Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/2417 VV
uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 september 2008
inzake
1. stichting De Kampanje, school voor persoonlijk ondernemerschap,
2. [verzoeker 1] en [verzoeker 2], als ouders van leerlingen/studenten van De Kampanje,
3. [verzoeker 1] en [verzoeker 3], als stafleden van De Kampanje,
4. [verzoeker 4], student/leerling aan De Kampanje,
gevestigd dan wel wonende te Amersfoort,
verzoekers,
tegen
de Inspectie van het Onderwijs,
verweerder.
Inleiding
1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van verweerder van 16 september 2008 waarbij het bezwaar van verzoekers naar aanleiding van een brief van verweerder van 12 juni 2008 niet-ontvankelijk is verklaard, omdat de mededeling in die brief volgens verweerder niet is gericht op rechtsgevolg en daarom geen besluit bevat in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij die brief van 12 juni 2008 heeft de (hoofdinspecteur primair onderwijs en expertisecentra van de) Inspectie van het Onderwijs aan de leerplichtambtenaar van de gemeente Amersfoort (onder meer) medegedeeld dat verweerder vooralsnog geen medewerking heeft verkregen voor het uitbrengen van het advies over de vraag of De Kampanje een school is in de zin van artikel 1, onder b, sub 3°, van de Leerplichtwet 1969.
1.2 Het verzoek is op 23 september 2008 ter zitting behandeld, waar verzoekers [verzoeker 1] en [verzoeker 3] in persoon zijn verschenen, bijgestaan door mr. M.G. Vlemminx-Boekhorst. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. A.C. Lassing en mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure. De voorzieningenrechter zal in dit geval geen gebruik maken van de mogelijkheid tevens op het beroep beslissen, zoals bedoeld in artikel 8:86 van Pro de Awb, nu het bestreden besluit op bezwaar relatief kort voor de zitting is genomen en door verzoekers vooral is gevraagd om voor 1 oktober 2008 een oordeel te krijgen.
2.3 Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
In artikel 1 van Pro de Leerplichtwet 1969 is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
Deze wet verstaat onder:
b. "school":
(...)
3. een andere dagschool die wat de inrichting van het onderwijs betreft, overeenkomt met de criteria, bedoeld in artikel 1a1, en wat de bevoegdheden van de leraren betreft, overeenkomt met een of meer van de onder 1 bedoelde scholen;
In artikel 1a1 van de Leerplichtwet 1969 is ten aanzien van scholen als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, het volgende bepaald:
1. Onverminderd titel I van de Wet op het primair onderwijs en titel I van de Wet op het voortgezet onderwijs, moet een school als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3,
a. wat de inrichting van het basisonderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 8, eerste, tweede, derde, vierde, zevende lid onderdeel a, achtste en negende lid, 9 en 10, eerste volzin, van de Wet op het primair onderwijs, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 8, derde lid, van genoemde wet;
b. wat de inrichting van het voortgezet onderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 6a en 23a van de Wet op het voortgezet onderwijs, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 17 van Pro genoemde wet en besteedt het onderwijs binnen de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs aantoonbaar aandacht aan de kerndoelen, bedoeld in artikel 11b van genoemde wet, en aansluitend aan de kerndoelen als onderwijsprogramma voor de eerste twee leerjaren, stelt het onderwijs de leerlingen aantoonbaar in staat om hun onderwijsloopbaan voort te zetten in het vervolgonderwijs op een niveau dat van de leerling verwacht mag worden.
2. De ambtenaar volgt bij zijn oordeel of een onderwijsvoorziening een school is als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, een door de inspectie van het onderwijs ter zake gegeven advies.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft op 10 maart 2008 beleidsregels vastgesteld, gepubliceerd in de Staatscourant van 4 april 2008, nr. 66, pagina 13, waarin de handelwijze bij het uitbrengen van advies is opgenomen (hierna: de Beleidsregels). Daarin is onder meer het volgende vermeld:
In het kader van een aan een leerplichtambtenaar te geven advies blijft de inspectie afhankelijk van de (niet af te dwingen) medewerking van de potentiële ‘B3-school’. Wanneer ter zake geen medewerking wordt gegeven, kan er geen advies worden uitgebracht en zal de betrokken onderwijsvoorziening bijgevolg niet als ‘B3-school’ kunnen worden aangemerkt.
2.4 In voornoemde brief van 12 juni 2008 heeft verweerder gewezen op het bepaalde in artikel 1a1, tweede lid, van de Leerplichtwet 1969 en verklaard dat daaruit volgt dat een nieuw opgerichte onderwijsvoorziening (zoals die van verzoekster onder 1) geen school is in de zin van artikel 1, onder b, 3°, van de Leerplichtwet 1969, zolang de leerplichtambtenaar niet op basis van het ter zake door verweerder gegeven bindend advies heeft geoordeeld dat die onderwijsvoorziening aan de gestelde criteria voldoet. Tevens heeft verweerder gewezen op het bepaalde in de Beleidsregels, waarin is voorgeschreven dat de inspectie melding doet van het niet worden toegelaten tot een onderwijsvoorziening en de daardoor ontstane onmogelijkheid om advies uit te brengen. Vervolgens stelt verweerder het volgende:
“In overeenstemming met deze beleidsregel berichten wij u thans dat de inspectie van deze onderwijsvoorziening vooralsnog geen medewerking heeft verkregen voor het uitbrengen van het advies. De coördinator overheid van deze onderwijsvoorziening heeft de inspectie medegedeeld haar medewerking aan een onderzoek van de inspectie op te schorten, gelet op een onderzoek dat de Nationale Ombudsman eigener beweging in gang heeft gezet. De inspectie heeft deze woordvoerder namens De Kampanje medegedeeld dat een dergelijk onderzoek het uitbrengen van een advies niet opschort en verder dat de inspectie zo snel mogelijk, doch in ieder geval vóór het einde van het lopende schooljaar uitsluitsel wil geven over de status van deze onderwijsvoorziening als ‘school’ in de zin van de Leerplichtwet 1969.
De inspectie is van oordeel dat De Kampanje zich, ondanks het onderzoek van de Nationale Ombudsman, niet kan onttrekken aan de uitvoering van de Leerplichtwet 1969, te meer omdat een tijdig advies onzerzijds richtinggevend is voor uw oordeel en dat van andere betrokken leerplichtambtenaren over de geldigheid van de inschrijvingen van de jongeren die thans deze onderwijsvoorziening bezoeken”.
2.5 De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of de brief van 12 juni 2008 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Met name is de vraag aan de orde of die brief is gericht op rechtsgevolg, hetgeen een voorwaarde is voor het aannemen van een rechtshandeling.
2.6 De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder, gelet op voornoemde wettelijke bepalingen, advies moet uitbrengen aan de betrokken leerplichtambtenaren. Tussen partijen is niet in geschil - en ook de voorzieningenrechter gaat daar, mede gelet op de stukken uit de parlementaire geschiedenis bij de (wijzigingen van de) Leerplichtwet 1969 van uit - dat een uitgebracht advies bindend is en door die bindende werking een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de brief van 12 juni 2008, gelet op voornoemde (tekstuele) inhoud daarvan, niet een (negatief) advies is van verweerder aan de leerplichtambtenaren. Daarbij acht de voorzieningenrechter tevens van betekenis dat de leerplichtambtenaren niet aan voornoemde brief de juridische basis behoeven te ontlenen, om de aan hen toebedeelde bevoegdheden op grond van de Leerplichtwet 1969 uit te oefenen. Het feitelijk op de hoogte stellen van de hier aan de orde zijnde situatie, betekent nog niet dat sprake is van een rechtsgevolg. De desbetreffende mededeling is verder geen advies dat de leerplichtambtenaren bindt bij de invulling van de door hen te maken beoordeling of is voldaan aan de wettelijke criteria.
2.7 Het door verweerder in de brief van 12 juni 2008 tot uitdrukking gebracht uitgangspunt dat er geen sprake is van een school zolang er geen advies is, is weliswaar te beschouwen als een standpunt van een bevoegd bestuursorgaan over de reikwijdte of betekenis van een (mede) door hem toe te passen wettelijke bepaling, maar rechtsgevolgen heeft dit standpunt niet. De stelling van verzoekers dat om redenen van rechtszekerheid wel het bestaan van een besluit moet worden aangenomen, volgt de voorzieningenrechter niet. Gemachtigde van verzoekers heeft een vergelijking gemaakt met de situatie waarin een bestuursorgaan zijn standpunt geeft dat bepaalde voorgenomen activiteiten in strijd zijn met een bestemmingsplan. In de voorliggende situatie is echter geen sprake van een inhoudelijk en bindend oordeel van verweerder. De ratio van de met de wijzigingen van de Leerplichtwet 1969 gekomen mogelijkheid van bestuursrechtelijke rechtsbescherming is met name terug te voeren op de bindendheid van het betreffende advies. Nu hier van een bindend advies geen sprake is, is er in deze situatie naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding om uit het oogpunt van rechtszekerheid een mogelijkheid van bestuursrechtelijke rechtsbescherming aan te nemen. Het gestelde door verzoekers doet hier niet aan af.
2.8 Verzoekers hebben voorts gesteld dat voor verweerders stelling dat bij het ontbreken van positief advies geen sprake is van een leerplichtwetschool, een wettelijke grondslag ontbreekt. Naar de mening van verzoekers wordt hier zonder wettelijke regeling een vergunning- of verlofstelsel gecreëerd en een medewerkingsplicht aan de school opgelegd.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in verweerders brief van 12 juni 2008 geen - al dan niet verkapt - vergunningstelsel te ontwaren, nu uit het gestelde door partijen is gebleken dat De Kampanje al sinds februari 2007 als school in werking is. Er kan dan ook niet gesproken worden van een preventief aan verzoekers opgeworpen beletsel; er is sprake van toezicht op (de beginnende fase van) deze school.
2.9 Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om in afwachting van de uitspraak op het beroep een voorlopige voorziening te treffen. Hoewel verzoekers een duidelijk spoedeisend belang hebben, welk belang ook door verweerder wordt erkend, valt met een grote mate van waarschijnlijkheid aan te nemen - gelet op al het voorgaande - dat het door hen ingediende beroepschrift niet leidt tot het door hen beoogde resultaat. De voorzieningenrechter ziet verder geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De voorzieningenrechter,
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg en in het openbaar uitgesproken
op 30 september 2008.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. E.M. Tol mr. D.A. Verburg
Afschrift verzonden op: