgebiedsplan tevens een aanduiding waar verwerving van in het natuurgebied gelegen gronden met het oog op natuurontwikkeling uitsluitend wordt nagestreefd ten behoeve van instellingen als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van de Regeling subsidies particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties, dan wel ten behoeve van Staatsbosbeheer.
Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de Subsidieregeling kan bij een aanduiding bedoeld in het eerste lid, onder f, worden vastgesteld in welke mate subsidies ten behoeve van de ontwikkeling of omvorming van basis- of pluspakketten slechts aan instellingen als bedoeld in die onderdelen (de rechtbank leest: dat onderdeel) kunnen worden verstrekt.
Ingevolge artikel 52, eerste lid, van de Subsidieregeling, wordt inrichtingssubsidie niet verstrekt aan andere beheerders dan instellingen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Regeling subsidies particuliere natuurbeherende natuurbeschermingsorganisaties voor zover dit in het betreffende natuurgebiedsplan op grond van artikel 13, tweede lid, van de Subsidieregeling is aangegeven.
3.2 Artikel 3 van de Regeling subsidies particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties luidt, voor zover van belang, als volgt.
1. Voor subsidies als bedoeld in artikel 2, onderdelen a en b, komen in aanmerking de volgende instellingen:
a. Vereniging Natuurmonumenten;
b. Stichting Het Groninger Landschap;
c. Vereniging It Fryske Gea;
d. Stichting Het Drentse Landschap;
e. Stichting Het Landschap Overijssel;
f. Stichting Het Geldersch Landschap;
g. Stichting Het Utrechts Landschap;
h. Stichting Het Zuidhollands Landschap;
i. Stichting Het Landschap Noord-Holland;
j. Stichting Het Zeeuwse Landschap;
k. Stichting Het Brabants Landschap;
l. Stichting Het Limburgs Landschap;
m. Stichting Het Flevo-Landschap.
2. Onverminderd het eerste lid, komen tot en met uiterlijk 31 december 2002 voor subsidies als bedoeld in artikel 2, onderdelen a en b, tevens in aanmerking de volgende instellingen:
a. Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels;
b. Stichting Marke Vragender Veen;
c. G. A. van der Lugtstichting;
d. Stichting Edwina van Heek;
e. Stichting Gooisch Natuurreservaat.
3.3 Het Natuurgebiedsplan Vecht- en Plassengebied, vastgesteld door gedeputeerde staten van de provincie Utrecht op 10 juli 2001 (het Natuurgebiedsplan), luidt voor zover van belang als volgt.
5.1 Subsidiepakketten
[...]
De subsidiepakketten kunnen zowel door particuliere beheerders als door natuurbeschermingsorganisaties worden aangevraagd. [...]
5.2.2 Inrichtingssubsidie
Inrichtingssubsidie wordt verstrekt voor de ontwikkeling van basis- en pluspakketten bij functieverandering en omvorming. De subsidie wordt verstrekt voor het nemen van maatregelen met een eenmalig karakter die de fysieke randvoorwaarden creëren om instandhouding van het pakket te realiseren. De inrichtingsmaatregelen kunnen ook gekoppeld zijn aan een beheerstraject. [...] Inrichtingssubsidie kan alleen worden verstrekt voor terreinen die in dit natuurgebiedsplan zijn begrensd.
[...]
5.4 Grondverwerving en particulier beheer
[...]
Bethunepolder
Op 18 maart 1997 is het Convenant Bethunepolder ondertekend, waarin gesteld wordt dat het BBL (Bureau Beheer Landbouwgronden; toevoeging rechtbank) zal trachten binnen de gehele Bethunepolder alle gronden op vrijwillige basis in eigendom te verwerven. Het Convenant bepaalt dat het eigendom en beheer van het natuurgebied (225 ha) in de Bethunepolder-Zuid ofwel na verwerving, ofwel in het kader van de vaststelling van het Plan van Toedeling aan Gemeentewaterleidingen Amsterdam (GWA) wordt overgedragen. Voor de Bethunepolder-Noord (210 ha) geldt dat na verwerving gronden worden doorgeleverd aan Staatsbosbeheer.
[...]
De Bethunepolder heeft een belangrijke functie als waterwingebied (drinkwater voor Amsterdam).
[...]
Particulier natuurbeheer
Particulier natuurbeheer is eveneens mogelijk in de begrensde natuurgebieden (exclusief voor de Bethunepolder). Dit betekent het beheer van natuurterreinen door particulieren (of samenwerkingsverbanden van particulieren). De particulieren zijn eigenaar van de gronden. Landbouwgronden worden daarbij definitief omgezet in natuur waarbij de waardevermindering van de grond wordt gesubsidieerd, dit valt onder subsidie functieverandering (paragraaf 5.2.3).
[...]
Bijlage 9 Afkortingen en begrippen [...]
Particulier natuurbeheer Het beheer van natuurterreinen en bossen door particulieren in gebieden met de hoofdfunctie natuur en bos.
[...].
Overwegingen
4.1 In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of verweerder met juistheid heeft besloten tot afwijzing van eisers subsidieaanvraag. Niet in geschil is dat eiser heeft beoogd een inrichtingssubsidie aan te vragen. Evenmin is in geschil dat de door eiser voorgenomen werkzaamheden niet vallen onder de reikwijdte van het begrip functieverandering. Het bestreden besluit is gebaseerd op de conclusie van verweerder dat eiser is aan te merken als particulier natuurbeheerder en dat het Natuurgebiedsplan toekenning van inrichtingssubsidie dan uitsluit.
4.2 De rechtbank zal eerst beoordelen of eiser aangemerkt kan worden als particulier natuurbeheerder. Niet in geschil is dat eiser niet kan worden aangemerkt als instelling als bedoeld in de Regeling subsidies particuliere natuurbeherende natuurbeschermingsorganisaties. Onder particulier natuurbeheer wordt in het Natuurgebiedsplan verstaan het beheer van natuurterreinen en bossen door particulieren in gebieden met de hoofdfunctie natuur en bos. Deze definitie sluit aan bij hetgeen in de Subsidieregeling wordt verstaan onder beheerder, met dien verstande dat de populatie beheerders door de definitie in het Natuurgebiedsplan wordt beperkt tot natuurlijke personen, zodat rechtspersonen (zoals natuurbeschermingsorganisaties) daaronder niet worden begrepen. Nu niet in geschil is dat eiser, niet zijnde een rechtspersoon, (mede-) eigenaar is van een terrein, gelegen in een natuurgebied dient hij ter zake zijn subsidieaanvraag te worden aangemerkt als particulier natuurbeheerder.
4.3 Ingevolge de Subsidieregeling kan aan beheerders, en dus ook aan particuliere natuurbeheerders, inrichtingssubsidie worden verleend. Een aanvraag voor inrichtingssubsidie wordt geweigerd indien de subsidieaanvraag niet in overeenstemming is met het natuurgebiedsplan. Het natuurgebiedsplan kan beperkingen bevatten ten aanzien van de mogelijkheid van subsidiëring van particulier natuurbeheer. Een subsidieaanvraag van een particulier natuurbeheerder zal in een dergelijk geval moeten worden afgewezen. Verweerder heeft in de onderhavige zaak gesteld dat het Natuurgebiedsplan een dergelijke beperking bevat.
4.4. Bij de beoordeling van de juistheid die stelling van verweerder heeft de rechtbank de toelichting bij de Subsidieregeling in ogenschouw genomen. De toelichting met betrekking tot artikel 13 luidt, voor zover van belang, als volgt.
In het nieuwe subsidiestelsel is, zoals ook is aangegeven in het algemeen deel van deze toelichting, niet langer sprake van een benadering die gericht is op bepaalde doelgroepen, maar van een aanpak waarbij in beginsel een ieder die in staat is de gewenste natuur te ontwikkelen en in stand te houden voor subsidie in aanmerking kan komen. Dit is het uitgangspunt van het stelsel. Het betekent dat in natuurgebiedsplannen particulier natuurbeheer zoveel mogelijk zal moeten worden mogelijk gemaakt. Niettemin zal dit particulier beheer niet volledig in de plaats kunnen worden gesteld van verwerving en beheer door een terreinbeherende natuurbeschermingsorganisatie.
De toelichting bij artikel 52 luidt, voor zover van belang, als volgt.
De aanvraag voor inrichtingssubsidie zal [...] worden getoetst aan het desbetreffende natuurgebiedsplan.[...]
Bepalende criteria zijn veelal af te leiden uit het natuurgebiedsplan. Daarin wordt onder andere bepaald waar en in hoeverre particulier beheer mogelijk is en met het oog op welke pakketten deze subsidie kan worden verleend.
4.5.1 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit het Natuurgebiedsplan moet worden afgeleid dat particulier natuurbeheer in de Bethunepolder niet subsidiabel is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de planwetgever in het Natuurgebiedsplan, paragraaf 5.4, onder het kopje 'particulier natuurbeheer' zoals hiervoor weergegeven, weliswaar een taalkundig ongelukkige formulering gekozen, maar de strekking is voldoende duidelijk. De rechtbank leest de eerste zin van paragraaf 5.4 aldus dat particulier natuurbeheer mogelijk is in de begrensde natuurgebieden, met uitzondering van de Bethunepolder. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
4.5.2 Hoewel uit de tekst van het Natuurgebiedsplan niet volgt met welk doel de Bethunepolder is uitgezonderd van de mogelijkheid van (subsidiabel) particulier beheer, acht de rechtbank het aannemelijk dat dit doel verband houdt met de omstandigheid dat de polder naast natuurgebied ook waterwingebied is, waarbij bijzondere eisen worden gesteld aan het beheer. Voorts acht de rechtbank niet aannemelijk dat de planwetgever juist de rest van het plangebied, met uitzondering van de Bethunepolder, heeft willen uitzonderen van de mogelijkheid van (subsidiabel) particulier beheer, aangezien de strekking van de Subsidieregeling, waarop het Natuurgebiedsplan mede is gebaseerd, een geheel andere is. In de Subsidieregeling is immers gekozen voor een subsidiestelsel waarbij subsidietoekenning in beginsel ten aanzien van een grote groep beheerders, waaronder in het bijzonder particuliere natuurbeheerders, mogelijk is.
4.5.3 Uit de tekst van het Natuurgebiedsplan moet voorts worden afgeleid dat verwerving van de terreinen in de Bethunepolder plaatsvindt ten behoeve van Staatsbosbeheer en het waterleidingbedrijf van de gemeente Amterdam (GWA). Het GWA is geen organisatie als bedoeld in artikel 3 van de Regeling subsidies particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties. Aangenomen moet derhalve worden dat de aanduiding in het Natuurgebiedsplan ten aanzien van uitsluiting van particulier natuurbeheer in de Bethunepolder een aanduiding is als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder f, en artikel 13 tweede lid, van de Subsidieregeling.
4.5.4 De rechtbank volgt niet de lezing van eiser, dat uit de tekst van het Natuurgebiedsplan moet worden afgeleid dat slechts de subsidiëring van omzetting door particulieren van landbouwgronden in de Bethunepolder in natuur - met andere woorden: de subsidie functieverandering - wordt uitgesloten, en dat geen beperkingen zijn opgenomen ten aanzien van inrichtingssubsidies voor particulieren. De rechtbank is van oordeel dat de planwetgever in de litigieuze passage kennelijk heeft beoogd een nadere toelichting te geven op de term 'particulier beheer', daarbij voorbijgaand aan de omstandigheid dat deze term - zoals hiervoor is overwogen - in het licht van de Subsidieregeling een bredere betekenis heeft. Deze conclusie vindt steun in de opbouw van de Subsidieregeling, nu immers de artikelen die handelen over de subsidie functieverandering - dat wil zeggen de artikelen 40 tot en met 49 - geen equivalent bevatten van artikel 52, dat voorziet in de mogelijkheid particuliere beheerders uit te zonderen van inrichtingssubsidies.
4.6 Uit het voorgaande volgt dat verweerder met juistheid heeft geconcludeerd dat subsidietoekenning in het onderhavige geval niet mogelijk was. Hetgeen door eiser in beroep is aangevoerd kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
5.1 verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.P. Gerrits-Janssens en in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2007.
De griffier: De rechter:
mr. E.J.C. Mulder mr. M.P. Gerrits-Janssens
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA te 's-Gravenhage.