Uitspraak
uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: 08/727
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 19 december 2008.
inzake
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 januari 2008 (het
bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van
4 september 2007 (het besluit in primo) ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit
heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het gebruik van
het pand aan de Lessinglaan 1 te Utrecht (verder het pand) als kamerverhuurpand zonder de
daarvoor vereiste ornzettingsvergunning.
1.2 [A], [B], [C], [D], [E], [F] en
drs. [G] (direct omwonenden) nemen deel aan de procedure als derdebelanghebbenden.
1.3 Het beroep is behandeld ter zitting van 5 november 2008, waar eiser in persoon is
verschenen. Namens verweerder is verschenen mr. S. Ramdoelare Tewari, werkzaam bij de
gemeente Utrecht. Geen van de belanghebbenden is verschenen.
Overwegingen.
2.1 Eiser is sinds 13 april 2007 eigenaar van het pand, dat onderdeel uitmaakt van een
appartementencomplex. Eiser heeft gebruik gemaakt van de diensten van het bedrijf
4-Freedom, voor de verhuur van het pand. Er zijn verschillende advertenties geplaatst waarin
kamers te huur zijn aangeboden in het pand, onder meer op de websites Kamernet.nl en
Marktplaats.nl. Op 24 mei 2007 is bij notariële akte de vereniging" Les één" (verder: de
woongroep) opgericht. De woongroep is op 24 mei 2007 ingeschreven in het register van de
Kamer van Koophandel. Op 1 juni 2007 is het huishoudelijk reglement van de woongroep
vastgesteld. De woongroep heeft op 24 mei 2007 een huurovereenkomst gesloten met eiser.
Op 5 en 6 juni 2007 hebben voornoemde belanghebbenden (omwonenden) verweerder
verzocht handhavend op te treden tegen eiser, wegens het ontbreken van een
ornzettingsvergunning. Dit heeft geleid tot het bestreden besluit, waaraan ten grondslag ligt
dat eiser, zonder in het bezit te zijn van een ornzettingsvergunning, het pand exploiteert als
kamerverhuurpand.
2.2 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet (Hvw) stelt de gemeenteraad -
voor zover hier van belang- een huisvestingsverordening vast, indien het naar het oordeel
van de gemeenteraad noodzakelijk is regelen te stellen met betrekking tot wijzigingen van de
woonruimtevoorraad.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hvw is het verboden een
woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe
met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen
categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in
onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 31 van Pro de Hvw wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid,
verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad
groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het
belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen
van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge 3.1.2 aanhef en onder c, van de Regionale Huisvestingsverordening van het
Bestuur Regio Utrecht (hierna: de Verordening), vastgesteld op 20 december 2006 en in
werking getreden op 1 januari 2007, is het verboden om zonder vergunning een woonruimte,
aangewezen in artikel 3.1.1, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge 3.1.2 aanhef en onder c, van de Regionale Huisvestingsverordening van het
Bestuur Regio Utrecht (hierna: de Verordening 2008), vastgesteld op 21 december 2007 en
in werking getreden op 1 januari 2008, is het verboden om zonder vergunning een
woonruimte, aangewezen in artike13.1.l, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om
te zetten.
Artikel 3.1.4, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat burgemeester en wethouders de
vergunning verlenen, indien naar hun oordeel het met de onttrekking, samenvoeging of
omzetting gediende belang groter is dan het belang van het behoud of de samenstelling van
de woonruimtevoorraad.
Artikel 3.1.4, tweede lid, van de Verordening bepaalt dat, indien burgemeester en
wethouders hebben vastgesteld, dat het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting
gediende belang minder zwaar weegt dan het belang van het behoud of de samenstelling van
de woonruimtevoorraad, de vergunning wordt verleend indien aanvrager:
a. bereid is compensatie te.bieden als bedoeld in art. 3.1.5 en
b. aan de door burgemeester en wethouders in het belang van de voorziening in de behoefte
aan woonruimte verband houdende voorwaarden en voorschriften is voldaan.
Artikel 3.1.5, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat compensatie moet worden geboden
door het toevoegen aan de woningvoorraad van andere, vervangende woonruimte die naar
het oordeel van burgemeester en wethouders gelijkwaardig is aan de te onttrekken
woonruimte.
Artikel 3.1.5, derde lid, van de Verordening bepaalt dat indien en voor zover de compensatie
als bedoeld in het eerste lid niet mogelijk is, de aanvrager een fmanciële bijdrage is
verschuldigd onder nadere bepaling van de hoogte van die bijdrage voor onder meer
omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte.
In de artikelsgewijze toelichting op de Verordening wordt het begrip huishouden toegelicht
als: een alleenstaande, of twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke
huishouding voeren of willen gaan voeren.
In de artikelsgewijze toelichting bij de Verordening 2008 is onder lid 44 opgenomen: (voor
zover hier van belang): een woongroep wordt gedefinieerd als een groep van twee of meer
meerderjarige personen die de bedoeling hebben om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met
een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Ieder lid is
ingeschreven als woningzoekende en draagt bij in het gebruik van voorzieningen als keuken
en sanitair. De woongroep staat tenminste 1 jaar als groep geregistreerd op de lijst van
woningzoekenden of heeft langer dan 1 jaar op hetzelfde adres gewoond. Een woongroep is
georganiseerd in een rechtspersoon en beschikt over een gezamenlijke rekening waarvan de
vaste lasten en dagelijkse uitgaven worden betaald, zoals de huur.
2.3 Tussen partijen is niet in geschil dat een zelfstandige woning, zoals het pand van eiser,
door een huishouden zonder omzettingsvergunning mag worden bewoond. Hetgeen partijen
verdeeld houdt is het antwoord op de vraag of de woongroep valt onder het begrip
huishouden, zoals omschreven in de Verordening en/of de Verordening 2008.
2.4 Verweerder heeft aangevoerd dat de Verordening 2008 van toepassing is, omdat deze
per 1 januari 2008 in werking is getreden en geen overgangsrecht kent. Eiser heeft zich op
het standpunt gesteld nu de aanvraag in 2007 is gedaan en het primaire besluit is genomen
met toepassing van de Verordening, de heroverweging in bezwaar dient te geschieden onder
toepassing van die Verordening. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval een
uitzondering moet worden gemaakt op de hoofdregel dat het recht en de wet van toepassing
zijn zoals die luiden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Daarbij is van belang
dat de artikelsgewijze toelichting in de Verordening 2008 is gewijzigd ten opzichte van de
artikelsgewijze toelichting bij de Verordening. De wettelijke term 'huishouden' is in beide
Verordeningen gelijk gebleven, maar in de artikelsgewijze toelichting in de Verordening
2008 is bovengenoemde definitie van een woongroep (aan te merken als huishouden)
opgenomen. De woongroep voldoet naar het oordeel van de rechtbank niet aan het begrip
'huishouden' indien daarbij de definitie wordt betrokken zoals neergelegd in de Verordening
2008. Aangezien toepassing van de (artikelsgewijze toelichting van de) Verordening 2008
nadelig uitwerkt voor eiser, zal de rechtbank bij de toetsing van het bestreden besluit alleen
acht slaan op de toelichting bij de Verordening. Verweerder hanteerde ten tijde van de
Verordening het volgende uitgangspunt ten aanzien van een woongroep: voor een groep
mensen die als een vereniging of een woongroep wil samenleven teneinde een duurzaam
gemeenschappelijk huishouden te (willen) voeren is kenmerkend dat zij doorgaans om
sociaal-medische, ideologische of religieuze redenen (willen) samenwonen met de bedoeling
om bestendig voor onbepaalde tijd, een met een huishouden vergelijkbaar
samenlevingsverband met elkaar aan te gaan, en waar de leden zelf, zonder tussenkomst van
derden zoals de verhuurder, bepalen wie zij als lid van de vereniging of groep selecteren,
toelaten of weigeren.
2.5 Eiser heeft aangevoerd dat sprake is van een woongroep met een duurzaam karakter,
gelet op (onder meer) de rechtspersoonlijkheid, de statuten, de inschrijving bij de Kamer van
Koophandel en het huishoudelijk reglement van de woongroep. Bovendien mocht eiser, gelet
op de brief van de gemeente van 26 februari 2007, er op vertrouwen dat voor het bewonen
van het pand door de woongroep, geen omzettingsvergunning vereist was. Eiser heeft er
voorts op gewezen dat verweerder heeft nagelaten aan te tonen waarom de woongroep niet
onder verweerders definitie van een woongroep past. Tot slot heeft eiser aangevoerd dat de
omstandigheid dat de leden van de woongroep studenten zijn, niet van belang is voor het
vaststellen van de duurzaamheid van het karakter van de woongroep. Naar de mening van
eiser blijkt uit niets dat de studenten na het afronden van de studie de woongroep zouden
willen verlaten. Eiser heeft geconcludeerd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
2.6 De rechtbank volgt eiser hier niet in. Ten aanzien van de brief van een medewerker van
de gemeente Utrecht van 26 februari 2007 overweegt de rechtbank als volgt. In voornoemde
brief is vermeld dat de woongroep 4-Freedom binnen de definitie van het begrip
"huishouden" in de Verordening past en dat derhalve voor het gebruik door de betreffende
woongroep van een pand geen omzettingsvergunning vereist is. De rechtbank volgt
verweerder in het standpunt dat deze brief een andere woongroep betreft, gelet op de datum
van de brief en de vermelding dat het om woongroep 4-Freedom gaat. Voorts blijkt uit de
brief geenszins dat het een woongroep van studenten betreft, of dat er mogelijk andere
overeenkomsten zijn met het onderhavige geval. De rechtbank is van oordeel dat eiser aan
voornoemde brief niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat voor de bewoning
door de woongroep van het pand geen omzettingsvergunning vereist was.
2.7 Ook het verdere betoog van eiser faalt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder
terecht geen zodanige continuïteit in de samenstelling van de woongroep en de onderlinge
verbondenheid van de leden ervan heeft aangenomen dat hun huishouden als duurzame
gemeenschappelijke huishouding in de zin van de Verordening is aan te merken. De
rechtbank acht hiertoe (onder meer) de geplaatste advertenties voor kamerverhuur voor
studenten en de omstandigheid dat er een vaste indeling bestaat van de kamers met
bijbehorende huurprijs, vastgesteld door de verhuurder, van belang. De rechtbank is van
oordeel dat verweerder uit alle omstandigheden heeft mogen afleiden dat het samenwonen in
dit geval in overwegende mate wordt bepaald door de wens om gedurende (een gedeelte van)
de studietijd over huisvesting in Utrecht te beschikken en dat de bewoners niet de bedoeling
hebben om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar
samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. De rechtspersoonlijkheid, de statuten, de
inschrijving in de Kamer van Koophandel en het huishoudelijk reglement van de Vereniging
" Les één" doen hier niet aan af. De rechtbank vindt bevestiging in dit oordeel in het gegeven
dat verweerder ter zitting ter onderbouwing van zijn standpunt een overzicht uit het
bevolkingsregister heeft overgelegd, waaruit (onder meer) blijkt dat de zeven leden van de
woongroep nog geen jaar gezamenlijk op het adres hebben gewoond en dat drie van de zeven
leden binnen kort tijd weer vertrokken zijn, waarvan twee binnen eenjaar. Voorts blijkt uit
dit overzicht dat binnen dertien maanden na oprichting van de woongroep, twee nieuwe
bewoners in het pand zijn gaan wonen die niet behoorden tot de oorspronkelijke woongroep.
2.8 Gelet op het voorgaande valt de woongroep dan ook niet onder het begrip huishouden,
zoals omschreven in de Verordening en/of de Verordening 2008 en is sprake van overtreding
van de Huisvestingswet en de Verordening. Verweerder was dan ook bevoegd handhavend op te
treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van
overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met
bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid
gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het
bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht
op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in
verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie
behoort te worden afgezien. Verweerder heeft aangegeven dat het volkshuisvestelijk belang
bij behoud van zelfstandige woonruimte groot is. Verweerder heeft daarbij vermeld dat eiser
niet in het bezit is van een omzettingsvergunning en deze niet heeft aangevraagd. Voorts
heeft eiser geen reële compensatie aangeboden, zoals bedoeld in voornoemde artikelen van
de Verordening. Er is derhalve geen concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft geen
redenen gezien geen voorrang te verlenen aan het volkshuisvestelijk belang bij behoud van
zelfstandige woonruimte. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die
voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om van handhavend optreden af te zien.
2.9 Hetgeen eiser in beroep heeft aangevoerd kan, gelet op het voorgaande, niet leiden tot
vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. De
rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De rechtbank,
3.1 verklaart het beroep ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. E.P de Beij en in het openbaar uitgesproken op 19 december
2008.
De griffier:
De griffier is verhinderd deze uitspraak
mede te ondertekenen
J. Westland
Afschrift verzonden op: 1 9 DEC 7008
Tegen de beslissing op beroep staat, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor
belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij
een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt
verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep
opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een
standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe
dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.