Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 06/3618
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 2 januari 2008
inzake
FCB Dienstverlenen in Arbeidsmarktvraagstukken,
gevestigd te Utrecht,
eiseres,
tegen
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW),
verweerder.
Inleiding
1.1 Op 11 november 2004 heeft verweerder, naar aanleiding van de aanvraag van eiseres van 2 augustus 2004, laatst gewijzigd op 19 oktober 2004, met toepassing van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b en c van de Subsidieregeling ESF-3 ten behoeve van het project 'Opleidingsplan ZNB 2004-2006', projectnr. 2004/3d/0054, voor de periode van 1 juli 2004 tot en met 30 juni 2006 voor een maximaal subsidiebedrag van € 4.404.602,- subsidie verleend onder de voorwaarde dat het project gerealiseerd wordt overeenkomstig het in de aanvraag en projectbeschrijving gestelde en dat de bij en krachtens de Subsidieregeling ESF-3 gestelde verplichtingen worden nagekomen.
1.2 Bij besluit van 27 oktober 2005 heeft verweerder het subsidieplafond voor projecten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdelen a tot en met c en e tot en met g van de Subsidieregeling ESF-3, met ingang van 28 oktober 2005, 09.00 uur, vastgesteld op € 0,00.
Dit subsidieplafond is bekend gemaakt op 1 november 2005, zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 3 januari 2007, LJN: AZ5491, en vastgesteld op de hoogte van de op dat tijdstip verleende subsidies met inachtneming van een realisatiepercentage van 60% van die verleende subsidies (Handelingen II, 2005-2006, 26 642, nr. 85, pag. 6).
1.3 Op 23 februari 2006 heeft eiseres een verzoek ingediend om een aantal opleidingen, vallende onder artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling ESF-3 aan haar onder overweging 1.1 genoemd project toe te voegen. Dit verzoek strekt, zo geeft eiseres aan, tot benutting van de onderrealisatie van het project.
1.4 Bij besluit van 24 maart 2006 heeft verweerder dit verzoek van eiseres tot wijziging van het project 'Opleidingsplan ZNB 2004-2006', onder verwijzing naar het door hem vastgestelde subsidieplafond, afgewezen. Verweerder heeft daarbij aangegeven het verzoek van eiseres als een nieuwe aanvraag te beschouwen.
1.5 Bij besluit van 29 augustus 2006 heeft verweerder het door eiseres tegen het besluit van 24 maart 2006 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij brief van 30 mei 2007 heeft verweerder de motivering van zijn besluit van 29 augustus 2006 aangevuld.
1.6 Het geding is behandeld ter zitting van 24 oktober 2007, waar eiseres is verschenen bij mr. C. de Jong, advocaat te Utrecht en T. Hoeve, portefeuillehouder subsidiedesk, werkzaam bij eiseres. Namens verweerder is verschenen mr. M.J.A. Vrouenraets, werkzaam bij het Agentschap SZW van verweerders ministerie.
Overwegingen
2.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 29 augustus 2006, voorzover daarbij haar bezwaar tegen de afwijzing van haar aanvraag tot wijziging van het project 'Opleidingsplan ZNB 2004-2006', projectnr. 2004/3d/0054 ongegrond is verklaard.
Eiseres betoogt dat:
-tijdens het monitorbezoek van april 2005 de mogelijkheid om gedurende de looptijd van het project een wijziging op de aanvraag in te dienen is besproken;
-de aanvrager de voor zijn project verleende subsidie optimaal kan benutten door gedurende het project wijzigingen in de opleidingen aan te brengen en dat het altijd gebruikelijk is geweest dat gedurende de looptijd nader invulling wordt gegeven aan de in de aanvraag opgenomen activiteiten;
-de wijzigingen op de aanvraag aanpassingen betreffen die er niet toe leiden dat het bij beschikking van 11 november 2004 verleende subsidiebedrag wordt overschreden;
-de Subsidieregeling ESF-3 op het punt van wijzigingen niet is aangepast en dat de staatssecretaris zich uitsluitend beroept op zijn brief aan de Tweede Kamer.
2.2 Verweerder heeft erop gewezen dat eiseres haar verzoek tot wijziging heeft ingediend na de vaststelling op € 0,00 van het subsidieplafond voor de Subsidieregeling ESF-3 op
28 oktober 2005. Conform zijn brief aan de Tweede Kamer van 1 december 2005 (Kamerstukken II 2005-2006, 26 642, nr. 77), beschouwt verweerder de door eiseres verzochte wijziging van het project als een nieuwe aanvraag. Van een voor de bekendmaking van het plafond ingediende aanvraag als bedoeld in artikel 4:27, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is volgens verweerder geen sprake, zodat het verzoek tot wijziging moet worden afgewezen om overschrijding van het subsidieplafond te voorkomen. Honorering van het verzoek zou tot een hogere benutting van de verleende subsidie kunnen leiden en daarmee tot overschrijding van het op 60% gestelde realisatiepercentage, te weten dat deel van het project dat daadwerkelijk in overeenstemming met de aanvraag wordt gerealiseerd. Ter zitting heeft verweerder voorts aangegeven te onderkennen dat er formeel geen sprake is van een nieuwe aanvraag, maar dat het verzoek van eiseres materieel wel als zodanig is beoordeeld.
2.3 Partijen worden in dit geding vooral verdeeld gehouden door de vraag of het verzoek tot wijziging van het project 'Opleidingsplan ZNB 2004-2006', ingediend na de bekendmaking van het subsidieplafond op 1 november 2005, moet worden aangemerkt als een nieuwe aanvraag, dan wel als een aanvraag tot wijziging van dit project.
2.4 Aan de gedingstukken, waaronder met name punt 2 van het verweerschrift en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank dat verweerder in het algemeen wijzigingen op projecten waarvoor reeds subsidie is verleend accepteert, voor zover deze wijzigingen, na inhoudelijke beoordeling, passen binnen de kaders van het project en de periode waarvoor de subsidie is verleend.
2.5 Een besluit tot subsidieverlening, zoals het besluit van 11 november 2004, geeft de ontvanger in beginsel aanspraak geeft op financiële middelen. Die aanspraak heeft een voorwaardelijk karakter. Bij de vaststelling van de subsidie wordt bezien of de gesubsidieerde activiteit is verricht en of de bij de subsidieverlening opgelegde verplichtingen zijn nageleefd. Is daaraan voldaan, dan wordt de verleende subsidie vastgesteld en krijgt de aanspraak een onvoorwaardelijk karakter. Een besluit tot subsidieverlening is echter tussen partijen bindend in die zin dat bij de latere subsidievaststelling dient te worden uitgegaan van hetgeen bij de subsidieverlening is bepaald. Als de subsidieontvanger de bij de verlening omschreven activiteiten heeft verricht en de verplichtingen is nagekomen wordt ingevolge artikel 4:46 van Pro de Awb de subsidie vastgesteld op het bedrag waarvoor subsidie is verleend. Het vaststellen van een subsidieplafond ná de subsidieverlening heeft ingevolge artikel 4:27, tweede lid, van de Awb, indien de uitzonderingen van artikel 4:28 van Pro de Awb zich niet voordoen, geen consequenties voor de voor de bekendmaking van het plafond gehonoreerde aanvragen.
2.6 Dit systeem van subsidieverlening en -vaststelling, staat er naar het oordeel van de rechtbank niet aan in de weg dat een, na de bekendmaking van het subsidieplafond, ingediend verzoek tot wijziging van een project kan worden gehonoreerd, mits deze wijziging volledig valt binnen de kaders van een voor de bekendmaking van het plafond verleende subsidie en de wijziging de hoogte van het verleende subsidiebedrag niet te boven gaat.
2.7 Het voorgaande houdt in dat verweerder ten aanzien van een verzoek tot wijziging van een project waarvoor al subsidie is verleend, inhoudelijk dient te beoordelen of die wijziging binnen de kaders van dat project past. Indien dat niet het geval is, dan betreft het een nieuwe aanvraag en kan verweerder dit verzoek, onder verwijzing naar het subsidieplafond, afwijzen. Past de verzochte wijziging binnen de kaders van het project waarvoor subsidie is verleend, dan kan een dergelijk verzoek niet categoraal worden aangemerkt als een nieuwe projectaanvraag en zijn er geen redenen om het verzoek om die reden af te wijzen.
Voor zover verweerder het verzoek van eiseres dan ook zonder nadere inhoudelijke beoordeling heeft aangemerkt als een nieuwe aanvraag en reeds om die reden heeft afgewezen, acht de rechtbank dit in strijd met het systeem van de subsidieverlening en -vaststelling, zoals dat is neergelegd in de Awb.
2.8 Voor zover verweerder nadien heeft gesteld het verzoek tot wijziging ook inhoudelijk te hebben beoordeeld wordt overwogen als volgt.
Verweerders gemachtigde heeft ter zitting betoogd dat het verzoek tot wijziging globaal is getoetst en dat is geconstateerd dat het verzoek ziet op nieuwe opleidingen, zodat de verzochte wijziging niet binnen de projectkaders van de verleende subsidie valt. De rechtbank moet echter constateren dat in het primaire besluit van 24 maart 2006 noch in het bestreden besluit aanknopingspunten zijn te vinden die dit standpunt onderbouwen. Integendeel, verweerder heeft in het primaire besluit het verzoek aangemerkt als een nieuwe aanvraag, ingekomen na de vaststelling van het subsidieplafond, en het verzoek reeds daarom afgewezen. In het bestreden besluit heeft verweerder onder de punten 4 en 5 van de 'Overwegingen ontrent het bezwaar', onder verwijzing naar zijn brief van 1 december 2005 aangegeven, dat het wijzigingsverzoek na de vaststelling van het subsidieplafond is ingediend en derhalve terecht is afgewezen. Voorts is onder punt 10 van het bestreden besluit vermeld dat de omstandigheden zijn gewijzigd, gedoeld wordt op de vaststelling van het subsidieplafond, hetgeen de afwijzing van de wijzigingsverzoeken rechtvaardigt. Hieruit volgt dat het verzoek van eiseres als nieuwe aanvraag is aangemerkt en niet inhoudelijk is beoordeeld.
De rechtbank komt tot de conclusie dat nu verweerder niet inhoudelijk heeft beoordeeld of de verzochte wijziging al dan niet past binnen het kader van het oorspronkelijke project, verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat die wijziging als een nieuwe aanvraag moet worden aangemerkt. Het bestreden besluit kan dan ook wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb niet in stand worden gelaten.
2.9 De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten, zoals verweerder ter zitting heeft verzocht. Verweerder heeft in dat kader de stelling betrokken dat de gevraagde opleidingen niet binnen het oorspronkelijke projectkader passen zodat het verzoek moet worden aangemerkt als nieuwe aanvraag die moet worden afgewezen vanwege het ingestelde subsidieplafond. De rechtbank heeft daartoe het volgende in aanmerking genomen.
2.10 Ingevolge artikel 1 van Pro de Subsidieregeling ESF-3 wordt onder een project een samenhangend geheel van activiteiten met betrekking tot de in artikel 3, eerste lid, van die regeling genoemde onderwerpen verstaan. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3 heeft een aanvraag steeds betrekking op één project, waarvan de duur in ieder geval uiterlijk 31 december 2007 eindigt.
Het onderhavige project betreft het "Opleidingsplan Zorggroep Noorderbreedte 2004-2006" en bestaat uit in- en extern uitgevoerde scholing, uitvoering van persoonlijke ontwikkelingsplangesprekken en opstellen en een bedrijfsopleidingsplan. De beoogde resultaten zijn voor zover het betreft de maatregel van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling ESF-3-regeling: het behalen van een (deel)kwalificatie op het niveau assistentenopleiding of basisopleiding door 1466 personen en het behalen van een (deel)kwalificatie op het niveau vakopleiding of middenkaderopleiding door 1534 personen.
Blijkens haar verzoek van 23 februari 2006 wil eiseres een aantal HBO-opleidingen aan het project toevoegen, die ten tijde van het indienen van de aanvraag nog niet ESF-subsidiabel waren (26 opleidingen intern, 23 extern).
Hoewel, naar het zich lijkt aan te dienen, deze HBO-opleidingen niet lijken te vallen onder het oorspronkelijke project waarvoor subsidie is verleend, zijn de relevante feiten onvoldoende in kaart gebracht om toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te rechtvaardigen. Daarbij is van belang dat naar eiseres stelt niet alle opleidingen op HBO-niveau liggen en niet kan worden uitgesloten dat een deel van de opleidingen is aan te merken als een wijziging vallend binnen de kaders van de oorspronkelijke projectaanvraag. De rechtbank is van oordeel dat het aan verweerder is om dit te onderzoeken en op dit punt een deugdelijk gemotiveerd oordeel te geven.
2.11 In het voorgaande vindt de rechtbank aanleiding verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 322,- wegens kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor de behandeling van het beroep ter zitting).
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart het beroep gegrond,
3.2 vernietigt het besluit van 29 augustus 2006,
3.3 draagt verweerder op om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 24 maart 2006,
3.4 veroordeelt verweerder in de door eiseres in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,-. Dit bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) te worden betaald aan eiseres,
3.5 gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 281,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.P. Gerrits-Janssens als voorzitter en mrs. B.J. van Ettekoven en R.F.B. van Zutphen als leden en in het openbaar uitgesproken op 2 januari 2008.
De griffier: De voorzitter:
mr. J.J.A.G. van der Bruggen mr. M.P. Gerrits-Janssens
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel:
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.