Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 07/2061
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 22 april 2008
in de zaak van
[W], en anderen
wonende te Utrecht,
eisers,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 11 juli 2007 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van eisers tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van eisers tot het nemen van een verkeersbesluit als bedoeld in artikel 15 van Pro de Wegenverkeerswet 1994, ongegrond heeft verklaard.
1.2 Het beroep is behandeld ter zitting van 30 januari 2008, waar eisers [eisers] in persoon zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. drs. H.A. Pasveer, advocaat te Den Bosch. Namens verweerder zijn verschenen mr. H.P. de Keijzer en R.J. Reuling, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
Overwegingen
2.1 In dit geding staat de route van buslijn 39 door de wijk Terwijde in de vinex-locatie Leidsche Rijn te Utrecht centraal. Daarbij spelen twee alternatieve routes voor deze buslijn een rol: enerzijds een route via de Musicalkade en anderzijds een route via de Jean Gilbertlaan. Verweerder heeft meermalen aan de bewoners van Leidsche Rijn, waaronder eisers, toegezegd dat buslijn 39 niet door de Jean Gilbertlaan zou gaan rijden en dat de Jean Gilbertlaan ter hoogte van de Walter Kollolaan zou worden afgesloten voor al het verkeer met uitzondering van fietsers en voetgangers (de zogenoemde 'knip'). In verband met werkzaamheden aan de Musicalkade, de oorspronkelijke route van buslijn 39, heeft verweerder de Jean Gilbertlaan eind 2005 als overbruggingsperiode tijdelijk in gebruik genomen als doorgaande weg, waarover ook buslijn 39 rijdt. Verweerder heeft uiteindelijk besloten buslijn 39 definitief door de Jean Gilbertlaan te laten rijden.
2.2 Om te bewerkstelligen dat het betreffende gedeelte van de Jean Gilbertlaan toch autoluw wordt, hebben eisers bij brief van 16 oktober 2006 verweerder verzocht een verkeersbesluit te nemen op grond van artikel 15 van Pro de Wegenverkeerswet 1994, op basis waarvan de Jean Gilbertlaan, overeenkomstig de door verweerder gedane toezeggingen, ter hoogte van de Walter Kollolaan wordt afgesloten voor al het verkeer met uitzondering van fietsers en voetgangers.
2.3 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van 16 oktober 2006, ongegrond verklaard en geweigerd het gevraagde verkeersbesluit te nemen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit een in opdracht van verweerder verricht onderzoek naar voren is gekomen dat de route via de Jean Gilbertlaan vanwege de bereikbaarheid voor de meeste wijkbewoners en vanwege veiligheidsaspecten, alsmede met het oog op de optimalisatie van het gebruik van het openbaar vervoer, de beste mogelijkheden biedt.
2.4 De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), zie onder meer de uitspraak van 21 juli 2004 (LJN: AQ3677), verweerder bij de weigering een verkeersbesluit te nemen een ruime beoordelingsmarge toekomt. Het is aan verweerder om alle verschillende bij het nemen van een dergelijk besluit betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter zal zich bij de beoordeling van zo'n besluit terughoudend moeten opstellen en dienen te toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
2.5 De hier in geding zijnde weigering van verweerder een verkeersbesluit te nemen, kan, indien de voorgeschiedenis buiten beschouwing wordt gelaten, gelet op de hiervoor geschetste wijze van toetsen, naar het oordeel van de rechtbank zonder meer de rechterlijke toets doorstaan. Van strijd met de wet is niet gebleken. Verweerder heeft onderzoek gedaan naar de relevante feiten en belangen, en die belangen afgewogen. Aan het besluit is echter het nodige voorafgegaan. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het bestreden besluit in overeenstemming is met het recht, gelet op de door verweerder gedane toezeggingen.
2.6 Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat hij niet de bevoegdheid heeft het gevraagde verkeersbesluit te nemen, aangezien een zodanig besluit de busroute feitelijk onmogelijk zou maken en daarmee de aan de vervoerder op grond van de Wet personenvervoer 2000 toekomende wettelijke bevoegdheid om busroutes vast te stellen op oneigenlijke wijze zou worden verhinderd.
De rechtbank volgt dit betoog niet. De bevoegdheid van verweerder verkeersbesluiten te nemen, waaronder het door eisers gevraagde besluit, is neergelegd in de Wegenverkeerswet 1994. Het autoluw worden van de Jean Gilbertlaan is alleen mogelijk door het nemen van een verkeersbesluit. Verweerder heeft zich aanvankelijk ook steeds op het standpunt gesteld dat bedoeld besluit c.q. maatregel moest en zou worden genomen.
Daarnaast is in dit kader van belang dat verweerder, zo is uit de ter zitting gegeven toelichting gebleken, samen met de vervoerder de busroutes vaststelt. Verweerder neemt de benodigde verkeersbesluiten, de vervoerder stelt op grond van de Wet personenvervoer 2000 de busroute vast, maar dat doet dat in samenspraak met verweerder en alleen als de route de instemming van verweerder heeft.
2.7 De vraag of in onderhavig geval bij eisers het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontstaan dat de route van buslijn 39 niet door de Jean Gilbertlaan zou komen, beantwoordt de rechtbank bevestigend. Uit de gedingstukken blijkt genoegzaam dat daarover door verweerder concrete toezeggingen zijn gedaan, ook aan eisers. Zo valt in het antwoord van verweerder van 21 maart 2006 op schriftelijke vragen van een aantal gemeenteraadsleden onder meer het volgende te lezen:
"Tijdens de Bereikbaarheidsavonden 2004, de informatieavond van april 2005 over het openbaar vervoer en op de internetsite/E-news is aan de hand van de fasering gecommuniceerd dat de route van lijn 39 via de Jean Gilbertlaan en de twee bushalten op deze laan tijdelijk waren. Hierbij is aangegeven dat de definitieve route - conform het door de raad vastgestelde plan 'Actualisatie Openbaar Vervoer Leidsche Rijn' - via de Musicalkade loopt. (...)
Aangezien daarnaast de definitieve route via de Musicalkade en De Wetering-Noord gereed is, is (zoals beloofd aan de omwonenden van de Jean Gilbertlaan) besloten om de bus vanaf dat moment zijn definitieve route te laten rijden."
Voorts staat in voornoemde brief van verweerder aan de gemeenteraadsleden het volgende vermeld:
"Aan omwonenden van de Jean Gilbertlaan is beloofd dat de bus in het voorjaar van 2006 zijn definitieve route via de Musicalkade zou gaan rijden. De verwachting is dat voorstellen om de bus definitief via de Jean Gilbertlaan te laten rijden, op veel weerstand zullen stuiten."
Verweerder heeft bovenstaande toezeggingen niet ontkend, hetgeen blijkt uit het bestreden besluit en de pleitnotitie van de gemeente Utrecht in het door eisers aangespannen kort geding. Partijen zijn verdeeld over de vraag wat het gevolg moet zijn van deze toezeggingen.
2.8 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, hoewel het juist is dat hij tot voor kort negatief stond ten opzichte van het permanent handhaven van de busroute van lijn 39 door de Jean Gilbertlaan, er aanwijzingen waren dat continuering van deze tijdelijke busroute tot de mogelijkheden behoorde. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat de inzichten omtrent de meest wenselijke openbaar vervoerroutes met het gereedkomen van de nieuwe stadswijken aan de hand van de opgedane ervaringen kunnen veranderen. In zoverre is sprake van voortschrijdend inzicht. Dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de verwachtingen die bewoners (mochten) hebben, mag volgens verweerder niet tot gevolg hebben dat er geen ruimte meer bestaat voor wijziging van de busroute, indien deze wijziging in de opvatting van de meerderheid van de wijkbewoners, de wijkraad, de gemeente Utrecht, de concessieverlener Bestuur Regio Utrecht en de vervoerder een aanmerkelijke verbetering inhoudt. Vanwege de bereikbaarheid van de meeste wijkbewoners, en gelet op de veiligheidsaspecten en de optimalisatie van het gebruik van het openbaar vervoer is de route door de Jean Gilbertlaan volgens verweerder het beste alternatief. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat een zorgvuldige procedure is gehanteerd, dat uitgebreid vervoersonderzoek is verricht en dat tevens bewonersalternatieven zijn onderzocht.
2.9 Eisers hebben de bevoegdheid van verweerder in deze erkend. In een blanco situatie, dat wil zeggen zonder voorgeschiedenis, zouden zij de keuze van verweerder niet hebben betwist. In dit geval is er echter geen blanco situatie, aldus eisers, vanwege de harde toezeggingen door verweerder aan de omwonenden. Van een bestuursorgaan mag toch worden verwacht dat deze zich aan die gedane toezeggingen houdt. Eisers hebben aangevoerd dat het op grond van jurisprudentie van de ABRvS slechts mogelijk is om terug te komen op eerder gedane toezeggingen indien aan drie vereisten is voldaan: er moet sprake zijn van (1) een niet voorzienbare (2) wijziging van omstandigheden (3) die zo zwaarwegend is dat dit het terugkomen op de toezegging of gewekte verwachtingen rechtvaardigt. Aan deze norm wordt volgens eisers in dit geval niet voldaan. Eisers stellen zich op het standpunt dat er onvoldoende zwaarwegende redenen zijn om terug te komen op de toezeggingen en gewekte verwachtingen, althans dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat en om welke redenen dit gerechtvaardigd zou zijn. Een toename van het aantal passagiers met 7% bij de keuze voor de Jean Gilbertlaan, zoals verweerder heeft gesteld, achten eisers in dat verband onvoldoende zwaarwegend. Evenmin is sprake van een onvoorziene wijziging van omstandigheden, aldus eisers. Dat bij keuze voor de Musicalkade niet overal wordt voldaan aan de norm dat bushaltes op maximaal 500 meter afstand moeten liggen, betreft niet een wijziging van omstandigheden, laat staan dat dit niet was te voorzien.
2.10 De rechtbank stelt voorop dat terugkomen van eerder expliciet gedane toezeggingen in een geval als hier aan de orde in beginsel niet is toegestaan. Dit kan anders zijn indien sprake is van niet voorzienbare, zwaarwegende omstandigheden die het terugkomen op eerder gedane toezeggingen en gewekte verwachtingen rechtvaardigen. Zie in dit verband de uitspraak van 4 oktober 1991 van de voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (LJN: AH3781). In het geval toch wordt teruggekomen, moet verweerder zijn besluit deugdelijk motiveren.
De rechtbank is met eisers van oordeel dat van onvoorziene omstandigheden niet is gebleken. Weliswaar zijn de door verweerder gestelde klachten van omwonenden over de grote afstanden naar de bushaltes bij de route van buslijn 39 over de Musicalkade aan te merken als nieuwe feiten en omstandigheden, deze waren echter wel voorzienbaar, aangezien verweerder bekend was met de norm dat bushaltes op maximaal 500 meter afstand mogen liggen en dus wist dat bij de keuze voor die route niet op alle plaatsen aan die norm wordt voldaan.
Verweerders betoog dat het voortschrijdend inzicht omtrent de meeste wenselijke route in dit geval dermate zwaarwegend is dat dit terugkomen op de eerder gedane toezeggingen rechtvaardigt, volgt de rechtbank evenmin. Met inachtneming van het hiervoor vermelde uitgangspunt dat terugkomen op eerder gedane toezeggingen niet is toegestaan, acht de rechtbank de door verweerder berekende stijging van het aantal reizigers, onvoldoende zwaarwegend om zijn bestuurlijke ommezwaai te rechtvaardigen. De rechtbank komt tot de conclusie dat niet is voldaan aan de voorwaarden om te mogen terugkomen op eerder gedane toezeggingen, althans dat het besluit daartoe niet op zorgvuldige wijze is voorbereid en een deugdelijke motivering ontbeert. Daarbij is voor de rechtbank van gewicht dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan de belangen van eisers in relatie tot de door verweerder gedane toezeggingen. Daarbij moet tevens worden betrokken dat het op voorhand niet onaannemelijk is dat de door verweerder gedane toezeggingen voor eisers mede bepalend zijn geweest voor de aankoop van een woning op de Jean Gilbertlaan en dat zij schade lijden als gevolg van het definitief vaststellen van de busroute door de Jean Gilbertlaan.
2.11 Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid en genomen in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4, tweede lid, en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht en om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. Verweerder dient een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
2.12 Ter voorlichting van verweerder overweegt de rechtbank dat hij bij het nieuw te nemen besluit concreet aandacht dient te besteden aan de gevolgen van het terugkomen op de gedane toezeggingen voor eisers. Indien geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren komen die het terugkomen rechtvaardigen, dan wel indien het mogelijk door eisers geleden nadeel niet adequaat wordt gecompenseerd, dan leidt dit naar het oordeel van de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de gevraagde verkeersmaatregel in redelijkheid niet kan weigeren.
2.13 De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt € 322,-).
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart het beroep gegrond,
3.2 vernietigt het bestreden besluit,
3.3 bepaalt dat verweerder binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen,
3.4 bepaalt dat de gemeente Utrecht het door eisers betaalde griffierecht ad € 143,- aan hen vergoedt,
3.5 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers in dit geding ad € 644,- te betalen door de gemeente Utrecht aan eisers.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven en in het openbaar uitgesproken op 22 april 2008.
De griffier: De rechter:
mr. K. de Waard mr. B.J. van Ettekoven
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel:
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.