Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/3664
uitspraak van de voorzieningenrechter
in de zaak van
[verzoeker],
te Utrecht,
verzoeker,
tegen
de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: de burgemeester respectievelijk het college),
verweerders
Inleiding
1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van 26 oktober 2010, waarbij de aan
verzoeker verleende drank- en horecavergunning en exploitatievergunning voor het horecabedrijf [naam] zijn ingetrokken. In datzelfde besluit hebben de burgemeester en het college bepaald dat voor dit horecabedrijf gedurende een periode van zes maanden geen nieuwe drank- en horecavergunning en exploitatievergunning zullen worden verleend.
1.2 Het verzoek is op 17 november 2010 ter zitting behandeld, waar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. W. Hendrickx, advocaat te Utrecht. De burgemeester en het college hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Tadic, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3 Verzoeker is sinds 2007 exploitant van het horecabedrijf [naam]. Aanleiding voor het nemen van het voorliggende besluit tot het intrekken van beide vergunningen is het geweldsincident - ontvoering van een klant en een poging tot ontvoering van een klant - dat op 5 juni 2010 heeft plaatsgevonden in en nabij het horecabedrijf. Bij dit incident is een vuurwapen gebruikt. De burgemeester en het college zijn begin oktober 2010 door de politie geïnformeerd over dit incident, door middel van een proces-verbaal van bevindingen van
14 oktober 2010, een geanonimiseerde bewerking van proces-verbaal BV2010138997 uit de Blue View Registratie en proces-verbaal van de getuigenverklaring van verzoeker van 27 juli 2010. Na het uitvoeren van onderzoek en nadat zij verzoeker in de gelegenheid hebben gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen in een gesprek op 8 oktober 2010, hebben de burgemeester en het college geconcludeerd dat zich in het horecabedrijf feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de horecavergunningen gevaar oplevert voor de openbare orde en veiligheid. Daarnaast zijn de burgemeester en het college van mening dat de woon- en leefomgeving tegen (verdere) verstoringen als gevolg van het horecabedrijf moet worden beschermd.
Bij het komen tot deze conclusie hebben de burgemeester en het college de voorgeschiedenis van het horecabedrijf, te weten de incidenten op 20 maart 2008, 17 juni 2008 en 18 september 2008, mee laten wegen. Daarnaast hebben zij het feit dat verzoeker niet tijdig een veiligheidsplan heeft aangeleverd en het gegeven dat verzoeker zich in ieder geval tweemaal (30 januari 2010 en 29 september 2010) niet aan de beperkte openingstijden heeft gehouden, een rol laten spelen. Dit heeft geleid tot het besluit van 26 oktober 2010, zoals hiervoor omschreven onder 1.1, waarbij het horecabedrijf per direct is gesloten.
In dit besluit hebben de burgemeester en het college vermeld dat zij de afwijking van het stappenplan uit het beleid Handhaving en vergunningen horeca (verder: het Beleid) gerechtvaardigd achten omdat verzoeker hierdoor niet in een nadeliger positie wordt gebracht. Daarnaast wijzen zij erop dat de intrekking van beide vergunningen is gebaseerd op dwingendrechtelijke bepalingen uit de Drank- en Horecawet (DHW) en de Horecaverordening Utrecht 2004 (hierna: de Verordening), zodat geen plaats was voor een belangenafweging.
2.4 De voorzieningenrechter staat voor de beoordeling van de vraag of de burgemeester en het college zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat beide vergunningen moesten worden ingetrokken. Voor beantwoording van die vraag is van belang welke feiten en omstandigheden daarbij een rol mogen spelen. Partijen zijn niet zozeer verdeeld over de feiten en omstandigheden die zich rond de [naam] hebben voorgedaan, maar wél over de vraag welke waarde daaraan gehecht moet worden, dan wel welke conclusies uit de feiten en omstandigheden kunnen worden getrokken.
Intrekking drank- en horecavergunning door het college
2.5 Het besluit tot intrekking van de drank- en horecavergunning heeft het college gebaseerd op de grond dat zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid (artikel 31, eerste lid, aanhef en onder d, van de Drank- en Horecawet (DHW).
2.6 In het Beleid zijn nadere regels gegeven met betrekking tot het handhavend optreden door verweerder. Het Beleid is weergegeven in verschillende stappenplannen. Indien er sprake is van verzwarende omstandigheden of excessen, kan een zwaardere maatregel worden genomen of kunnen stappen uit het stappenplan worden overgeslagen (bijvoorbeeld een verdubbeling van de sluitingstijd of direct overgaan tot het intrekken van vergunningen of het sluiten van een horecabedrijf).
In paragraaf 11, onder b van het Beleid is - voor zover hier van belang - bepaald dat als ernstige geweldsincidenten in ieder geval worden beschouwd incidenten waarbij gebruik is gemaakt van één of meer vuurwapens.
Bij ernstige geweldsincidenten wordt het volgende stappenplan gehanteerd:
1. bevel tot sluiting voor enkele dagen tot maximaal één week (afhankelijk van de ernst van de situatie). (…).
2a. intrekking sluitingsbevel en evaluatiegesprek. Indien uit onderzoek blijkt dat vrees voor herhaling of gevaar voor verstoring van de openbare orde, veiligheid of gezondheid in het geheel niet aannemelijk is en er geen sprake is van verwijtbaar of laakbaar gedrag aan de kant van de ondernemer, wordt het sluitingsbevel, indien de sluitingstermijn van het bevel nog niet is verstreken, zo spoedig mogelijk ingetrokken, waarna het bedrijf weer geopend kan worden. (…).
2b. intrekking vergunning(en) en sluiting voor zes maanden.
Blijkt uit het onderzoek dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid of indien er vrees is voor herhaling of gevaar voor verstoring van de openbare orde, veiligheid of gezondheid wordt het horecabedrijf voor de duur van zes maanden gesloten (waarbij bepaald wordt dat gedurende de sluitingstermijn aanvragen om vergunningen in beginsel zullen worden afgewezen). Deze termijn wordt verdubbeld indien bij deze incidenten sprake is van verwijtbaarheid van de ondernemer c.q. leidinggevende.
(…).
2.7 Het standpunt van het college over wat zich heeft afgespeeld op 5 juni 2010, is gebaseerd op het proces-verbaal van bevindingen van de politie van 14 oktober 2010. Dit op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal bevindt zich in het dossier. Verzoeker heeft de feiten en omstandigheden op 5 juni 2010, zoals die daaruit naar voren komen, niet bestreden.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om hetgeen is vastgelegd in dit proces-verbaal van bevindingen niet te volgen. Dit betekent in dit geval dat het college het proces-verbaal bij de besluitvorming mocht betrekken.
Uit het proces-verbaal blijkt dat bij de ontvoering en de poging daartoe, gebruik is gemaakt van één of meer vuurwapens: er zijn die dag enkele onbekende mannen in de zaak van verzoeker gekomen, die onder bedreiging van een vuurwapen een bezoeker van de [naam] mee naar buiten hebben genomen; zij hebben de bezoeker in een auto gezet en meegenomen. Deze bezoeker is de volgende dag weer vrij gelaten. Ook een tweede bezoeker van de [naam] is onder bedreiging van een vuurwapen door de onbekenden gesommeerd naar buiten te gaan, kennelijk met de bedoeling dat ook hij buiten in een auto zou stappen; deze bezoeker heeft buiten evenwel weten te ontkomen. Op grond van deze feiten heeft het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht geconcludeerd dat onmiskenbaar sprake was van een ernstig geweldsincident zoals bedoeld in paragraaf 11, onder b, van het Beleid.
2.8 Verzoeker voert allereerst aan dat het college heeft gehandeld in strijd met het Beleid aangezien daarin wordt gesproken over “geweldsincidenten”, dat wil zeggen: meer dan één incident, zodat alleen hierom al het besluit geen stand kan houden nu het hier uitsluitend gaat om 5 juni 2010. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter brengt echter het enkele feit dat in paragraaf 11, onder b, van het Beleid wordt gesproken over “ernstige geweldsincidenten” niet met zich dat het college niet zou mogen optreden indien sprake is van één ernstig geweldsincident. Niet valt in te zien dat het constateren van één ernstig geweldsincident zonder gevolgen zou moeten blijven, nu duidelijk moge zijn dat bij álle in de paragraaf genoemde voorbeelden sprake zal zijn van - onder meer - aantasting van de openbare orde en veiligheid en/of overlast, ook als het gaat om één incident. Uit de toelichting bij de verschillende stappen, met name stap 2b, blijkt dat steeds aan de hand van onderzoek bepaald wordt welke van de stappen naar aanleiding van de concrete situatie geëigend is. Ook hieruit leidt de voorzieningenrechter af dat ook één incident, dat aan te merken is als een ernstig geweldsincident, aanleiding geeft voor toepassing van het Beleid.
2.9 Voorts heeft verzoeker betoogd dat het college het in het Beleid neergelegde stappenplan niet correct heeft toegepast. De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat verzoeker meent dat eerst stap 1 had moeten worden toegepast. De voorzieningenrechter merkt hierover allereerst op dat de binding van een bestuursorgaan aan eigen beleidsregels minder strikt is dan die aan wettelijke bepalingen. Ingevolge artikel 4:84 van Pro de Awb heeft het college dan ook de bevoegdheid om af te wijken van bestaande beleidsregels ingeval het handelen overeenkomstig de beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het college heeft toegelicht dat het door de politie op 11 juni 2010 is geïnformeerd over het plaatsvinden van een incident in de [naam]. Verder dan deze mededeling reikte de informatie van de politie op dat moment echter niet, aangezien er in het belang van het opsporingsonderzoek een embargo op de stukken rustte. Het college was derhalve niet eerder dan medio oktober 2010 op de hoogte van de relevante feiten en omstandigheden aangaande het incident waardoor het onmogelijk was om al in juni 2010 een gemotiveerd besluit te nemen als bedoeld in paragraaf 11, onder b, sub 1, van het Beleid. Daarbij komt dat deze handelwijze niet nadelig is geweest voor verzoeker, nu hij de exploitatie van het horecabedrijf niet onmiddellijk ná het incident voor één of meerdere dagen heeft moeten stopzetten, maar tussen het incident en het besluit van 26 oktober 2010 open is geweest. Tegen deze achtergrond acht de voorzieningenrechter niet onbegrijpelijk dat door het college niet direct is gereageerd, maar pas enige tijd later, op basis van eerst toen bekende feiten en omstandigheden en dat om die reden stap 1 is overgeslagen.
2.10 Verzoeker betwist dat er enig verband bestaat tussen het geweldsincident en het horecabedrijf en stelt dat een dergelijk incident zich naar zijn mening in elke horecaonderneming had kunnen voordoen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college voldoende aangetoond dat het incident in direct verband staat met het horecabedrijf. In zijn getuigenverklaring heeft verzoeker immers verklaard dat het slachtoffer van de ontvoering een regelmatige bezoeker van de [naam] was. Verzoekers broer, die op de bewuste avond ternauwernood is ontsnapt aan ontvoering, was bijna dagelijks in de [naam] te vinden. De conclusie van het college dat het horecabedrijf blijkbaar vaste bezoekers trekt die een gevaar vormen voor de openbare orde, de veiligheid en de woon- en leefomgeving - zonder overigens af te willen doen aan de ervaring van de slachtoffers - acht de voorzieningenrechter dan ook niet onbegrijpelijk of onredelijk.
2.11 Voorts stelt verzoeker dat de door het college genoemde voorgeschiedenis - de incidenten van 20 maart 2008 en 17 juni 2008 - er met de haren bijgesleept wordt. Tegen de uitspraak van 31 maart 2010 van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, waarin deze incidenten aan de orde waren, is hoger beroep ingesteld. Deze incidenten zijn dus nog onderwerp van discussie en het college had het onderhavige besluit hier niet zonder meer op mogen baseren. Verzoeker wijst er verder op dat er tot aan het incident op 5 juni 2010 geen noemenswaardige meldingen meer zijn geweest zodat het college had kunnen en moeten besluiten tot het opleggen van een lichtere maatregel.
2.12 Namens het college is ter zitting verklaard dat de voorgeschiedenis van het horecabedrijf is genoemd om aan te geven dat het hier niet zozeer om een op zichzelf staand incident gaat maar om een reeks van incidenten onder de bedrijfsleiding van verzoeker. Het incident van 5 juni 2010 kenmerkt het college, anders dan de geweldsincidenten uit 2008, als een ernstig geweldsincident. Het laatste incident wordt door het college gezien als sluitstuk van deze reeks waardoor meteen duidelijk wordt dat het horecabedrijf een gevaar vormt voor de openbare orde, veiligheid en de woon- en leefomgeving en dat vrees voor herhaling bestaat. De voorzieningenrechter kan het college hierin volgen, gelet op de ernst van het incident en de relatie met de exploitatie van het horecabedrijf en vaste bezoekers.
Verder zijn de geweldsincidenten van 20 maart 2008 en 17 juni 2008 feiten waarmee het college rekening mag houden. Het instellen van hoger beroep tegen de uitspraak van
31 maart 2010 heeft immers geen schorsende werking dus brengt niet met zich dat het college zijn besluit niet mag baseren op in die uitspraak beoordeelde incidenten.
2.13 Het betoog van verzoeker dat de maatregel disproportioneel is aangezien kon worden volstaan met de lichtere maatregel als bedoeld in paragraaf 11, punt 1b, onderschrijft de voorzieningenrechter niet. Het stappenplan schrijft bij ernstige geweldsdelicten voor dat als eerste stap wordt overgegaan tot een bevel tot sluiting voor enkele dagen tot maximaal één week. Zoals gezegd heeft het college, vanwege het laat (inhoudelijk) geïnformeerd zijn over het incident, stap 1 overgeslagen. Dit is, zoals hiervoor reeds overwogen, niet in het nadeel van verzoeker geweest. Het college heeft vervolgens conform het Beleid op basis van onderzoek naar de feiten beoordeeld of nadere maatregelen wel (stap 2b) of niet (stap 2a) nodig zijn. In dit geval heeft het college geoordeeld dat nadere maatregelen nodig zijn. Van disproportionaliteit zoals verzoeker stelt, is daarbij geen sprake. De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat, anders dan verzoeker kennelijk meent, persoonlijke verwijtbaarheid van hem als uitbater van het horecabedrijf geen rol heeft gespeeld bij de besluitvorming. In dit verband wordt gewezen op paragraaf 11, stap 2b, van het Beleid, waarin is bepaald dat de termijn van sluiting wordt verdubbeld wanneer sprake is van verwijtbaarheid van de ondernemer. Daar is in dit geval geen sprake van, nu het horecabedrijf voor de duur van zes maanden is gesloten (althans gedurende deze periode geen nieuwe vergunningen worden verstrekt, hetgeen er op neerkomt dat het bedrijf gesloten zal moeten blijven). Dat het college het vertrouwen in verzoeker als uitbater van het horecabedrijf heeft verloren, zonder dat direct sprake is van persoonlijke verwijtbaarheid in de zin van het Beleid, acht de voorzieningenrechter gelet op het geheel aan incidenten, alsmede het uitblijven van een veiligheidsplan, terwijl daar wel om gevraagd was, niet onbegrijpelijk of onredelijk. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat verzoeker als exploitant verantwoordelijk is voor de gang van zaken bij het horecabedrijf en dat zich ernstige geweldsincidenten hebben voorgedaan die samenhangen met het feit dat dit bedrijf ter plaatse wordt geëxploiteerd.
2.14 De bevindingen uit het proces-verbaal in combinatie met de voorgeschiedenis van het bedrijf - die heeft geleid tot het beperken van de openingstijden - leiden de voorzieningenrechter tot het voorlopige oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zich in de [naam] feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de drank- en horecavergunning gevaar voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid zou opleveren. Gelet op de imperatieve formulering van artikel 31, eerste lid, aanhef en onder d, van de DHW was het college onder deze omstandigheden dan ook gehouden de drank- en horecavergunning in te trekken.
2.15 Aan het voorgaande voegt de voorzieningenrechter toe dat het college als bijkomende aspecten nog heeft gewezen op de op 30 januari 2010 en 29 september 2010 geconstateerde overtredingen van de beperkte openingstijden en de in het zienswijzengesprek van 8 oktober 2010 gedane mededelingen door [betrokkene A] (voormalige exploitant van de Café-Bar [naam]). Dat het overschrijden van de openingstijden naar de mening van verzoeker niet noemenswaardig is - wat hiervan ook zij -, neemt niet weg dat het college ook hierin een bevestiging heeft kunnen zien dat verzoeker als uitbater onvoldoende verantwoordelijkheid neemt om zijn bedrijf op een juiste wijze te exploiteren. De voorzieningenrechter gaat verder voorbij aan de stelling van verzoeker dat geen gewicht mag worden toegekend aan de uitlatingen van [betrokkene]. Verzoeker heeft [betrokkene] immers zelf meegenomen naar het gesprek en hem het woord laten voeren. Indien verzoeker het niet eens was met de verklaringen van [betrokkene] had het voor de hand gelegen dat hij tijdens het gesprek had ingegrepen.
Intrekking exploitatievergunning door de burgemeester
2.16 Het besluit tot intrekking van de exploitatievergunning heeft de burgemeester gebaseerd op meerdere grondslagen, te weten de intrekking van de drank- en horecavergunning (artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening), de in het horecabedrijf voorgedane feiten de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de exploitatievergunning gevaar oplevert voor de openbare orde, veiligheid en zedelijkheid (artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e, van de Verordening) en de vrees voor verstoring van de openbare orde, veiligheid of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf (artikel 11, eerste lid, aanhef en onder f, van de Verordening).
2.17 Aangezien voor de intrekkingsgrond van artikel 11, eerste lid, onder e, van de Verordening een zelfde toetsingskader geldt als voor de grond waarop de drank- en horecavergunning is ingetrokken, volstaat de voorzieningenrechter met een verwijzing naar hetgeen hiervoor met betrekking tot de intrekking van deze laatstgenoemde vergunning is overwogen. Bovendien is het feit dat de drank- en horecavergunning is ingetrokken al voldoende reden om de exploitatievergunning in te trekken (artikel 11, eerste lid, onder c van de Verordening).
2.18 Het besluit dat voor dit horecabedrijf gedurende een periode van zes maanden geen nieuwe drank- en horecavergunning en exploitatievergunning zullen worden verleend, hebben de burgemeester en het college gebaseerd op artikel 10, derde lid, van de Verordening respectievelijk artikel 27, tweede lid, van de DHW. De voorzieningenrechter ziet, gegeven de hierboven geschetste feiten en omstandigheden en mede gezien het gevoerde handhavingsbeleid, geen aanleiding om de duur van zes maanden onredelijk te achten.
2.19 Gelet op het voorgaande zijn voor de voorzieningenrechter in deze procedure geen zodanige gebreken aan het besluit van 26 oktober 2010 naar voren gekomen, dat aangenomen zou moeten worden dat dit besluit in de bezwarenprocedure geen stand zal kunnen houden. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Onder deze omstandigheden wordt evenmin aanleiding gezien om verweerders in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De voorzieningenrechter,
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. V.M.M. van Amstel en in het openbaar uitgesproken op
2 december 2010.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. M.H.L. Debets mr. V.M.M. van Amstel
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.