Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 06/2351
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 30 augustus 2007
inzake
T-Mobile Netherlands B.V.,
statutair gevestigd te 's-Gravenhage,
eiseres,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 28 april 2006 (het bestreden besluit), waarbij verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 5 oktober 2005 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder geweigerd aan eiseres vrijstelling van het geldende bestemmingsplan en bouwvergunning te verlenen voor het plaatsen van een antenne-installatie ten behoeve van mobiele telecommunicatie aan de gevel van het perceel Stadsring 141 te Amersfoort.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 20 oktober 2006, waar eiseres, daartoe ambtshalve opgeroepen, is vertegenwoordigd door mr. F. Hartog, bijgestaan door mr. A. Drahmann, advocaat te Amsterdam. Namens verweerder is, daartoe eveneens opgeroepen, verschenen mr. M.J.S. van Helden, werkzaam bij de gemeente Amersfoort.
1.3 Na de behandeling ter zitting en na sluiting van het onderzoek hebben partijen zich tot de rechtbank gewend met het verzoek de zaak enige tijd aan te houden in verband met schikkingsonderhandelingen. De rechtbank heeft daarin aanleiding gezien het onderzoek ingevolge artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te heropenen. Bij gebreke van het bereiken van een minnelijke oplossing van het geschil heeft de rechtbank het onderzoek op 16 april 2007 gesloten, nadat partijen toestemming hadden verleend voor het doen van uitspraak zonder nadere zitting.
Overwegingen
Feiten
2.1 Eiseres heeft op 20 juli 2005 bij verweerder een aanvraag ingediend om bouwvergunning voor het plaatsen van een antenne-installatie ten behoeve van mobiele telecommunicatie aan de gevel van het pand, plaatselijk gemerkt Stadsring 141. De installatie omvat een antennedrager, antennes voor zowel GSM- als UMTS-doeleinden, bedrading en een techniekkast. De antenne-installatie is in 2005 zonder de vereiste bouwvergunning geplaatst. De bouwaanvraag dient ter legalisering van de bestaande situatie.
2.2 Bij besluit van 5 oktober 2005 heeft verweerder overwogen dat het bouwplan strijdig is met de bepalingen van het geldende bestemmingsplan "Centraal stadsgezicht". Verweerder heeft - gelet op het ten aanzien van GSM- en UMTS-masten gevoerde beleid - vervolgens geweigerd op de voet van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ten behoeve van het bouwplan vrijstelling te verlenen. Bij hetzelfde besluit van 5 oktober 2005 is de gevraagde bouwvergunning geweigerd. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2.3 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het tegen het primaire besluit van 5 oktober 2005 door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft voorafgaand aan het besluit op bezwaar het bouwplan voorgelegd aan de welstandscommissie van de gemeente Amersfoort (hierna: de welstandscommissie). Het bestreden besluit is mede gebaseerd op het door die welstandscommissie op 22 februari 2006 uitgebrachte (negatieve) advies.
Standpunten van partijen
2.4 Eiseres heeft zich in beroep gemotiveerd op het standpunt gesteld dat verweerder het bouwplan ten onrechte in overeenstemming heeft geoordeeld met het geldende bestemmingsplan "Centraal Stadsgebied". Subsidiair heeft eiseres zich erop beroepen dat, indien wel sprake zou zijn van strijd met de geldende bestemming, in verband met het bepaalde in artikel 10 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) geen vrijstelling is benodigd om bouwvergunning te kunnen verlenen. De weigering de vrijstelling te verlenen is dan ook naar de mening van eiseres in strijd met genoemd artikel 10. Meer subsidiair betwist eiseres dat op basis van de door verweerder gehanteerde "Beleidsregels voor het plaatsen van GSM-installaties in de gemeente Amersfoort" (hierna: de beleidsregels) geen vrijstelling zou kunnen worden verleend. Zij heeft in dat verband gesteld dat toepassing van de beleidsregels ertoe zal leiden dat een gat ontstaat in de dekking van het mobiele telefoonnetwerk en dat verweerder om die reden gehouden was de vrijstelling te verlenen. Eiseres heeft voorts gemotiveerd gesteld dat verweerder zich voor de weigering van de vrijstelling niet heeft mogen beroepen op de op 1 februari 2005 door de gemeenteraad van Amersfoort aangenomen motie, waarin verweerder is opgedragen geen bouwvergunning te verlenen voor de bouw van UMTS-installaties van 5 meter of hoger totdat duidelijkheid is ontstaan omtrent de gezondheidsrisico's voor omwonenden.
Met betrekking tot de welstandsaspecten heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat het advies van de welstandscommissie onjuist is en op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Bovendien had het bouwplan volgens eiseres slechts getoetst mogen worden aan de zogenoemde loketcriteria in de Welstandsnota van de gemeente Amersfoort. Het welstandsadvies is ten onrechte gebaseerd op de ruimtelijke samenhang van het bouwplan met de omgeving. Voorts had verweerder naar de mening van eiseres de bouwvergunning, gelet op haar zwaarwegende economische belangen, met voorbijgaan aan het welstandsadvies, op de voet van artikel 44, eerste lid, onder d, van de Woningwet (Ww), moeten verlenen.
Verweerder heeft zich in beroep gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen.
Toepasselijk recht
2.5 Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Ww is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Ww, voor zover thans van belang, mag de reguliere bouwvergunning slechts en moet deze worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld, of indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald voor welke categorieën van gevallen geen reguliere bouwvergunning is vereist, doch kan worden volstaan met een lichte bouwvergunning.
De in voornoemd artikel genoemde algemene maatregel van bestuur is het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb).
Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Ww wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO mede geacht een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
Het in geding zijnde perceel is begrepen in het geldende bestemmingsplan "Centraal stadsgebied" en heeft op grond daarvan de bestemming 'wonen'. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften zijn de op de plankaart voor 'wonen' aangewezen gronden primair bestemd voor woondoeleinden en secundair voor:
1. detailhandel;
2. administratieve zakelijke dienstverlening en overheidsinstellingen;
3. maatschappelijke doeleinden;
4. horeca;
5. verkeer en verblijf, gebouwde parkeervoorzieningen inbegrepen;
6. speel- en groenvoorzieningen;
7. nutsvoorzieningen;
8. bedrijfsactiviteiten.
Ingevolge artikel 5, derde lid, sub B, ten derde, zijn voor andere functies, die gewenst of toelaatbaar zijn, op de plankaart differentiatievlakken c.q. aanduidingen aangegeven.
Beoordeling van het geschil
2.6 Tussen partijen is niet in geschil dat de plaatsing van de in geding zijnde antenne-installatie een licht-bouwvergunningplichtige activiteit is, waarvoor een lichte bouwvergunning is vereist.
2.7 Ter beoordeling van de rechtbank staat of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan voor het oprichten van de antenne-inrichting in strijd is met de bepalingen van het geldende bestemmingsplan "Centraal stadsgebied". Zij overweegt in dit verband dat het bouwplan niet in overeenstemming is met de op het perceel rustende primaire bestemming 'wonen'. Voorts heeft de rechtbank vastgesteld dat op het relevante gedeelte van de bij het bestemmingsplan behorende plankaart de aanduiding "K" is vermeld, hetgeen impliceert dat het in geding zijnde perceel (mede) bestemd is voor kantoren, administratieve dienstverlening en -instellingen, op grond waarvan het oprichten van de antenne-installatie evenmin is toegestaan. Met betrekking tot het door eiseres aangevoerde verwijst de rechtbank naar de legenda op de plankaart, waaruit blijkt dat de in artikel 5 van Pro de planvoorschriften genoemde secundaire bestemmingen op die plankaart zijn begrensd door middel van een stippellijn, aangeduid met "differentiatiegrens". De aanduiding "K" op de plankaart is zodanig begrensd, dat die aanduiding mede betrekking heeft op het in geding zijnde perceel en niet slechts (zoals door eiseres gesteld) op de panden, plaatselijk gemerkt Stadsring 143 en 145.
Afgezien van het vorenstaande is het de rechtbank niet duidelijk waarop eiseres haar stelling baseert dat de secundaire bestemming "bedrijfsactiviteiten" van toepassing is. Op de plankaart ontbreekt immers hoe dan ook de daartoe noodzakelijke aanduiding "B".
De rechtbank kan eiseres evenmin volgen in haar stelling dat het bouwplan in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan, omdat de antenne-inrichting als een nutsvoorziening zou moeten worden aangemerkt. Daargelaten of dat het geval is stelt de rechtbank vast dat - anders dan in artikel 5, derde lid, sub B, onder ten derde, van de planvoorschriften is bepaald - de plankaart niet de aanduiding bevat dat het in geding zijnde pand (mede) bestemd is voor nutsvoorzieningen. Verweerder heeft zich dan ook terecht - zij het gedeeltelijk op andere gronden - op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met de geldende bestemming. De bouwvergunning kan dan ook uitsluitend worden verleend na het verlenen van vrijstelling op grond van artikel 19 van Pro de WRO.
2.8 De rechtbank staat vervolgens voor de vraag of verweerder op goede gronden heeft geweigerd ten behoeve van het bouwplan vrijstelling te verlenen ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO. Daartoe wordt het volgende overwogen.
2.9 Aan eiseres kan worden toegegeven dat verweerder zich voor de weigering van de vrijstelling niet heeft kunnen en mogen beroepen op de door de gemeenteraad van Amersfoort aangenomen motie van 1 februari 2005. Verweerder heeft daarmee immers miskend dat op hem ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO, een eigen verantwoordelijkheid rust, welke met zich brengt dat van geval tot geval zal moeten worden beoordeeld of toepassing kan worden gegeven aan de vrijstellingsbevoegdheid. De rechtbank ziet in die omstandigheid echter geen aanleiding het bestreden besluit aan te tasten, nu verweerder de weigering niet slechts heeft gemotiveerd met verwijzing naar de bedoelde motie. Verweerder heeft zich immers blijkens de gedingstukken, overeenkomstig de aan hem toekomende discretionaire bevoegdheid, een oordeel gevormd omtrent de bij het verzoek om vrijstelling betrokken relevante feiten en af te wegen belangen. Na afweging van die feiten en belangen heeft verweerder de weigering van de vrijstelling (mede) gebaseerd op de bij besluit van 22 februari 2000 vastgestelde beleidsregels en het negatieve advies van de welstandscommissie.
2.10 Blijkens artikel 1 van Pro de beleidsregels beogen deze een toetsingskader te bieden voor aanvragen om bouwvergunning ten behoeve van antenne-installaties die in strijd zijn met de geldende bestemming en slechts na vrijstelling kunnen worden verleend. Beantwoording van de vraag of de benodigde vrijstelling kan worden verleend vindt plaats aan de hand van de beleidsregels.
Ingevolge artikel 3.2 van de beleidsregels wordt geen vrijstelling verleend ten behoeve van de plaatsing van een GSM-installatie op een niet-woongebouw, tenzij:
a. de plaatsing geschiedt op gebouwen van 15 meter of hoger;
b. de hoogte van de GSM-installatie maximaal 6 meter bedraagt, gemeten vanaf de voet van de GSM-installatie;
c. GSM-apparatuur centraal op het dak van het gebouw wordt geplaatst, met inachtneming van de door verweerder vast te stellen welstandsrichtlijnen en
d. de verticale afstand van het antennegedeelte tot een niet-woongebouw ten minste 2.50 meter bedraagt, gemeten vanaf de voet van de GSM-installatie.
Naar het oordeel van de rechtbank is dit beleid niet kennelijk onredelijk, mede gelet op de daaraan ten grondslag liggende stedenbouwkundige en planologische motieven. Vast staat voorts dat het in geding zijnde bouwplan op meerdere punten niet voldoet aan de in genoemd artikel geformuleerde eisen voor het verlenen van vrijstelling. Verweerder heeft de vrijstelling dan ook in redelijkheid kunnen weigeren. De rechtbank deelt niet de opvatting van eiseres dat de bij het verzoek betrokken belangen van eiseres verweerder ertoe verplichtten om - in afwijking van de beleidsregels - die vrijstelling te verlenen. Niet is gebleken of aannemelijk gemaakt dat de opbouw van een dekkend netwerk voor mobiele telefonie met de weigering van de vrijstelling op onaanvaardbare wijze wordt beperkt. Het lag naar het oordeel van de rechtbank op de weg van eiseres om aannemelijk te maken dat het verkrijgen van voldoende dekking onmogelijk is, indien geen gebruik kan worden gemaakt van de in geding zijnde locatie. Weliswaar heeft eiseres dienaangaande een en ander gesteld, doch zij heeft die stellingen niet, althans niet voldoende, onderbouwd.
2.11 Voor de stelling van eiseres dat het aan de weigering ten grondslag gelegde welstandsadvies inhoudelijk onjuist is en op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, heeft de rechtbank geen aanknopingspunten kunnen vinden. Verweerder heeft dan ook naar het oordeel van de rechtbank de weigering mede mogen baseren op het negatieve welstandsadvies, temeer nu eiseres heeft nagelaten een tegenadvies over te leggen van een andere deskundig te achten persoon of instantie. De stelling van eiseres dat het bouwplan slechts getoetst had mogen worden aan de loketcriteria en de welstandstoetsing geen betrekking zou mogen hebben op de ruimtelijke samenhang van het bouwplan met zijn omgeving mist juridische grondslag. Artikel 12, eerste lid, van de Ww bepaalt dat het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk, zowel op zichzelf als in verband met zijn omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd mogen zijn met redelijke eisen van welstand. Deze bepaling is ingevolge artikel 44, derde lid, van de Ww van overeenkomstige toepassing op licht-bouwvergunningplichtige activiteiten. Bovendien bevat de welstandsnota van de gemeente Amersfoort geen loketcriteria voor antenne-inrichtingen, zodat verweerder het bouwplan terecht ter advisering heeft voorgelegd aan de welstandscommissie en die commissie zich evenzeer terecht niet heeft beperkt in de beoordeling van het bouwplan.
2.12 De stelling van eiseres dat verweerder gehouden was met voorbijgaan aan het welstandsadvies, gelet op haar economische belangen, de gevraagde vergunning te verlenen deelt de rechtbank evenmin. Zij verwijst daartoe naar haar eerdere conclusie, dat niet aannemelijk is geworden dat de opbouw van een dekkend netwerk van mobiele telefonie met de weigering van de bouwvergunning op onaanvaardbare wijze wordt beperkt.
2.13 Met betrekking tot het betoog van eiseres dat de weigering van de vrijstelling en bouwvergunning een inbreuk vormt op het door artikel 10, eerste lid, van het EVRM beschermde recht op vrijheid van meningsuiting, overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, van het EVRM, voorzover thans van belang, kan de uitoefening van de in het eerste lid bedoelde vrijheden worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de bescherming van de rechten van anderen.
Vast staat dat de weigering van de vrijstelling en bouwvergunning een inmenging in het recht op vrijheid van meningsuiting oplevert. Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State echter meerdere malen heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 25 januari 1995 [Gst. 7034, 7] en 4 december 2002 met zaaknummer 200200561/1) kan, in een geval waarin aan de totstandkoming van een bouwwerk - bezien vanuit een oogpunt van hinder voor omwonenden - zwaarwegende bezwaren zijn verbonden, een (bouw)verbod dat een dergelijk nadeel wegneemt noodzakelijk worden geacht ter bescherming van de rechten van anderen, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich, onder verwijzing naar het negatieve welstandsadvies van 22 december 2005, waarin is vermeld dat de antenne een ernstige aantasting betekent van het gevelbeeld en deze het beeld van de omgeving verstoort, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het beoogde bouwwerk onevenredig bezwarend is voor anderen. Dat van concrete bezwaren van omwonenden tegen het bouwplan (vooralsnog) niet is gebleken, doet daaraan niet af. De rechtbank is derhalve van oordeel dat de weigering van de vrijstelling en de bouwvergunning op grond van artikel 10, tweede lid, van het EVRM een gerechtvaardigde beperking kan worden geacht van het recht op vrijheid van meningsuiting. De rechtbank herhaalt ook in dit verband, dat niet aannemelijk is gemaakt, dat door de in geding zijnde weigering de opbouw van een landelijk dekkend netwerk voor mobiele telefonie onevenredig wordt beperkt.
2.14 De rechtbank concludeert gelet op al het vorenstaande, dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren ten behoeve van het plaatsen van de antenne-inrichting toepassing te geven aan de hem toekomende vrijstellingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO. Gelet op het bepaalde in artikel 44, eerste lid, van de Ww, heeft verweerder de bouwvergunning voorts terecht geweigerd, nu de strijdigheid met het geldende bestemmingsplan niet is weggenomen en het bouwplan bovendien welstandshalve onaanvaardbaar is geoordeeld.
2.15 Hetgeen door eiseres in beroep is aangevoerd, kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is dan ook ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. Putters en in het openbaar uitgesproken op 30 augustus 2007.
De griffier: De rechter:
mr. K. de Waard mr. P. Putters
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.