Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 2006/3796
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 6 november 2007
inzake
Stichting [X],
gevestigd te [Z],
eiseres,
tegen
de raad van de gemeente [Y],
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 12 september 2006, waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 27 december 2005 deels gegrond en deels ongegrond heeft verklaard. Verweerder heeft het besluit van 27 december 2005 deels herroepen en het aan eiseres toekomende bedrag voor onderhoud van de onderwijsinstelling nader vastgesteld op € 418.757,-. Bij het besluit van 27 december 2005 heeft verweerder geweigerd eiseres middelen voor vervangende nieuwbouw ter beschikking te stellen, doch eiseres wel een bedrag van € 365.000,- toegekend teneinde aan haar onderhoudsverplichting te kunnen voldoen.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 28 september 2007, waar eiseres is verschenen bij gemachtigden Th.W.J. van Munnen, bestuurder van eiseres, H. Winkels de Leeuw, bouwkundig adviseur, en mr. M. Boogers, werkzaam bij de vereniging Verenigde Bijzondere Scholen voor onderwijs op algemene grondslag te ’s-Gravenhage. Namens verweerder is verschenen mr. L. Kevelam-Groen en A.A. van den Heuvel, beiden werkzaam bij de gemeente [Y].
Overwegingen
2.1 Op 27 januari 2005 heeft eiseres bij verweerder een zogenoemde aanvraag huisvesting primair onderwijs ingediend. Bij deze aanvraag heeft eiseres verzocht om vervangende nieuwbouw van de [school], locatie [adres] te [Y] (verder: de school) vanwege het feit dat de huidige staat van het gebouw slecht is en onderwijs op die locatie niet langer gewenst is. De leerlingen van deze school hebben veelal een auditieve en communicatieve handicap.
2.2 In het kader van een eerdere in 2004 door eiseres ingediende doch later ingetrokken aanvraag om vervangende nieuwbouw, heeft eiseres een rapportage van 10 maart 2004 van BENBS overgelegd, in welke rapportage de bevindingen zijn neergelegd met betrekking tot het haalbaarheidsonderzoek naar herbouw of verbouw van de school.
2.3 Bij schrijven van 10 maart 2005 heeft eiseres aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [Y] (verder: het college) een rapportage van Nibag B.V. van 21 februari 2005 toegezonden, inhoudende een meerjarenonderhoudsplanning 2005-2014. In deze rapportage wordt naar de mening van eiseres de noodzaak tot de aanvraag voor vervangende nieuwbouw bevestigd. Eiseres heeft aangegeven dat de bekostiging van vervangende nieuwbouw bouwkundig en financieel onvermijdelijk is en bovendien onderwijskundig zeer wenselijk voor zowel leerlingen als personeel.
Op verzoek van verweerder is vervolgens op 22 augustus 2005 een rapport uitgebracht door N.V. SRO Vastgoed en Groen omtrent de onderhoudstoestand van de school.
2.4 Bij besluit van 27 december 2005 heeft verweerder geoordeeld dat er geen noodzaak bestaat voor vervangende nieuwbouw van de school, doch dat de school wel dringend onderhoud behoeft. Met het oog op dat onderhoud heeft verweerder eiseres een bedrag van € 365.000,- ter beschikking gesteld. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
2.5 Bij schrijven van 15 december 2005 heeft het college aan Nibag B.V. opdracht verleend voor het opstellen van de financiële meerjaren onderhoudsplanningen voor de schoolgebouwen van het primair onderwijs en voor de expertisecentra in de gemeente [Y].
Nibag B.V. heeft in januari 2006 hieromtrent een rapport uitgebracht, inhoudende de meerjarenonderhoudsplanning 2006-2015. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 12 september 2006 op de bezwaren van eiseres beslist en daarbij het bedrag voor onderhoud van de school nader vastgesteld op € 418.757,-.
2.6 In beroep tegen dat besluit heeft eiseres samengevat het volgende aangevoerd.
Eiseres is in de eerste plaats van mening dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming. Eiseres acht het door verweerder gegeven advies om een eerder in 2004 ingediende aanvraag in te trekken in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Volgens eiseres is sprake van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van fair play.
Eiseres is verder van mening dat verweerder zijn stelling dat renovatie van de school een voldoende aanvaardbaar resultaat oplevert niet heeft onderbouwd. Verweerder geeft niet aan, naar de mening van eiseres ten onrechte, op grond van welke criteria zij tot de slotsom is gekomen dat renovatie tot een aanvaardbaar resultaat leidt. Verder meent eiseres dat verweerder onvoldoende oog heeft voor de financiële belasting die het besluit voor eiseres vormt. Voor eiseres zal de investeringsbelasting de komende 20 jaar zeer ongunstig zijn en wel in die mate dat verweerder daarmee handelt in strijd met het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres betwist daarbij dat zij in gebreke is gebleven in haar aandeel in het leveren van preventief onderhoud. Eiseres heeft in dat verband aangevoerd tot 2004 het meerjarenonderhoudsplan volledig te hebben uitgevoerd en dat zij eerst daarna de uitvoering is gaan vertragen, mede vanwege het feit dat de ter beschikking gestelde gelden volstrekt ontoereikend waren voor de noodzakelijke reparaties.
2.7 Ingevolge artikel 89, eerste lid, van de Wet op de expertisecentra, zoals dat luidde van 19 februari 2003 tot 7 maart 2006, draagt de gemeenteraad ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling. Hij behandelt daarbij de door de gemeente in stand gehouden scholen en de niet door de gemeente in stand gehouden scholen op gelijke voet.
Op grond van het bepaalde in artikel 90 van Pro de Wet op de expertisecentra worden onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs, dan wel een bad voor watergewenning of bewegingstherapie;
b. voorzieningen, bestaande uit:
1°. aanpassingen met uitzondering van het aanbrengen van een invalidentoilet en het toegankelijk maken van het gebouw voor gehandicapten, en
2°. vervanging binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming alsmede onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw met uitzondering van het buitenschilderwerk;
c. herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
Op grond van artikel 100, eerste lid, onder a, van de Wet op de expertisecentra stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot de voorzieningen die ingevolge artikel 90 voor Pro bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht.
Verweerder heeft op 16 december 2003 de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente [Y] 2003 (verder: de Verordening) vastgesteld.
In artikel 2 van Pro de Verordening wordt een omschrijving gegeven van de voorzieningen in de huisvesting, waarbij voor wat betreft het onderhoud aan gebouwen van een school voor basisonderwijs en een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs wordt verwezen naar een of meer activiteiten zoals onderscheiden in bijlage I van de Verordening.
Op grond van punt 2.2, onder a, van Bijlage I van de Verordening blijkt de noodzaak van vervangende nieuwbouw uit het in zo’n slechte/matige conditie zijn van voldoende en voldoende zwaarwegende gebouwelementen volgens de bouwkundige opname zoals bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder c, dat onderhoud en/of aanpassing geen redelijk resultaat opleveren (in kosten ten opzichte van de verlenging van de levensduur).
Ingevolge punt 2.10 van genoemde Bijlage I bestaat de voorziening onderhoud uit:
a. onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw voor zover omschreven in het bijgevoegde overzicht ‘onderhoud primair onderwijs’;
b. (algehele) vervanging van binnenkozijnen en binnendeuren (inclusief hang- en sluitwerk);
c. algehele vervanging van radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming.
Tevens blijkt uit punt 2.10 van Bijlage I dat noodzakelijk onderhoud aan permanente gebouwen voor bekostiging in aanmerking komt indien op basis van een prognose, die voldoet aan de vereisten gesteld in bijlage II, het gebouw nog ten minste vier jaar voor de school nodig is.
2.8 Gelet op het bepaalde in artikel 89, eerste lid, van de Wet op de expertisecentra, zoals die bepaling luidde tot 7 maart 2006, moet worden geoordeeld dat verweerder op 27 december 2005 bevoegd was ter zake een besluit te nemen op de aanvraag van eiseres. Uit het bepaalde in artikel 1:5, eerste lid, van de Awb volgt dat verweerder tevens bevoegd was op de bezwaren van eiseres te beslissen.
2.9 Alvorens in te gaan op het partijen verdeeld houdende geschil, merkt de rechtbank op dat ter zitting is gebleken dat de gemeente [Y] tracht een terrein te verwerven voor de realisering van nieuwbouw ten behoeve van onder meer de school. Verweerder heeft de verwachting uitgesproken dat een en ander ook zal kunnen worden gerealiseerd. Met het oog op de mogelijkheid om binnen een adequate leeromgeving doelmatig onderwijs te kunnen verzorgen, kan het belang van het welslagen van de in gang gezette ontwikkeling niet worden onderschat. De rechtbank gaat ervan uit dat partijen al het mogelijke zullen doen het beoogde doel te realiseren.
2.10 In deze procedure is evenwel tussen partijen in geschil de vraag of verweerder op goede gronden heeft geweigerd eiseres een vergoeding op grond van de Wet op de expertisecentra in verbinding met de Verordening toe te kennen ten behoeve van vervangende nieuwbouw van de school. De rechtbank stelt vast dat het aan eiseres toegekende bedrag ten behoeve van onderhoud van ruim € 418.000,- in deze procedure niet ter discussie staat. Eiseres bestrijdt niet het toegekende bedrag maar het door verweerder ingenomen standpunt dat renovatie van de school als een gelijkwaardig alternatief is aan te merken.
2.11 Eiseres heeft ten behoeve van haar aanvraag om vergoeding voor vervangende nieuwbouw een rapport overgelegd van BENBS van 10 maart 2004.
Uit het rapport blijkt dat de school uit vier bouwdelen bestaat, te weten een oorspronkelijke basisschool met gymnastiekzaal, die in het begin van de jaren vijftig zijn opgericht, en die zijn verbonden met de oorspronkelijke kleuterschool, welke is gebouwd in 1990. Verder is in 1998 een aanbouw met stafruimten in gebruik genomen.
In het rapport zijn drie opties in ogenschouw genomen, te weten:
1. renovatie van het bestaande gebouw,
2. gedeeltelijke nieuwbouw, waarbij het oude gedeelte wordt gesloopt en vervangen door nieuwbouw en het nieuwe gedeelte uit 1998 wordt gerenoveerd, en
3. volledige nieuwbouw elders.
BENBS komt op basis van verricht onderzoek bij de drie opties tot de volgende berekening:
Optie 1:
Investeringskosten € 1.435.000,-
Levensduur 20
Afschrijving € 71.750,-
Exploitatiekosten € 117.000,-
Optie 2:
Investeringskosten € 2.160.000,-
Levensduur 25
Afschrijving € 86.400,-
Exploitatiekosten € 105.000,-
Optie 3:
Investeringskosten € 3.210.000,-
Levensduur 40
Afschrijving € 80.250,-
Exploitatiekosten € 86.000,-
Op basis van deze berekeningen heeft BENBS geadviseerd om over te gaan tot vervangende nieuwbouw. Hiervoor is gekozen vanwege de jaarlast, de lange resterende gebruiksduur en de mogelijkheid voor realisering van maximale bouwkundige en onderwijskundige kwaliteit.
Door eiseres is eveneens overgelegd het rapport van Nibag van 21 februari 2005, de zogenoemde meerjarenonderhoudsplanning 2005-2014. In deze rapportage wordt aan de hand van de geconstateerde onderhoudsconditie van de school de begrote bedragen voor onderhoud van de school weergegeven over de jaren 2005 tot en met 2014.
Door Nibag zijn daarbij de volgende bedragen aan onderhoudskosten vermeld:
2005: € 77.712,-; 2006: € 4.269,-; 2007: € 8.993,-; 2008: € 257.115,-; 2009: € 38.937,-; 2010: € 4.539,-; 2011: € 49.411,-; 2012: € 44.946,-; 2013: € 8.993,- en 2014: € 21.612,-.
Naar aanleiding van bovengenoemde rapportages heeft verweerder aan N.V. SRO Vastgoed en Groen (hierna: SRO) verzocht de onderhoudstoestand van de school te beoordelen en een beeld te schetsen van de bouwkundige staat van het gebouw en de oorzaak van de geconstateerde gebreken.
In het kader van deze opdracht heeft SRO zowel de rapportage van BENBS als de rapportage van Nibag beoordeeld, terwijl tevens een inspectie ter plaatse heeft plaatsgevonden. Op basis van de aldus verkregen bevindingen heeft SRO geconcludeerd dat sprake is van achterstallig onderhoud aan de school en dat het functioneel gezien gedateerd is, doch wel voldoet.
Als noodzakelijke bouwkundige aanpassingen heeft SRO genoemd:
- het partieel vervangen van dakpannen en partieel herstellen van dakbeschot;
- het volledig vervangen van het platte dak tussen de nieuwbouw uit 1998 en de verdiepingsbouw uit 1990 inclusief de constructie en het oplossen van de gevolgschade aan plafondafwerking en vloerbedekking;
- het snoeien van takken van bomen die over de dakbedekking groeien
- het toepassen van geschikte bladvangers;
- het uitvoeren van periodiek onderhoud, zoals schilderwerk aan kozijnen en dakrand;
- het reinigen van binnenwanden, repareren van beschadigingen en opnieuw sausen;
- het aanpakken van de lekkageproblemen in de kelder.
Vervolgens heeft Nibag op verzoek van verweerder in januari 2006 gerapporteerd omtrent de onderhoudstoestand van de school. In dit rapport wordt per bouwdeel de onderhoudsconditie van de school beschreven, waarbij de volgende elementen aan de orde zijn gesteld: terreinverharding, metselwerk, schoorsteen, ruwbouwtimmerwerk, kozijnen, deuren en ramen, systeembekleding, dakbedekkingen, hemelwaterafvoeren en goten alsmede verwarmingsinstallatie.
Op basis van de aldus verkregen bevindingen heeft Nibag de kosten voor het onderhoud voor de jaren 2006 tot en met 2015 begroot, waarbij voor het jaar 2007 een bedrag van € 418.757,- is geraamd, voor het jaar 2011 een bedrag van € 151.828,- en voor de overige jaren € 0,-.
Gezien de zich in het dossier bevindende rapporten van zowel BENBS, SRO en Nibag heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden geconcludeerd dat van een noodzaak tot vervangende bouw als bedoeld in punt 2.2, onder a, van de bij de Verordening behorende bijlage I, in het onderhavige geval geen sprake is.
Naar het oordeel van de rechtbank kan uit genoemde rapporten niet worden afgeleid dat het gebouw in een dermate slechte/matige conditie verkeert, dat op grond daarvan geconcludeerd moet worden dat onderhoud geen redelijk resultaat zal opleveren (in kosten ten opzichte van de verlenging van de levensduur).
De rechtbank betrekt daarbij dat op grond van de Verordening en de daarbij behorende Bijlage onder onderhoud wordt verstaan het onderhoud aan de buitenzijde van de school, de vervanging van binnenkozijnen en binnendeuren en vervanging van radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming. Bij de toepassing van de Verordening speelt de functionaliteit van de school derhalve geen rol in de afweging of onderhoud nog kan leiden tot een redelijk resultaat en evenmin bij de beantwoording van de vraag of vervangende nieuwbouw, gelet op de matige/slechte conditie van het gebouw, is aangewezen.
Nu de kosten van onderhoud bij renovatie van het bestaande gebouw aanzienlijk lager zijn dan de kosten die gemoeid zijn met vervangende nieuwbouw en voorts met verweerder moet worden geoordeeld dat de verlenging van de levensduur van het gebouw met de renovatie is gegarandeerd, moet worden geoordeeld, anders dan eiseres heeft betoogd, dat het voorliggende besluit niet strijdt met de toepasselijke wettelijke bepalingen.
Nu de toepasselijke wettelijke bepalingen overigens niet de ruimte bieden tot het afwegen van belangen, moet tevens worden geoordeeld dat voor een belangenafweging en een toetsing aan het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Awb, zoals door eiseres wordt beoogd, geen ruimte is.
2.12 Hetgeen door eiseres in beroep is aangevoerd kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
2.13 De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven als voorzitter en mr. G.J. van Binsbergen en mr. J. Struiksma als leden en in het openbaar uitgesproken op 6 november 2007.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
W.B. Lakeman mr. B.J. van Ettekoven
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel: Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.