Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 07/1313
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 21 januari 2009
inzake
Stichting Stop Luchtverontreiniging [woonplaats] (SSLU), eiseres
en [eiser], eiser,
gevestigd en wonende te Utrecht,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft op 23 mei 2007 bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit van verweerder op het door haar ingediende bezwaar tegen het besluit van
31 januari 2007. Bij dat besluit heeft verweerder aan Black Box Theater II te Delft (hierna: vergunninghouder) vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en een bouwvergunning verleend voor het realiseren van een tijdelijke vestiging voor Muziekcentrum Vredenburg inclusief bijbehorende voorzieningen voor een periode van vijf jaar op het adres Oude Vleutenseweg 12.
1.2 Bij besluit van 11 juli 2007 heeft verweerder het door eiseres tegen het besluit van 31 januari 2007 ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard. Het door eiseres ingestelde beroep tegen het uitblijven van een besluit op het door haar gemaakte bezwaar tegen het besluit van 31 januari 2007, wordt ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht geacht tegen het besluit van 11 juli 2007. Partijen zijn daarvan bij brief van 27 juli 2007 door de griffier van de rechtbank op de hoogte gesteld.
1.3 Bij brieven van - eveneens - 27 juli 2007 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat zij heeft besloten om het beroep met toepassing van artikel 8:52 van Pro de Awb versneld te behandelen.
1.4 Bij brief van 15 september 2007 heeft eiser [eiser] de rechtbank verzocht hem mede aan te merken als indiener van het beroep tegen het besluit van verweerder van
11 juli 2007.
1.5 Het beroep is behandeld ter zitting van 19 september 2007, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door
drs. C. van Oosten, werkzaam bij het Bureau Rechtsbescherming te Utrecht. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. C. van Oosten voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, mr. H.P. de Keijzer, werkzaam bij de gemeente Utrecht, en drs. A.M.M. Baggen, adviseur. Vergunninghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door F.A. Molenaar.
1.6 Na de behandeling van het beroep ter zitting is de rechtbank gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest. In verband daarmee heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) verzocht een onderzoek in te stellen en advies uit te brengen. De StAB heeft op 3 april 2008 een rapport uitgebracht. Door eisers is bij brief van 15 mei 2008 op dit rapport gereageerd. Vervolgens heeft de StAB op 22 september 2008 nog een aanvullend rapport uitgebracht naar aanleiding van de reactie van eisers.
1.7 Het beroep is vervolgens behandeld ter zitting van 18 november 2008, waar eisers zijn verschenen bij gemachtigde drs. C. van Oosten voornoemd. Tevens is namens eiseres verschenen G.A.M. van de Vecht. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam, en drs. A.M.M. Baggen. Namens vergunninghouder is F.A. Molenaar verschenen.
Overwegingen
Ontvankelijkheid van eiser [eiser]
2.1 Eerst bij schrijven van 15 september 2007 heeft de gemachtigde van eiser te kennen gegeven dat hij mede namens [eiser] beroep heeft willen instellen tegen het besluit van verweerder van 11 juli 2007.
Het besluit van 11 juli 2007 is bekendgemaakt op 11 juli 2007. De termijn voor het indienen van een beroepschrift is, gelet op het bepaalde in artikel 6:8 van Pro de Awb gaan lopen op 12 juli 2007 en geëindigd op 22 augustus 2007. Eiser heeft de voor het instellen van beroep gestelde termijn dan ook niet in acht heeft genomen. Door eiser is desgevraagd geen reden gegeven waarom hij niet eerder dan 15 september 2007 beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 11 juli 2007. Nu het beroep te laat is ingediend en niet is gebleken dat deze overschrijding verschoonbaar is, is het beroep niet-ontvankelijk voor zover het door eiser is ingediend.
2.2 Het beroep van eiser [eiser] is dan ook niet-ontvankelijk. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Ontvankelijkheid van eiseres SSLU
2.3 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Op grond van artikel 2.1 van de statuten is de doelstelling van eiseres:
- het verschaffen van informatie over luchtverontreiniging en de oorzaken daarvan en over landelijke en Europese regelgeving om luchtverontreiniging tegen te gaan;
- het instellen van rechtsmiddelen (zowel bestuursrechtelijk als civielrechtelijk) tegen besluiten, plannen en situaties in de stad en regio Utrecht, die schadelijk zijn voor de gezondheid en het milieu in verband met de verontreiniging van de lucht, waarbij onder meer het verkeer een belangrijke rol speelt.
2.4 Ter zitting van de rechtbank van 18 november 2008 alsmede bij brief van 27 november 2008 heeft eiseres toegelicht welke feitelijke werkzaamheden zij verricht. Deze activiteiten betreffen onder meer het verstrekken van inlichtingen over de luchtkwaliteit in met name de stad Utrecht door middel van de website van de stichting. Eiseres tracht oplossingen te bewerkstelligen met betrekking tot de gewenste ontwikkeling in de Utrechtse binnenstad en het stationsgebied, hetgeen zich heeft geuit in een alternatief structuurplan voor het centrum van de gemeente Utrecht. Eiseres verspreidt regelmatig mails over luchtkwaliteit. De rechtbank heeft geconstateerd dat het daarbij ook gaat om feitelijke werkzaamheden die los staan van juridische procedures of de voorbereiding daarvan. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de weergave van deze feitelijke werkzaamheden. De rechtbank is gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van oordeel dat de SSLU door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. De SSLU moet dan ook als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb worden aangemerkt. De rechtbank ziet ondersteuning voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 januari 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BG9771)
Beroep van eiseres SSLU tegen uitblijven van het besluit op bezwaar
2.5 Aan het door eiseres ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen op het door haar ingediende bezwaar tegen het besluit van 31 januari 2007 is, gelet op het besluit van 11 juli 2007 en de omstandigheid dat door eiseres SSLU niet is verzocht om schadevergoeding, het belang komen te ontvallen. Dit beroep zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroep van eiseres SSLU tegen het besluit van verweerder van 11 juli 2007
2.6 Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoek naar de luchtkwaliteit onjuist is. Eiseres heeft daarbij aangevoerd dat verweerder de bijdrage van het scheepvaartverkeer op het Amsterdam-Rijnkanaal te laag heeft ingeschat. Verweerder heeft volgens eiseres voorts onvoldoende aandacht geschonken aan het feit dat het parkeerterrein van 700 parkeerplaatsen tegen de A2 aan ligt. Eiseres acht in dit verband onjuist het standpunt van verweerder dat de vervoersbewegingen op het parkeerterrein niet relevant zijn, aangezien dit als een ‘werkplek’ in de zin van de Arbeidsomstandighedenwet moet worden aangemerkt.
2.7 Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
Het derde lid, aanhef en onder a, bepaalt dat bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede kunnen uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de concentratie van de betreffende stoffen in de geplande situatie ten minste gelijk blijft zodat met toepassing van artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 voor het bouwplan vrijstelling en vergunning kan worden verleend.
2.8 Met betrekking tot het standpunt van eiseres dat verweerder van een onjuiste verkeersintensiteit in de autonome situatie is uitgegaan overweegt de rechtbank als volgt.
De verkeersintensiteit in de autonome situatie is door verweerder geschat op 500 motorvoertuigen per etmaal (mvt/etmaal). Eiseres is van mening dat het aantal mvt/etmaal in de autonome situatie veel lager is, aangezien op deze locatie zich een ‘zeer marginaal sportpark’ bevond. Naar de mening van eiseres is het aantal motorvoertuigen dat in de geplande situatie moet worden toegerekend aan de komst van het tijdelijk muziekcentrum daardoor veel hoger.
De rechtbank constateert dat het aantal motorvoertuigen in de geplande situatie volgens de Luchtrapportage Tijdelijk Muziekcentrum van 13 september 2007 (hierna: de Luchtrapportage) 820 mvt/etmaal bedraagt. De bijdrage van het tijdelijk muziekcentrum aan het aantal vervoersbewegingen bedraagt naar de mening van verweerder dus 320 (820 nieuw – 500 oud) motorvoertuigen. Eiseres meent dat deze bijdrage moet worden vastgesteld op 820 motorvoertuigen, ervan uitgaande dat het aantal verkeersbewegingen in de autonome situatie op 0 dient te worden gesteld. Verweerder heeft er ter zitting naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat bij het onderzoek is uitgegaan van 820 mvt/etmaal in de geplande situatie omdat men in de autonome situatie is uitgegaan van 500 mvt/etmaal. Indien bij het onderzoek was uitgegaan van 0 motorvoertuigen in de autonome situatie, zoals eiseres stelt, zou het aantal mvt/etmaal in de geplande situatie niet 820, maar 320 zijn geweest. Indien verweerder was uitgegaan van het door eiseres gestelde aantal verkeersbewegingen in de autonome situatie, dan had dat geleid tot lagere concentraties in de autonome situatie. Dit betoog faalt dan ook.
2.9 De StAB heeft in haar deskundigenbericht toegelicht dat een toename van 250 tot 350 mvt/etmaal leidt tot een significante bijdrage aan de concentratie stikstofdioxide in de lucht. Volgens de Luchtrapportage leidt de komst van het tijdelijk muziekcentrum tot een toename van 320 mvt/etmaal en 13 autobussen ter hoogte van twee meetpunten, te weten het vierde en het zesde meetpunt. Dit is het meetpunt Oude Vleutenseweg (tussen viaduct Verlengde Vleutenseweg en Vleutenseweg) en het meetpunt Ontsluitingsweg tijdelijk muziekcentrum. Uit de luchtrapportage blijkt dat in de autonome situatie de jaargemiddelde grenswaarde voor stikstofdioxide in 2010 reeds wordt overschreden op het meetpunt Oude Vleutenseweg.
Volgens de Luchtrapportage wordt de jaargemiddelde grenswaarde stikstofdioxide in 2010 op het meetpunt Ontsluitingsweg in de geplande situatie niet overschreden. Deze bedraagt volgens de Luchtrapportage in de autonome situatie 39 µg/m³. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat daarbij is uitgegaan van een te lage achtergrondconcentratie omdat de bijdrage van het scheepverkeer op het Amsterdam-Rijnkanaal hoger is dan door verweerder is aangenomen. Dat betoog slaagt. De StAB geeft in haar deskundigenverslag aan dat de door verweerder gehanteerde bijdrage van 3 µg/m³ geen betekenis heeft en dat op basis van ter beschikking staande TNO- en RIVM-onderzoeken moet worden aangenomen dat de bijdrage hoger is. In het RIVM-rapport “Locale invloed Scheepvaart Emissie” is geconcludeerd dat de invloed van het scheepvaartverkeer op circa 250 meter vanaf het midden van de rivier 4-5µg/m³ bedraagt. De StAB heeft erop gewezen dat de ontsluitingsweg veel dichter bij het midden van de rivier is gelegen dan 250 meter.
Verweerder heeft ter zitting nog betoogd dat de Waal 500 meter breed is, zodat de (toegenomen) concentratie van 4-5 µg/m³ zich in dat onderzoek voordeed aan de rand van de rivier. Verweerder heeft gesteld dat de bijdrage van het scheepvaartverkeer op de ontsluitingsweg lager zal zijn dan aan de rand van het Amsterdam-Rijnkanaal. Zonder nadere onderbouwing is echter niet aannemelijk geworden dat de bijdrage van het scheepvaartverkeer op ongeveer 50 tot 60 meter uit het midden van het Amsterdam-Rijnkanaal vergelijkbaar is met de bijdrage van het scheepvaartverkeer op de concentratie stikstofdioxide op 250 meter uit het midden van de Waal. De door verweerder gehanteerde jaargemiddelde achtergrondconcentratie stikstofdioxide van 38 µg/m³ is overigens ook moeilijk te rijmen met de achtergrondconcentratie in de autonome situatie die voor deze locatie in de ter zitting door verweerder overgelegde pleitnotitie is genoemd, te weten 46,42 µg/m³.
2.10 Met betrekking tot de beroepsgrond van eiseres dat verweerder ten onrechte de vervoersbewegingen op het parkeerterrein niet relevant acht, overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 is het besluit niet van toepassing op een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet.
Artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet bepaalt dat onder arbeidsplaats wordt verstaan: iedere plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt.
Door eiseres is onweersproken gesteld dat er een afzonderlijk parkeerterrein aanwezig is voor het personeel van het tijdelijk muziekcentrum. Die omstandigheid in aanmerking nemende is de rechtbank van oordeel dat het parkeerterrein voor de bezoekers van het tijdelijk muziekcentrum niet is aan te merken als arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet. De vervoersbewegingen op de bezoekersparkeerplaats zijn bij de toepassing van het Besluit luchtkwaliteit 2005 door verweerder dan ook ten onrechte buiten beschouwing gelaten.
2.11 De rechtbank merkt met betrekking tot de zogenoemde ‘dubbeltelling’ op dat verweerder bij de berekening van de luchtkwaliteit is uitgegaan van gecorrigeerde achtergrondconcentraties om dubbeltelling te voorkomen. In navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 4 juni 2008 (www.rechtspraak.nl, LJN: BD3077) acht ook de rechtbank de door verweerder toegepaste methode op dit punt acceptabel.
2.12 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet aannemelijk is geworden dat de concentratie stikstofdioxide als gevolg van de verleende vrijstelling voor het tijdelijk muziekcentrum ten minste gelijk blijft. Het bestreden besluit is genomen in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dat voorschrijft dat een beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het besluit op bezwaar vernietigen.
2.13 De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in het kader van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 966,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze na het verslag van de deskundige en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting) als kosten van verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
3.1 verklaart het beroep van eiser [eiser], gericht tegen het besluit van verweerder van 11 juli 2007, niet-ontvankelijk,
3.2 verklaart het beroep van eiseres SSLU tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk,
3.3 verklaart het beroep van eiseres SSLU, gericht tegen het besluit van 11 juli 2007, gegrond,
3.4 vernietigt het bestreden besluit van 11 juli 2007,
3.5 bepaalt dat verweerder binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak,
3.6 bepaalt dat de gemeente Utrecht het door eiseres SSLU betaalde griffierecht van € 285,- aan haar vergoedt,
3.7 veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres SSLU in dit geding ten bedrage van
€ 966,-, te betalen door de gemeente Utrecht aan eiseres SSLU.
Aldus vastgesteld door mr. R.P. den Otter als voorzitter en mr. B.J. van Ettekoven en
mr. R.F.B. van Zutphen als leden en in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2009.
De griffier: De voorzitter:
W.B. Lakeman mr. R.P. den Otter
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.