Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 07/1166, 07/1186, 07/1348, 06/3494 en 06/3525
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 augustus 2007
inzake
[eisers sub 1],
eisers sub 1,
en
[eiser sub 2],
eiser sub 2,
en
[eiser sub 3],
eiser sub 3,
tegen
de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Veenendaal en Rhenen,
verweerders.
Inleiding
1.1 De beroepen, geregistreerd onder de nummers 07/1166, 1186 en 1348, hebben betrekking op het besluit van verweerders van 24 april 2007, waarbij verweerders de bezwaren van eisers tegen hun besluit van 30 november 2006 ongegrond hebben verklaard. Bij laatstgenoemd besluit hebben verweerders besloten om vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), en een bouwvergunning te verlenen voor het bouwen van een noodschool en de daarbij behorende voorzieningen op het perceel Mispel 36a te Veenendaal.
1.2 De beroepen, geregistreerd onder de nummers 06/3494 en 3525, hebben betrekking op het besluit van verweerders van 6 september 2006, waarbij verweerders de bezwaren van eisers sub 1 en eiser sub 2 tegen hun besluit van 2 maart 2006 ongegrond hebben verklaard. Bij laatstgenoemd besluit hebben verweerders geweigerd handhavend op te treden tegen voormelde noodschool.
1.3 De beroepen zijn behandeld ter zitting van 4 juli 2007, waar eisers sub 1 zijn verschenen bij [eiser sub 1], bijgestaan door mr. B. Hamburger, werkzaam bij Stichting SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer. Eiser sub 2 is verschenen bij mr. M.C. Spil, advocaat te Arnhem. Eiser sub 3 is in persoon verschenen. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door J. van Manen en R. van Olderen, beiden werkzaam bij de gemeente Veenendaal, en B.A.T. Uffing, werkzaam bij de gemeente Rhenen.
Overwegingen
2.1 Artikel 19, eerste lid, van de WRO luidt als volgt: De gemeenteraad kan, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Het vierde lid van dit artikel luidt als volgt: Vrijstelling krachtens het eerste lid wordt niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor
a. het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of
b. geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
2.2 Het perceel is deels gelegen op het grondgebied van de gemeente Rhenen, waar het bestemmingsplan 'Buitengebied' van toepassing is, en deels op het grondgebied van de gemeente Veenendaal, waar het bestemmingsplan 'Petenbos' van toepassing is.
Ingevolge eerstgenoemd bestemmingsplan rust op het Rhenense deel van de onderhavige grond de bestemming "Agrarisch gebied A". Op grond van het bestemmingsplan 'Petenbos' is het Veenendaalse deel van het perceel bestemd voor "woondoeleinden, nader uit te werken ex artikel 11 van Pro de WRO (UW)". Uit artikel 1, eerste lid, van de planvoorschriften volgt dat de op de kaart voor woondoeleinden aangewezen gronden bestemd zijn voor woningen met daarbij behorende bijgebouwen, voor wegen en voor - kort samengevat - allerlei voorzieningen behorend bij deze bestemming.
2.3 Vast staat dat de aanwezigheid van de noodlokalen in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Voorts is niet in geding dat ten tijde van het nemen van het besluit van 24 april 2007 voorbereidingsbesluiten golden, als bedoeld in artikel 21 van Pro de WRO, en dat gedeputeerde staten van Utrecht op 17 oktober 2006 een verklaring van geen bezwaar hebben afgegeven ten behoeve van de "legalisering van een noodschool". In zoverre is dan ook voldaan aan de formele vereisten voor de toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
2.4 In de ten behoeve van het bouwplan opgestelde ruimtelijke onderbouwing hebben verweerders (onder meer) het volgende opgenomen. Nadat was gebleken dat de groei van het aantal basisschoolleerlingen in de wijk 'Petenbos' de prognoses voor deze wijk ruimschoots had overschreden en de oorspronkelijk geplande locaties voor scholen inmiddels volledig waren benut, is er aan de Mispel 36A een achtklassig, semi-permanent schoolgebouw geplaatst en in gebruik genomen. Hierbij is het de bedoeling, aldus verweerders, om dit schoolgebouw te gebruiken zolang de in de directe omgeving geplande schoolwoningen nog niet gerealiseerd zijn. Verweerders hebben er verder op gewezen dat het onderhavige gebied in het Streekplan Utrecht 2005-2015 is aangewezen als stedelijk gebied en is gelegen binnen de zogenoemde rode contour, waarmee het gebouw in overeenstemming is met de bedoelingen van het Streekplan.
Met betrekking tot het beleid van de gemeente Veenendaal hebben verweerders aangegeven dat hierin is opgenomen dat deze locatie zal worden bebouwd met woningen, die zullen aansluiten op de woningbouw aan de Mispel en de Framboos. Gelet evenwel op het tekort aan scholen in deze wijk, zal dit perceel in eerste instantie worden benut om noodlokalen te plaatsen. Hierbij is voorts van belang dat de gemeente Veenendaal als uitgangspunt bij onderwijshuisvesting hanteert dat de kinderen in hun eigen wijk naar school moeten kunnen gaan.
Wat betreft de gemeente Rhenen geldt dat de raad op 6 december 2005 heeft ingestemd met het stedenbouwkundig plan 'Veeneind', welk plan ziet op de particuliere ontwikkeling van de 1.200 meter lange strook grond tussen de Cuneraweg en de Veenendaalse wijk 'Petenbos' en is gericht op behoud en versterking van de identiteit en de kwaliteit van dit bebouwingslint. In dit plan is ten aanzien van deze noodlokalen opgenomen dat deze zullen worden verwijderd zodra de schoolwoningen, die op het naastgelegen perceel zijn gepland, gerealiseerd zijn. Ten slotte is in deze ruimtelijke onderbouwing aangegeven dat een aantal verkeersvoorzieningen is getroffen ter bevordering van de veiligheid en de doorstroming van het verkeer.
2.5 In het besluit van 24 april 2007 hebben verweerders - in aanvulling op voormelde ruimtelijke onderbouwing - gesteld dat zowel de omgeving als de infrastructuur geschikt zijn voor deze tijdelijke voorziening, waarbij komt dat dezelfde infrastructuur zal worden gebruikt om te zijner tijd de schoolwoningen te bereiken. Verder hebben verweerders aangegeven dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: AbRS) weliswaar heeft geoordeeld dat in eerste instantie ten onrechte toepassing is gegeven aan het bepaalde in artikel 17 van Pro de WRO, aangezien in onvoldoende mate is komen vast te staan dat de noodlokalen er maximaal vijf jaar zullen staan, maar dat het, gelet op de overige plannen in dit gebied, de bedoeling is om deze noodlokalen te verwijderen zodra de schoolwoningen zijn gerealiseerd. Ter zake van het bodemonderzoek hebben verweerders gesteld dat er voorafgaand aan de verlening van de vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO geen onderzoek naar de kwaliteit van de bodem heeft plaatsgevonden, aangezien de noodlokalen er inmiddels al stonden. Van belang is hierbij wel dat uit eerdere bodemonderzoeken, voorafgaande aan de realisering van de wijk 'Petenbos' niets verontrustends is aangetroffen in dit gebied. Ook bij het plaatsen van de noodlokalen en het aanleggen van de bijbehorende infrastructuur is daarvan niet gebleken, aldus verweerders. Ter zitting is hieraan toegevoegd dat deze eerdere bodemonderzoeken weliswaar ouder dan vijf jaar zijn, maar desalniettemin als recent kunnen worden aangemerkt. Ten slotte hebben verweerders gesteld dat voldaan wordt aan het Besluit luchtkwaliteit, blijkens berekeningen dienaangaande.
2.6 Eisers hebben aangevoerd dat verweerders in redelijkheid geen vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO hadden kunnen verlenen, aangezien het bouwplan niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Eisers hebben hiertoe gesteld dat in de gegeven ruimtelijke onderbouwing niet wordt vermeld waarom dit plan past binnen de toekomstige bestemming van dit gebied. De enkele stelling dat een basisschool past in een woonwijk is hiertoe onvoldoende, aldus eisers. Bovendien zijn eisers van mening dat in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende aandacht wordt geschonken aan het feit dat het niet langer gaat om een tijdelijke vrijstelling. Verder wordt er ten onrechte geen relatie gelegd met de ter plaatse geldende agrarische bestemming. Ten slotte zijn eisers van mening dat verweerders ten onrechte geen bodemonderzoek hebben laten verrichten.
2.7 Ten aanzien van de ruimtelijke onderbouwing is de rechtbank van oordeel dat deze, zoals die door verweerders is opgesteld, niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Verweerders doen bij de ruimtelijke onderbouwing van de noodschool herhaaldelijk en nadrukkelijk een beroep op de beperkte duur van de aanwezigheid van de noodschool. Het argument van de tijdelijkheid van de voorziening is niet van planologische aard en kan dus niet leiden tot een goede ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan. Voorts hoeft het streven om in de betreffende wijk in onderwijsfaciliteiten te voorzien, zoals verweerders hebben gesteld, nog niet te leiden tot realisatie van de noodschool op onderhavige plek.
Uit de uitspraak van de AbRS van 17 december 2003 (zaaknummer: 200303671/1) - waarnaar verweerders hebben verwezen - volgt weliswaar dat artikel 19 van Pro de WRO ook toegepast kan worden wanneer de beoogde vrijstelling een tijdelijk karakter heeft, maar verweerder dient bij de vereiste ruimtelijke onderbouwing onverkort een zorgvuldige inventarisatie en afweging van belangen, waaronder de ruimtelijke en stedenbouwkundige effecten, te verrichten. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt een dergelijke inventarisatie en afweging.
Daarbij komt dat verweerders, in tegenstelling tot de situatie in voormelde uitspraak, geen duidelijke maximale termijn hebben gegeven gedurende welke de noodschool ter plaatse zal blijven staan. Hoewel verweerders het oogmerk hebben, mede gelet op de eerder verleende, maar door de AbRS vernietigde vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van Pro de WRO, om de noodschool gedurende vijf jaar ter plaatse te laten staan, hebben zij in de verleende vergunning deze termijn nergens als zodanig vermeld of vastgelegd, zodat er ook geen tijdstip is waarop eisers aan verweerders kunnen verzoeken om handhavend op te treden. In zoverre is er dan ook geen sprake van een vergelijkbare situatie als die in voormelde uitspraak van de AbRS.
2.8 Ter zake van de verleende ontheffing voor het verrichten van bodemonderzoek overweegt de rechtbank het volgende.
2.9 Artikel 44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (Ww) bepaalt (onder meer) dat de reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd indien het bouwen niet voldoet aan de bouwverordening.
In artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Ww is bepaald dat de bouwverordening voorschriften bevat omtrent het tegengaan van bouwen op verontreinigde bodem.
Artikel 8, vierde lid, van de Ww bepaalt dat de voorschriften, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, in elk geval betrekking hebben op:
a. het verrichten van onderzoek naar aard en mate van verontreiniging van de bodem;
b. aard en omvang van het onderzoek, en
c. inrichting van het op te stellen onderzoeksrapport.
Artikel 2.1.5 van de bouwverordening - voor zover hier van belang - luidt als volgt:
1. Het onderzoek betreffende de bodemgesteldheid als bedoeld in artikel 8, vierde lid, van de Woningwet bestaat uit:
a. de resultaten van een recent verkennend onderzoek verricht volgens NEN 5740, bijlage B, uitgave 1999, waarbij voor een terrein dat als verdacht geldt het onderzoeksrapport daarnaast nog bestaat uit de resultaten van een onderzoek volgens het gecombineerde protocol Bodemonderzoek milieuvergunningen en BSB (SDU, uitgave oktober 1993);
b. resultaten van het nader onderzoek, verricht volgens het Protocol Nader Onderzoek deel 1 (SDU, uitgave 1994) of de Richtlijn Nader Onderzoek deel 1 (SDU, uitgave 1995), in het geval dat de resultaten van het verkennend onderzoek uitwijzen dat sprake is van bodemverontreiniging en voor de beoordeling van de ernst van deze verontreiniging een nader onderzoek, als bedoeld in het Protocol Nader Onderzoek deel 1 (SDU, uitgave 1994) of de Richtlijn Nader Onderzoek deel 1 (SDU, uitgave 1995), onontkoombaar is.
(...)
3. Burgemeester en wethouders verlenen geheel of gedeeltelijk ontheffing van de plicht tot het indienen van een onderzoeksrapport als bedoeld in artikel 1.2.6, onderdeel e van de Bijlage bij het Besluit indieningsvereisten, indien voor de toepassing van artikel 2.4.1 bij de gemeente reeds bruikbare recente onderzoeksresultaten beschikbaar zijn.
(...)
Artikel 2.4.1 van de bouwverordening bepaalt: Op een bodem die zodanig is verontreinigd dat schade of gevaar is te verwachten voor de gezondheid van de gebruikers, mag niet worden gebouwd voorzover dat bouwen betrekking heeft op een bouwwerk:
a. waarin voortdurend of nagenoeg voortdurend mensen zullen verblijven;
b. voor het bouwen waarvan een reguliere bouwvergunning is vereist; en
c. 1. dat de grond raakt, of
2. waarvan het bestaande, niet-wederrechtelijke gebruik niet wordt gehandhaafd.
2.10 Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders, die de ontheffing voor het verrichten van bodemonderzoek hebben verleend op basis van voormeld artikel 2.1.5, derde lid, van de bouwverordening, ten onrechte ontheffing verleend. In dit kader merkt de rechtbank in de eerste plaats op dat verweerders de door hen genoemde onderzoeksrapporten niet hebben overgelegd, zodat eisers noch de rechtbank daarvan kennis hebben kunnen nemen. Voorts acht de rechtbank een rapport dat ouder is dan vijf jaar niet zodanig recent dat verweerders de ontheffing daarop hebben kunnen baseren. Bovendien is de rechtbank niet gebleken dat er (andere) "bruikbare recente onderzoeksresultaten beschikbaar zijn", zoals verweerders stellen, terwijl eisers ter zitting hebben gesteld dat in de nabijheid in het verleden milieubelastende activiteiten hebben plaatsgevonden.
2.11 Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerders in redelijkheid niet hebben kunnen besluiten tot het verlenen van de vrijstelling, als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO. Hieruit, en uit het gegeven dat het bouwen niet voldoet aan de bouwverordening, volgt dat de verleende bouwvergunning niet in stand kan blijven. De rechtbank zal de beroepen, geregistreerd onder de nummers SBR 07/1166, 1186 en 1348 derhalve gegrond verklaren.
2.12 Ten aanzien van de verzoeken tot handhaving overweegt de rechtbank dat, nu de bouwvergunning niet in stand kan blijven, vast staat dat de noodschool is gebouwd zonder de vereiste bouwvergunning. Verweerders zijn dan ook bevoegd en in beginsel gehouden daartegen handhavend op te treden.
2.13 Hoewel deze beginselplicht tot handhaving door verweerders is erkend, hebben verweerders gemeend van handhaving af te mogen zien omdat het voornemen tot legalisatie bestond. Nu de vrijstelling, als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO, en de bouwvergunning niet in stand blijven, wordt geoordeeld dat er thans geen concreet zicht meer is op legalisatie. Hierbij merkt de rechtbank nog op dat, nu de belangen van eisers in dezen staan tegenover de belangen van de gemeenten Veenendaal en Rhenen, op verweerders een zwaardere motiveringsplicht rust ter zake van het al dan niet handhavend optreden.
2.14 Het voorgaande leidt er toe dat ook het besluit van verweerders van 6 september 2006 niet in stand kan blijven, zodat ook deze beroepen van eisers sub 1 en eiser sub 2 gegrond verklaard dienen te worden.
2.15 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is er aanleiding om verweerders te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor eisers sub 1 vastgesteld op € 966,- (2 punten voor de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-) als kosten van verleende rechtsbijstand. Voor eiser sub 2 worden deze kosten eveneens op € 966,- vastgesteld. Voor eiser sub 3 worden de kosten van rechtsbijstand vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-).
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart de beroepen gegrond;
3.2 vernietigt de besluiten van verweerders van 6 september 2006 en 24 april 2007;
3.3 draagt verweerders op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen;
3.4 bepaalt dat de gemeente Veenendaal en de gemeente Rhenen - ieder voor de helft - de door eisers betaalde griffierechten ten bedrage van (3 x € 143,- + 2 x € 141,- =) € 711,- aan hen vergoeden;
3.5 veroordeelt verweerders - ieder voor de helft - in de kosten van eisers in deze gedingen ten bedrage van € 2.576,-, te betalen door de gemeente Veenendaal en de gemeente Rhenen.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.H. van Meegen als voorzitter en mr. D.A.J. Overdijk en mr. R.F.B. van Zutphen als leden, en in het openbaar uitgesproken op 7 augustus 2007.
De griffier: De voorzitter:
mr. M.E. Companjen mr. H.J.H. van Meegen
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Let wel
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.