Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 2007/293
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 7 november 2007
inzake
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen,
eiser,
tegen
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 27 december 2006, waarbij verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 13 januari 2006 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder eiser een rijksbijdrage toegekend als bedoeld in artikel 25 van Pro de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) ten bedrage van
€ 24.421,92, zijnde kosten verband houdende met de bestrijding van de dijkverschuiving in Wilnis op 26 augustus 2003.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 28 september 2007, waar eiser is vertegenwoordigd door mr. P.L. Visser, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door mr.
D. Stapel, werkzaam bij de gemeente De Ronde Venen. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. M.D. Hes, advocaat te ´s-Gravenhage, bijgestaan door drs. J.C.G. van Dam, werkzaam bij verweerders ministerie.
Overwegingen
2.1 Op 26 augustus 2003 vond in Wilnis een dijkverschuiving plaats waardoor er een bres in de dijk van de Ringvaart is ontstaan, de Ringvaart droog is gevallen en het water naar lager gelegen gebieden is gestroomd, waar schade is ontstaan – onder meer – aan woningen.
Als gevolg van de dijkverschuiving ontstonden verder op meerdere plaatsen verzakkingen met lekkende gasleidingen tot gevolg. Ook zijn woonboten scheef komen te liggen, met als gevolg schade aan walaansluitingen, zoals water, gas en elektriciteit.
2.2 Eiser heeft op 24 augustus 2004 bij verweerder een aanvraag ingediend om toekenning van een bijdrage op grond van artikel 25 van Pro de Wrzo, verband houdende met de kosten van bestrijding van genoemde dijkverschuiving. De geboekte bestrijdingskosten zijn door eiser tot en met 4 augustus 2004 begroot op € 1.389.524,57, inclusief BTW. Eiser heeft daarvan, blijkens de aanvraag van 24 augustus 2004, op basis van de Wrzo een bedrag van
€ 1.274.478,71 gedeclareerd. Bij deze aanvraag heeft eiser de gedeclareerde kosten gesplitst in 8 onderdelen, te weten:
A. opruimingskosten
B. monitoring bebouwde en onbebouwde omgeving
C. bewoonbaar maken van de onveilige woningen
D. de kosten voor opname en herstel bouwkundige voorzieningen
E. openbare orde
F. openbare veiligheid
G. overige kosten/communicatie en
H. uitvoeringskosten.
Bij de aanvraag is door eiser een raming gevoegd van nog te verwachten en te declareren kosten. Bij schrijven van 23 december 2004 heeft eiser een aanvullende declaratie bij verweerder ingediend ten bedrag van € 1.055.065,-, inclusief de kosten ten behoeve van het slaan van een damwand.
2.3 Bij e-mailbericht van 6 april 2005 heeft verweerder eiser gevraagd een nadere toelichting te geven op de relatie tussen de gemaakte kosten en de bestrijding van de ramp en tevens aan te geven wanneer de kosten zijn gemaakt.
Eiser heeft de gevraagde informatie op 27 april 2005 verstrekt.
2.4 Bij besluit van 13 januari 2006 heeft verweerder eiser een rijksbijdrage op grond van de Wrzo toegekend van € 24.421,92. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties met gebruikmaking van bevoegdheden uit de Wrzo in de fase na 29 augustus 2003 niet meer noodzakelijk was, zodat er na die datum geen sprake meer was van een ramp als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wrzo.
Voorts heeft verweerder aangegeven dat een groot deel van de gedeclareerde kosten niet in rechtstreeks verband staat tot de daadwerkelijke bestrijding van de ramp of de nazorgfase, dat de kosten van de aangebrachte damwand niet betrokken kunnen worden bij de vaststelling van de bijdrage, reeds omdat die kosten door verweerder nog niet aan het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht zijn betaald, en dat de kosten van de stichting BCE geen kosten zijn die voortvloeien uit de bestrijding van een ramp of uit de gevolgen van deze bestrijding, zodat ook die kosten niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
Op grond van bovenstaande overwegingen heeft verweerder de door eiser ingediende declaratie - in het besluit van 13 januari 2006 vastgesteld op € 2.115.869,51 - verminderd en de rijksbijdrage vastgesteld op een bedrag van € 24.421,92.
Bij schrijven van 28 maart 2006 heeft eiser tegen dit besluit van verweerder bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij het thans bestreden besluit ongegrond is verklaard.
2.5 In beroep heeft eiser, samengevat, aangevoerd dat verweerder in strijd met de wettelijke beslistermijnen heeft gehandeld door veel te laat op de ingediende aanvraag èn op het bezwaar te beslissen. Eiser heeft verder vraagtekens gezet bij de op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste onafhankelijkheid van de hoorcommissie en bij het voldoen aan het gestelde in artikel 7:5 van Pro de Awb. Eiser heeft in dat verband gewezen op de omstandigheid dat de vertegenwoordiger van verweerder dezelfde persoon was als de gespreksleider van de bezwaarcommissie.
Eiser is voorts van mening dat verweerder ten onrechte en op niet begrijpelijke wijze de aanvraag voor een groot deel heeft afgewezen, nu alle gedeclareerde kosten zijn gemaakt ter bestrijding van de ramp dan wel, voor zover dat niet het geval zou zijn, voortvloeien uit de gevolgen van de ramp. Eiser acht de door verweerder gelegde koppeling tussen het beëindigen van de gecoördineerde inzet van hulpdiensten en het beëindigen van de aanspraak op een bijdrage niet juist. Eiser heeft in dat verband aangevoerd dat het begrip ‘ramp’ in de Wrzo niet wordt gedefinieerd en dat niet valt in te zien dat van een ramp uitsluitend sprake zou kunnen zijn indien er een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding aanwezig is.
Verder is eiser van mening dat rampenbestrijding tot de gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten behoort en dat die gedeelde verantwoordelijkheid niet tot uiting komt in het besluit, aangezien verweerder die verantwoordelijkheid niet neemt en de gemeente met het leeuwendeel van de kosten laat zitten.
2.6 Met betrekking tot de twee beroepsgronden van formele aard overweegt de rechtbank als volgt. Het standpunt van eiser dat verweerder de in de het Besluit rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten (Brbb) en de Awb neergelegde beslistermijnen heeft overschreden, is feitelijk juist en wordt door verweerder niet betwist. Voor het overschrijden van deze beslistermijnen is in de gedingstukken geen rechtvaardiging te vinden. Aan de enkele overschrijding daarvan verbindt de wet echter geen gevolgen, behoudens de mogelijkheid om tegen het uitblijven van een besluit bezwaar, en daarna, beroep bij de rechtbank in te stellen. Van de mogelijkheid om op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb beroep in te stellen tegen het niet tijdig beslissen op het gemaakte bezwaar is door eiser geen gebruik gemaakt. Niet is gesteld dat eiser door de overschrijding van de beslistermijnen schade heeft geleden. Gelet hierop wordt volstaan met de constatering dat verweerder de geldende beslistermijnen heeft overschreden.
Ten aanzien van de klacht van eiser met betrekking tot de onafhankelijkheid van de hoorcommissie overweegt de rechtbank dat in het onderhavige geval het horen in bezwaar niet is geschied door een commissie in de zin van artikel 7:13 van Pro de Awb, maar dat toepassing is gegeven aan het bepaalde in artikel 7:5 van Pro de Awb.
Artikel 7:5, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel door de voorzitter of een lid ervan, het horen geschiedt door:
a. een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, of
b. meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest.
Blijkens het verslag van de hoorzitting op 8 mei 2006 is het horen geschied door vier personen. Nu de meerderheid daarvan, waaronder de voorzitter, niet betrokken was bij de voorbereiding van het primaire besluit, is er door verweerder bij de bezwaarschriftprocedure niet gehandeld in strijd met artikel 7:5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
De rechtbank is overigens niet gebleken van enige vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4 van Pro de Awb. Ook deze klacht van eiser kan daarom niet slagen.
2.7 Met betrekking tot het partijen verdeeld houdende materiële geschilpunt geldt het volgende.
2.8 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder een ramp of zwaar ongeval verstaan een gebeurtenis
1º. waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en
2º. waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wrzo heeft de burgemeester het opperbevel in geval van een ramp of een zwaar ongeval of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Degenen die aan de bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval deelnemen, staan onder zijn bevel. Hij doet zich bijstaan door een door hem samengestelde gemeentelijke rampenstaf.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Wrzo kan uit 's Rijks kas een bijdrage worden verleend in de kosten die voor de gemeenten voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval en de gevolgen daarvan.
Ingevolge artikel 25, vierde lid, van de Wrzo, voor zover hier van belang, worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld over het bepaalde in het eerste lid. Op grond van deze bepaling is het Besluit rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten vastgesteld.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Brbb verleent de Minister op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders een bijdrage in de kosten die een gemeente heeft gemaakt in verband met de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of zwaar ongeval en de gevolgen daarvan.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van het Brbb wordt de bijdrage berekend op grond van de kosten die voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van de ramp of het zware ongeval en de gevolgen daarvan, verminderd met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het aantal inwoners van de gemeente volgens de door het Centraal Bureau voor de Statistiek openbaar gemaakte bevolkingscijfers per 1 januari van het jaar waarin de ramp of het zware ongeval heeft plaatsgevonden met € 3.
2.9 Teneinde te kunnen beoordelen of de door eiser gemaakte kosten op grond van de Wrzo voor vergoeding in aanmerking komen, dient allereerst een antwoord te worden verkregen op de vraag of in het onderhavige geval sprake was van een ramp in de zin van de wet en zo ja, gedurende welke periode.
Tussen partijen is niet in geschil dat op het moment dat de dijkverschuiving op 26 augustus 2003 plaatsvond, sprake was van een ramp als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wrzo. Verweerder is van oordeel dat van een ramp in de zin van de Wrzo geen sprake meer was vanaf het moment dat de gecoördineerde inzet van hulpdiensten onder een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding was beëindigd. Naar de mening van verweerder was daarvan sprake op 29 augustus 2003 om 10.00 uur.
Uit de Evaluatie dijkverschuiving Wilnis blijkt dat enkele uren na de eerste melding met betrekking tot de dijkverschuiving het zogenoemde coördinatiealarm GRIP (Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure) 3 door het geformeerde beleidsteam is afgekondigd. De reden daarvan was dat er drie moeilijk te dichten gaslekken waren geconstateerd en er bovendien sprake was van verzakkingen in de openbare ruimte. Gebleken is dat opschaling naar GRIP-3 plaatsvindt wanneer sprake is van een incident met ingrijpende gevolgen voor een groot deel van de bevolking, bijvoorbeeld bij grootschalige evacuatie en/of grote materiële schade.
Uit het evaluatieverslag blijkt voorts dat de fase GRIP-3 is gehandhaafd tot 29 augustus 2003 om 10.00 uur. Op dat moment werd teruggeschaald naar GRIP-1, hetgeen impliceert dat de ernst van de calamiteit was gereduceerd tot een zogenoemd ‘complex incident’. Blijkens het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding wordt in deze fase enkel op de plaats van het incident een operationele staf ingericht, te weten het Coördinatieteam Plaats Incident, terwijl er dan geen specifieke operationele leider meer is. Bij incidenten in deze fase wordt volstaan met het informeren van de burgemeester.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat vanaf het moment dat werd teruggeschaald naar de fase GRIP-1 niet meer gesproken kan worden van een ramp in de zin van de Wrzo, aangezien vanaf dat moment geen sprake meer was van een gecoördineerde inzet van hulpdiensten onder een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding.
Dat bij de definitie van het begrip ramp in de Wrzo niet rechtstreeks aansluiting is gezocht bij de verschillende GRIP-fases en evenmin naar de éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding, zoals eiser heeft aangevoerd, is juist, maar leidt niet tot een ander oordeel.
Uit het samenstel van de relevante wettelijke bepalingen volgt naar het oordeel van de rechtbank dat van een ramp in de zin van de Wrzo slechts sprake is indien en voorzover een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist, die onder een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding staat. Voor dit oordeel is van belang dat in artikel 11 van Pro de Wrzo is geregeld dat de burgemeester het opperbevel heeft in geval van een ramp en dat degenen die aan de bestrijding van een ramp deelnemen onder zijn bevel staan, waaruit volgt dat bij een ramp in de zin van de Wrzo sprake is van een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding. Ook uit de parlementaire geschiedenis blijkt duidelijk dat van een ramp eerst kan worden gesproken indien sprake is van een ongeval op een zodanig grote schaal dat een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende diensten nodig is, die onder een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding staan. De rechtbank wijst op hetgeen is opgenomen in paragraaf 3, onder a, van de Memorie van Toelichting op de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (Kamerstukken Tweede Kamer, 1996-1997, 25 159, nr. 3).
Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank van oordeel dat verweerder op een juiste wijze invulling heeft gegeven aan het begrip ramp in de zin van de Wrzo en op basis daarvan de door eiser ingediende declaratie heeft beoordeeld. De omstandigheid dat vanaf 29 augustus 2003 om 10.00 uur de steun van het Coördinatie Team Plaats Incident nog nodig was, kan hieraan niet afdoen, nu is gebleken dat vanaf dat moment geen sprake meer was van een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding.
2.10 Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 maart 2006, www.rechtspraak.nl, LJN: AV5073, is de rechtbank van oordeel dat artikel 25 van Pro de Wrzo, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder b van die wet, voorziet in het verlenen van een bijdrage voor gemeenten uit ´s Rijks kas voor kosten van de gecoördineerde inzet van diensten en organisaties bij de daadwerkelijke bestrijding van een ramp. Hieruit volgt dat verweerder bij de toepassing van de Wrzo en het Brbb op goede gronden slechts die kosten voor vergoeding in aanmerking heeft gebracht die rechtstreeks voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van de ramp en de gevolgen van die daadwerkelijke bestrijding.
Verweerder heeft de bijdrage dan ook kunnen beperken tot de directe bestrijdingskosten. Dat, hiervan uitgaande, de bijdrage op onjuiste wijze zou zijn vastgesteld, is niet gebleken.
2.11 Aan het vorenstaande kan niet afdoen de omstandigheid dat een door het waterschap ingediende aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen volledig is toegekend. Die wet heeft een ander doel, en kent andere voorwaarden om voor een tegemoetkoming in aanmerking te komen. Overigens is de rechtbank gebleken dat ook eiser een aanvraag op grond van deze wet heeft ingediend, op welke aanvraag nog moet worden beslist.
2.12 De rechtbank komt tot de slotsom dat hetgeen door eiser in beroep is aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
2.13 De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven als voorzitter en mr. G.J. van Binsbergen en mr. J. Struiksma als leden en in het openbaar uitgesproken op 7 november 2007.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
W.B. Lakeman mr. B.J. van Ettekoven
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel: Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.