Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 07/3566, SBR 07/3583, SBR 07/3584 en SBR 07/3667
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2008
inzake
1. Stichting Eemstad RTV,
2. de gemeente Amersfoort,
3. de raad van de gemeente Amersfoort,
4. de raad van de gemeente Leusden,
gevestigd te Amersfoort respectievelijk Leusden,
eisers,
tegen
het Commissariaat voor de Media,
verweerder.
Inleiding
1.1 De beroepen hebben betrekking op het besluit van verweerder van 8 november 2007 waarbij verweerder het bezwaarschrift van eiseres 1 tegen zijn besluiten van 12 juni 2007 ongegrond heeft verklaard, en de bezwaarschriften van eisers 2, 3 en 4 niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij geen belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij de laatstgenoemde besluiten is de aanvraag van de Vereniging De Stadsomroep (hierna: de Stadsomroep) tot toewijzing van zendtijd voor de gemeenten Amersfoort en Leusden gehonoreerd en de aanvraag met een dergelijke strekking van Stichting Eemstad RTV (hierna: Eemstad) afgewezen.
1.2 De beroepen zijn behandeld ter zitting van 13 maart 2008, waar zijn verschenen
mr. J.H.C. Stribos, voorzitter van Eemstad, namens eiseres 1, mr. C. Visser, werkzaam bij de gemeente Amersfoort, namens eisers 2 en 3, en ir. T. Rolle, werkzaam bij de gemeente Leusden, namens eiser 4. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mw. E. Pijper en mr. E. van Oudenaarden, werkzaam bij verweerder, bijgestaan door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam. Namens de Stadsomroep is B. Groenendijk, voorzitter van het bestuur van de Stadsomroep, ter zitting verschenen.
Overwegingen
2.1 Ten behoeve van de toewijzing van zendtijd hebben de Stadsomroep op 27 januari 2006 en Eemstad op 30 januari 2006, als lokale omroepen als bedoeld in artikel 1, onderdeel w, van de Mediawet, aanvragen bij verweerder ingediend. Ten aanzien van deze aanvragen heeft de gemeenteraad van Amersfoort een advies van 3 november 2006 met de volgende strekking uitgebracht aan verweerder:
-beide lokale omroepen voldoen aan de vereisten van artikel 30 van de Mediawet;
-de samenwerkingspoging is in een beslissend stadium (gelet op een intentieverklaring van 30 oktober 2006);
-tot aan de definitieve beslissing wordt verzocht aan de Stadsomroep feitelijke toe te staan om de uitzendingen voort te zetten.
De gemeenteraad van Leusden heeft bij brief aan verweerder van 12 januari 2007 een advies, gedateerd 23 november 2006, uitgebracht met de volgende strekking: alles in het werk stellen om de samenwerkende aanvragers over een zendmachtiging te laten beschikken; in de tussenperiode een tijdelijke oplossing zoeken.
Bij brief van 8 november 2006 heeft verweerder medegedeeld ermee in te stemmen dat de Stadsomroep haar uitzendingen voortzet in afwachting van het (nadere) advies van de gemeenteraden in verband met de nieuw op te richting Stichting Stadsomroep/Eemstad RTV.
Vervolgens hebben de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort en Leusden (wederom) een voorstel aan hun gemeenteraad uitgebracht, respectievelijk gedateerd 1 en 27 februari 2007. De conclusie daarin is dat beide omroepen voldoen aan de criteria zoals gesteld in artikel 30 van de Mediawet en dat de Stadsomroep ook de komende jaren over een zendmachtiging moet kunnen beschikken. Daarbij zijn met name de volgende factoren van belang geacht: ervaring in de bedrijfsvoering en productie, het publieksbereik, het feit dat de Stadsomroep met beperkte subsidiemiddelen altijd aan de prestaties heeft voldaan, en de samenwerking met RTV-Utrecht en ROC Midden-Nederland. Wat betreft de geuite kritiek met betrekking tot de structuur en het functioneren van de Stadsomroep stelt het college voor deze te betrekken bij het te nemen subsidiebesluit. Bij brief van 18 april 2007 heeft het college het advies van de gemeenteraad van Amersfoort overgebracht aan verweerder. De gemeenteraad adviseert (onder meer) om de zendmachtiging te verlenen aan Eemstad. Er is een (aangenomen) amendement met betrekking tot het advies bijgevoegd. Daarin komt naar voren dat van belang is geacht dat er op het onderdeel rechtspersoonlijkheid van de Stadsomroep onzekerheid bestaat.
Bij brief van 25 april 2007 heeft college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leusden het advies van zijn gemeenteraad met een toelichting overgebracht aan verweerder. De gemeenteraad van Leusden adviseert (onder meer) om de zendmachtiging te verlenen aan Eemstad. In de toelichting wordt - in lijn met een aangenomen amendement - opgemerkt dat belang is gehecht aan de vernieuwende impuls door de keuze voor Eemstad, de sterke verankering van haar Programma Beleidsorgaan (PBO) in de samenleving, haar ambitieuze programma-aanbod, waarbij de programmering dicht bij de beleving van de mensen zal staan, de binding met de inwoners en de herkenbaarheid, een deugdelijke financiële onderbouwing, en de gebeurtenissen in de afgelopen periode op bestuurlijk terrein bij de Stadsomroep.
Nadat verweerder betrokkenen heeft gehoord op een zitting van 10 mei 2007 heeft hij de
onder 1.1 genoemde besluiten van 12 juni 2007 genomen. Daarbij is onder meer overwogen dat in de voorstellen van het college aan de raad een duidelijk onderbouwde voorkeur wordt uitgesproken voor de Stadsomroep. Verder is verweerder van oordeel dat de in de gemeenten besproken financiële en organisatorische problemen van de Stadsomroep niet van negatieve invloed zijn geweest op het programma(voorschrift) of op het functioneren van het PBO. Verweerder heeft vervolgens vastgesteld dat de twee instellingen een zendtijdaanvraag hebben ingediend, die volgens de gemeenteraden beide representatief zijn. De thans uitzendende lokale omroepinstelling heeft volgens verweerder voldoende gepresteerd. Met inachtneming van de continuïteit en van de met het functioneren van de Stadsomroep gemoeide publieke middelen, is verweerder van oordeel dat in redelijkheid de zendtijd moet worden toegewezen aan de Stadsomroep.
2.2 Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder zijn primaire besluiten gehandhaafd, waarbij het bezwaarschrift van eiseres 1 ongegrond is verklaard en die van eisers 2, 3 en 4 niet-ontvankelijk.
Wat betreft de niet-ontvankelijk verklaringen heeft verweerder overwogen dat uit de tekst en de geschiedenis van de Awb blijkt dat een bestuursorgaan slechts als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en tweede lid, van de Awb kan worden aangemerkt, voor zover aan haar op grond van het bestuursrecht taken zijn opgedragen en aldus belangen zijn toevertrouwd. Uit vaste jurisprudentie blijkt, aldus verweerder, dat er pas sprake is van een belang dat rechtstreeks bij een besluit is betrokken, als het bestuursorgaan ten aanzien van de desbetreffende materie een eigen uitvoerende taak en bevoegdheden heeft en niet slechts een adviserende taak. Naar het oordeel van verweerder kan van gemeenten niet worden gezegd dat de belangen in geding als zodanig aan hen zijn toevertrouwd.
Wat betreft de (inhoudelijke) bezwaren van Eemstad heeft verweerder overwogen dat de Stadsomroep, ondanks organisatorische problemen, de afgelopen jaren een volwaardig omroepprogramma heeft kunnen uitzenden, dat voldoet aan het bepaalde in artikel 13c en artikel 51f van de Mediawet. Aan de vereiste percentages informatie, cultuur en educatie (minimaal 50%) is wat betreft het televisieprogramma ruimschoots voldaan, terwijl bij de radioprogramma’s het percentage heeft geschommeld tussen de 48 en 55. Ten aanzien van de omstandigheid dat dat percentage in de afgelopen jaren onder de norm is geweest, heeft verweerder overwogen dat het gaat om slechts 2% onder de norm. Verweerder acht het niet proportioneel om de Stadsomroep om die reden niet in aanmerking te laten komen voor zendtijdtoewijzing. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat de Stadsomroep al sinds 1986 naar tevredenheid van de inwoners van Amersfoort en Leusden programma’s maakt. Ten aanzien van de door Eemstad gestelde technische en inhoudelijke onvolkomenheden van de programma’s van de Stadsomroep heeft verweerder opgemerkt dat hij zich daarover op grond van de Mediawet geen oordeel wil of kan vormen. Wat betreft het PBO heeft verweerder (onder meer) overwogen dat beide gemeenteraden zich in positieve bewoordingen uiten over het functioneren van de Stadsomroep. De voorkeur van beide gemeenteraden voor Eemstad is, aldus verweerder, gebaseerd op argumenten die mediawettelijk niet relevant zijn, in die zin dat verweerder deze niet kan laten meewegen bij zijn besluitvorming. In het kader van de belangenafweging stelt verweerder dat de Stadsomroep al 21 jaar programma’s verzorgt voor de gemeenten Amersfoort en Leusden en daarmee stevig is verankerd in beide gemeenten. Verweerder heeft hierbij ook belang gehecht aan de - volgens verweerder deugdelijk onderbouwde - voorstellen van de colleges van burgemeester en wethouders aan hun gemeenteraden, waarin de colleges van Amersfoort en Leusden hun voorkeur uitspreken voor de Stadsomroep. Naar het oordeel van verweerder weegt het belang bij continuering van de zendtijdtoewijzing zwaarder dan het belang dat Eemstad heeft bij toewijzing. Ten aanzien van de door de gemeenteraden gegeven adviezen, mede bezien in het licht van artikel 3:50 van de Awb, heeft verweerder overwogen dat de voorkeur van de gemeenteraden in hoge mate is bepaald door financiële en organisatorische problemen bij de Stadsomroep. Verweerder heeft onderkend dat de financiële positie van de Stadsomroep zorgelijk is, maar ziet hierin geen aanleiding om te veronderstellen dat de continuïteit van de Stadsomroep in gevaar zal komen. Bovendien heeft verweerder vastgesteld dat de feitelijke financiële situatie van de Stadsomroep zich niet onderscheidt van de voorgenomen financiering van Eemstad. Voorts is verweerder van oordeel dat hij gemotiveerd heeft aangegeven waarom hij de adviezen van de gemeenteraden niet volgt.
2.3 Ten aanzien van de beroepen van eisers 2, 3 en 4 overweegt de rechtbank het volgende.
Bij deze beroepen is de (formele) vraag aan de orde of de gemeente dan wel de gemeenteraden (direct) belanghebbenden zijn, als bedoeld in 1:2 van de Awb, bij het besluit tot toewijzing van zendtijd aan de lokale omroep.
2.4 In artikel 1:2 van de Awb is het volgende bepaald:
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.5 Allereerst merkt de rechtbank op dat verweerder in zijn verweerschrift nog een correctie heeft gemaakt op het gestelde in de beslissing op bezwaar. Waar verweerder daar aangegeven had dat het gaat om bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb, had moeten staan “onder a”.
2.6 Ten aanzien van de gemeente Amersfoort overweegt de rechtbank het volgende. Wat betreft de - op zich juiste - stelling van eiser 2 dat de gemeente rechtspersoonlijkheid bezit op grond van artikel 2:1 van het BW en niet op grond van een bepaling in de Awb, merkt de rechtbank op dat hier niet in geschil is dat de gemeente een rechtspersoon is. Eiser 2 heeft voorts aangevoerd dat verweerder artikel 1:2 van de Awb onjuist (te restrictief) uitlegt, waarbij eiser 2 heeft verwezen naar een uitspraak van het CBB van 16 januari 1996. De gemeentelijke bestuursorganen maken beleid voor de lokale omroep en financieren deze voor een belangrijk deel. De gemeente is daardoor en op grond van haar rol op basis van de Mediawet betrokken bij de keuze voor de lokale omroepinstelling. Derhalve is volgens eiser 2 sprake van belangen van de gemeente als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Tevens heeft eiser 2 gesteld dat de motivering van verweerder op dit punt niet voldoet.
De rechtbank overweegt dat in de Memorie van Toelichting inzake artikel 1:2 van de Awb onder meer is vermeld dat de werking van het derde lid van dit artikel zich slechts uit dient te strekken tot de rechtspersonen die zich inzetten voor één of enkele algemene of collectieve belangen. Gelet op de taken en doelstellingen van de gemeente als geheel, kan van de hier aan de orde zijnde belangen niet gezegd worden dat de gemeente deze “in het bijzonder” behartigt, zodat de gemeente niet op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb als belanghebbende moet worden aangemerkt bij het hier aan de orde zijnde besluit.
2.7 Ten aanzien van de gemeenteraden van Amersfoort en Leusden overweegt de rechtbank het volgende. In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 34) is inzake artikel 1:2, tweede lid, van de Awb vermeld dat de vraag of kan worden gesproken van een aan een bestuursorgaan toevertrouwd belang, moet worden beoordeeld aan de hand van de taken die aan het bestuurorgaan zijn opgedragen, waarbij in de eerste plaats de wetgeving bepalend is. Naar het oordeel van de rechtbank is er in de Mediawet bij de toewijzing van zendtijd aan een lokale omroep duidelijk voor gekozen om de rol van de gemeenteraad, als representant van de gemeente, te beperken tot advisering aan verweerder. Niet valt in te zien hoe de gemeenteraden door het aan de orde zijnde besluit in deze (advies)taak beperkt of anderszins geraakt worden. De uitkomst van de zendtijdtoewijzing heeft immers geen gevolgen voor de (on)mogelijkheid om in deze een advies te geven. Voorts is niet gebleken van andere taken op grond van de Mediawet waarin de gemeenteraden beperkt of anderszins geraakt worden door het hier aan de orde zijnde besluit.
Eisers hebben tevens aangevoerd dat de raad de vertegenwoordiging is van de bevolking, voor wie de lokale omroep is bestemd, mede gelet op de definitie van lokale omroep in artikel 1, onder w, van de Mediawet. De belangen van de bevolking kunnen volgens eisers slechts door de raad worden behartigd. Voorts zou het volgens eisers merkwaardig zijn als alleen de omroeporganisatie(s) belanghebbende partij zouden kunnen zijn, mede gelet op de democratische legitimatie en de volksvertegenwoordigende functie als genoemd in de Memorie van Toelichting van de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden.
De rechtbank overweegt dat de door eisers laatstgenoemde wet en haar geschiedenis met name ziet op de verdeling van bevoegdheden tussen colleges van burgemeester en wethouders en de gemeenteraden en niet zozeer op de verhouding tussen gemeenteraden en andere bestuurlijke organisaties zoals die van verweerder. Voorts valt uit deze wet(s)geschiedenis naar het oordeel van de rechtbank niet af te leiden dat de gemeenteraad de representant in bestuursrechtelijke procedures zoals deze van de bevolking van een gemeente zou moeten zijn, doch veeleer dat zij als representatief orgaan van hun gemeenten (zoals neergelegd in artikel 7 van de Gemeentewet) het beste in staat zijn om een advies te geven over de representativiteit van (de PBO van) een lokale omroeporganisatie.
Voor zover er sprake is van mogelijke gevolgen op andere terreinen - eisers hebben er op gewezen dat de raad de gemeentelijke begroting vaststelt, de beleidsmatige kaders stelt en het budget toekent - is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een zodanig rechtstreeks verband met het aan de orde zijnde besluit dat eisers om die reden als belanghebbende in de hierbedoelde zin zouden moeten worden aangemerkt.
2.8 Gelet op het voorgaande heeft verweerder bij het bestreden besluit de bezwaarschriften van eisers 2, 3 en 4 terecht niet-ontvankelijk verklaard.
2.9 In de beroepszaak van Eemstad is de (inhoudelijke) vraag aan de orde met betrekking tot verweerders besluit over de toewijzing van zendtijd. De rechtbank moet wat dat betreft de vraag beantwoorden of verweerder bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Mede gelet op de bij verweerder veronderstelde deskundigheid en de beleidsvrijheid die verweerder bij zijn beslissing heeft, dient de rechtbank het besluit van verweerder met terughoudendheid te toetsen.
2.10 In artikel 30 van de Mediawet is het volgende bepaald:
Een lokale, onderscheidenlijk regionale omroepinstelling, is een instelling die voldoet aan de volgende eisen:
a. zij is rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid;
b. zij stelt zich blijkens haar statuten uitsluitend, althans hoofdzakelijk ten doel, ter uitvoering van de taak van de publieke omroep, bedoeld in artikel 13c, op lokaal, onderscheidenlijk regionaal niveau een programma voor algemene omroep te verzorgen en alle activiteiten met betrekking tot programmaverzorging en uitzending te verrichten die daartoe nodig zijn. Het programma is in zodanige mate gericht op de bevrediging van de in de gemeente of provincie, of een deel van de provincie waarop de omroepinstelling zich richt, levende maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke behoeften, dat de instelling geacht kan worden van algemeen nut te zijn; en
c. zij heeft op grond van de statuten een orgaan dat het programmabeleid bepaalt. Dit orgaan heeft een zodanige samenstelling dat het representatief is voor de belangrijkste in de gemeente of provincie voorkomende maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke stromingen. De leden van dit orgaan worden op voordracht van de omroep benoemd door het College van Burgemeester en Wethouders, respectievelijk Gedeputeerde Staten.
In artikel 42, eerste en tweede lid, van de Mediawet is het volgende bepaald:
1. Het Commissariaat voor de Media kan voor lokale en regionale omroep zendtijd toewijzen aan een lokale onderscheidenlijk een regionale omroepinstelling, op aanvraag van die instelling.
2. Er kan per gemeente slechts aan één lokale omroepinstelling zendtijd worden toegewezen. Indien meer dan één omroepinstelling aan de eisen voldoet die deze wet aan een lokale omroepinstelling stelt, bevordert het College van Burgemeester en Wethouders het samengaan van die instellingen. Indien het college daarin niet slaagt wijst het Commissariaat de zendtijd toe aan één van de instellingen. Het slaat daarbij acht op alle factoren die voor het functioneren van de instelling van belang kunnen zijn. (…)
Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de Mediawet, geschiedt de toewijzing van zendtijd aan lokale omroepinstellingen eerst nadat de gemeenteraad heeft geadviseerd over de vraag of de instelling aan de eisen voldoet die deze wet stelt.
In artikel 3:50 van de Awb is het volgende bepaald:
Indien het bestuursorgaan een besluit neemt dat afwijkt van een met het oog daarop krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht advies, wordt zulks met de redenen voor de afwijking in de motivering vermeld.
2.11 Eemstad heeft onder meer gewezen op de adviezen van de gemeenteraden om de voorkeur te geven aan Eemstad. Eemstad vindt dat verweerder in lijn met deze adviezen had moeten besluiten.
De rechtbank overweegt dat de advisering door de gemeenteraden zich, mede gelet op de jurisprudentie zoals verwoord in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 juni 2006, gepubliceerd onder het zaaknummer 200510341/1 op www.raadvanstate.nl, in de kern richt op de vraag of het PBO van een lokale omroep een zodanige samenstelling heeft dat het representatief (in de hierbedoelde zin) is. Uit de adviezen komt naar voren dat beide omroepen door de gemeenteraden representatief worden geacht.
2.12 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder aan de adviezen van de raden geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen, maar terecht met inachtneming van alle factoren die voor het functioneren van de instelling als lokale omroep van belang kunnen zijn een besluit genomen. Verweerder heeft daarbij in redelijkheid waarde mogen hechten aan de voorstellen van de colleges van burgemeester en wethouders van 1 en 27 februari 2007, waarin een uitgebreide analyse is gemaakt van beide omroepen met plus- en minpunten. In de adviezen van de gemeenteraden ontbreekt een dergelijke analyse.
Bij de beoordeling heeft verweerder tevens laten meewegen de prestaties en de ervaring van de Stadsomroep in het verleden, zoals onder 2.2 is weergegeven. Eemstad heeft echter in haar stellingen aandacht gevraagd voor de negatieve zaken die gespeeld hebben met betrekking tot de Stadsomroep. De rechtbank ziet, mede gelet op de overgelegde stukken met onder meer informatie over het verleden van de Stadsomroep en rapportages van boekhoudkundige organisaties, geen aanleiding om eraan te twijfelen dat verweerder zich een compleet beeld heeft gevormd van de relevante omstandigheden. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder bij zijn besluit in strijd met artikel 51f van de Mediawet heeft gehandeld door de Stadsomroep niet strikt aan de daar genoemde normen te houden, overweegt de rechtbank dat ten aanzien van de huidige aanvraag van de Stadsomroep niet is gebleken dat niet aan de in artikel 51f gestelde norm zal worden voldaan.
Gelet op hetgeen is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen en dit besluit voldoende heeft gemotiveerd.
2.13 Hetgeen eisers in beroep hebben aangevoerd kan, gelet op het voorgaande, niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal de beroepen ongegrond verklaren. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.H. van Meegen, als voorzitter en de mr. R.F.B. van Zutphen en mr. C.M. Dijksterhuis, leden van de meervoudige kamer, en uitgesproken in het openbaar op 14 april 2008, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Tol als griffier.
De griffier: De voorzitter:
mr. E.M. Tol mr. H.J.H. van Meegen
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Let wel:
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.