Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/2735
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak van
EBAG Vastgoed Utrecht B.V.
gevestigd te Utrecht,
eiseres,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 28 mei 2008 heeft verweerder aan eiseres op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling verleend voor het wijzigen van de hoogte van het bedrijfspand met kantoor op het perceel Meijewetering 21 te Utrecht (verder: het perceel). Bij besluit van diezelfde datum heeft verweerder tevens aan eiseres bouwvergunning verleend voor deze wijziging van de hoogte en het aanleggen van een heliplatform op het bedrijfspand.
1.2 [A] (verder: [A]) heeft bezwaar gemaakt tegen deze besluiten en een verzoek om een voorlopige voorziening bij deze rechtbank ingediend (bij partijen bekend onder procedurenummer SBR 08/1555). Bij uitspraak van 16 juli 2008 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en de besluiten van 28 mei 2008 geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de door verweerder te nemen beslissing op bezwaar.
1.3 Bij besluit op bezwaar van 6 augustus 2008 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van [A] gegrond verklaard. Hierbij heeft verweerder tevens de aan eiseres verleende vrijstelling voor het wijzigen van de hoogte van het bedrijfspand en de verleende bouwvergunning voor deze wijziging van de hoogte en het aanleggen van een heliplatform op het bedrijfspand herroepen en alsnog geweigerd, wegens het ontbreken van een ruimtelijke onderbouwing voor de gevraagde vrijstelling.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.4 Het beroep is op 23 december 2009 ter zitting behandeld, waar namens eiseres is verschenen mr. C.M. Slangen, advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. de Vries, werkzaam bij de gemeente Utrecht, bijgestaan door mr. G.J. Scholten, advocaat te Utrecht. Namens [A] is verschenen drs. C. van Oosten, werkzaam bij Bureau Rechtsbescherming.
Overwegingen
2.1 Wat betreft de voorgeschiedenis van deze zaak verwijst de rechtbank kortheidshalve naar de tussen partijen gewezen uitspraak van 16 juli 2008 van de voorzieningenrechter van deze rechtbank (SBR 08/1555).
2.2 Eiseres voert allereerst aan dat verweerder haar ten onrechte niet (nogmaals) heeft gehoord alvorens het bestreden besluit te nemen. Dat verweerder zonder nader overleg of contact een voor haar negatieve beslissing op bezwaar neemt, acht zij in het licht van de eerdere positieve primaire besluitvorming, onzorgvuldig. Door verweerders handelwijze is eiseres bovendien niet in staat geweest om alsnog de in het kader van artikel 19 van de WRO vereiste goede ruimtelijke onderbouwing aan te leveren.
2.3 Dit betoog slaagt niet. De rechtbank overweegt dat eiseres aan de op 28 mei 2008 verleende bouwvergunning en vrijstelling geen rechten kon ontlenen, zolang deze vanwege daartegen ingesteld bezwaar (of beroep) nog niet in rechte onaantastbaar waren. Ingeval bezwaar wordt gemaakt, is een bestuursorgaan immers verplicht op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot een volledige heroverweging van het genomen besluit; daarbij moet worden beoordeeld of het eerder genomen besluit al dan niet kan worden gehandhaafd. Die heroverweging naar aanleiding van ingebrachte bezwaren kan daarom leiden tot een wijziging of herroeping van het besluit.
Eiseres is op 7 juli 2008, dus voorafgaand aan de beslissing op bezwaar, gehoord. Daarmee is aan de in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb opgenomen hoorplicht bij bezwaren voldaan. De stelling van eiseres dat verweerder haar in de gelegenheid had moeten stellen om haar visie te geven op de uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 juli 2008, vat de rechtbank op als een beroep op artikel 7:9 van de Awb. Dit artikel bepaalt dat, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden wordt meegedeeld en zij in de gelegenheid gesteld worden daarover te worden gehoord. De rechtbank is van oordeel dat bedoelde uitspraak van de voorzieningenrechter niet kan worden aangemerkt als een feit of omstandigheid als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb, nu die uitspraak voor eiseres niet een onbekend gegeven was. Eiseres is ter zitting bij de voorzieningenrechter in de gelegenheid gesteld haar standpunt toe te lichten. Verder hebben verweerder en eiseres gelijktijdig van deze uitspraak kennis kunnen nemen en had eiseres desgewenst ook zelf naar aanleiding daarvan in gesprek met verweerder kunnen gaan. Ook had zij er zelf voor kunnen kiezen alsnog een ruimtelijke onderbouwing voor het bouwplan in te dienen om te betrekken bij de volledige heroverweging. Dat eiseres dit om haar moverende redenen heeft nagelaten, valt verweerder niet te verwijten. Van strijd met artikel 7:9 van de Awb is dan ook geen sprake. Niet valt in te zien dat verweerder niet op grond van nieuwe inzichten, onder meer ingegeven door hetgeen de voorzieningenrechter in de uitspraak van 16 juli 2008 heeft overwogen, tot een ander besluit zou mogen komen. Dat is inherent aan de aard van de bestuurlijke heroverweging, die dus ook nadelig voor eiseres kan uitpakken.
2.4 Eiseres voert aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat het aanleggen van een heliplatform in strijd is met de bepalingen van het bestemmingsplan.
In de uitspraak van 16 juli 2008 heeft de voorzieningenrechter - kort weergegeven - overwogen dat naar voorlopig oordeel het aanleggen en gebruikmaken van een heliplatform niet past binnen de bepalingen van het bestemmingsplan en dat verweerder zal moeten beoordelen of hij bereid is hiervoor vrijstelling te verlenen. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding anders te oordelen over de strijdigheid met het bestemmingsplan dan in de uitspraak van de voorzieningenrechter is geschied en overweegt
- aanvullend op deze uitspraak - het volgende.
2.5 Eiseres heeft in dit verband betoogd dat het heliplatform geen bouwvergunningplichtig bouwwerk is, nu het feitelijk slechts gaat om een witte stip op het dak, zodat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat een bouwvergunning en vrijstelling van het bestemmingsplan noodzakelijk zijn voor het aanleggen daarvan. De rechtbank overweegt dat burgemeester en wethouders als regel behoren te beslissen op een aanvraag om bouwvergunning zoals deze is ingediend. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor het aanbrengen van een extra verdiepingsvloer en het aanleggen van een heliplatform op het dak van het bedrijfspand. Uit deze aanvraag valt zonder meer op te maken - hetgeen overigens ook niet in geschil is - dat eiseres voornemens is (een deel van) het dak van het pand te gebruiken als landingsplaats voor een helikopter. De vraag of het aanleggen dan een heliplatform al dan niet kan worden aangemerkt als bouwen in de zin van artikel 40 van de Woningwet, acht de rechtbank minder relevant, nu volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan in ieder geval moet worden beoordeeld of het gebruik van het bouwwerk dat wordt beoogd of mede wordt beoogd, past binnen de bestemming van het perceel. In dit geval omvat het beoogde gebruik van het bedrijfspand mede het gebruik van het dak als heliplatform met de daarbij behorende vliegbewegingen, zodat ook dit gebruik zal moeten worden getoetst aan het bestemmingsplan.
Daarnaast kan de rechtbank er niet aan voorbij gaan dat in de bouwtekening van het dak B-06 ter hoogte van de landingsplaats een zogeheten ‘constructieveld geschikt voor, door middel van een gewichtsverdelend frame’ is aangegeven, zodat het om meer gaat dan alleen een visuele aanduiding van de landingsplaats.
2.6 Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Leidsche Rijn Utrecht 1999” en het daarop gebaseerde uitwerkingsplan “De Wetering Noord”. Het perceel heeft de bestemming bedrijfsdoeleinden (B3).
Ingevolge artikel 3, onder A, sub 3, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor bedrijfsdoeleinden (B3) aangewezen gronden bestemd voor bedrijven in de categorieën 1 t/m 4 van de Lijst van bedrijfsactiviteiten en grootschalige detailhandel in auto’s met een daarbij behorende werkplaats. Vervolgens wordt een aantal, aan de doeleindenomschrijving, ondergeschikte bestemmingen genoemd: verkeer en verblijf; kantoren behorend bij de bedrijven, voor zover deze een maximum van 30% van het brutovloeroppervlak van het betreffende bedrijf niet overtreffen; groenvoorzieningen; parkeervoorzieningen; nutsvoorzieningen; kinderopvang.
2.7 De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de categorie waarin het bedrijf thans is ingedeeld niet wijzigt aangezien, naar zij stelt, het gebruik van een helikopter integraal onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering. Anders dan eiseres meent, is er naar het oordeel van de rechtbank wel sprake van een wijziging van het gebruik in planologisch relevante zin. Het karakter en de ruimtelijke uitstraling van het bedrijfspand en van de bedrijfsvoering veranderen immers wezenlijk door de vliegbewegingen die horen bij het gebruik van het (dak van het) pand als heliplatform.
2.8 Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank gaat daarvan uit, dat een heliplatform niet voorkomt op de bij het bestemmingsplan behorende lijst van bedrijfsactiviteiten. Het door eiseres gewenste gebruik van het bedrijfspand is reeds daarom een niet toegestane (bedrijfs)activiteit. Bovendien wordt een heliplatform (in het kader van milieuzonering aangeduid als ‘helikopterlandplaats’) gebruikelijk ingedeeld in de categorie 5.1 (zie bijvoorbeeld de VNG-handreiking bedrijven en milieuzonering). Daarmee valt het buiten de ter plaatste toegestane categorieën 1 t/m 4, en eveneens buiten de in artikel 3, onder H, aanhef en onder 1, van het bestemmingsplan neergelegde vrijstellingsmogelijkheid.
Het heliplatform kan naar het oordeel van de rechtbank verder ook niet worden aangemerkt als een, aan de doeleindenomschrijving ondergeschikte bestemming “verkeer en verblijf” of “parkeervoorzieningen”, nu de ruimtelijke uitstraling van het gebruik van het dak van een pand als helikopterlandplaats niet op één lijn te stellen is met die van een verkeer- en/of parkeervoorziening op de bij het pand behorende grond. Een dergelijke voorziening is, gelet op de begripsbepalingen bij dit bestemmingsplan, bedoeld voor de gebruikelijke motorvoertuigen.
2.9 Gelet op het voorgaande is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan en het daarop gebaseerde uitwerkingsplan, zodat de onderhavige bouwaanvraag voor een heliplatform, slechts kan worden ingewilligd na het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. Gelet op het bepaalde in artikel 46, derde lid, van de Woningwet - zoals dat luidde ten tijde in geding - wordt een dergelijke bouwaanvraag geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
2.10 Op 1 juli 2008 is in werking getreden de Wet ruimtelijke ordening. Ingevolge het overgangsrecht opgenomen in artikel 9.1.10, tweede lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180) blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Nu de aanvraag om bouwvergunning is ingediend op 18 mei 2006 dient te worden getoetst aan de WRO.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en het derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. Ingevolge artikel 19a, eerste lid van de WRO, bevat het vrijstellingsbesluit, bedoeld in artikel 19, tweede lid, een beschrijving van het betrokken project, de ruimtelijke onderbouwing en de afweging die aan het verlenen van vrijstelling ten grondslag liggen.
2.11 Verweerder heeft na zijn heroverweging in bezwaar, mede onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 juli 2008, besloten voor het bouwplan geen bouwvergunning met vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO te verlenen omdat in de beschikbare ruimtelijke onderbouwing niet wordt ingegaan op de ruimtelijke uitstraling van het heliplatform. Eiseres betoogt dat verweerder haar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld alsnog een ruimtelijke onderbouwing aan te leveren en zet in haar aanvullend beroepschrift uiteen waarom de aanwezigheid van een heliplatform noodzakelijk is voor haar bedrijfsvoering.
2.12 Met verweerder stelt de rechtbank vast dat de ruimtelijke onderbouwing van 22 juni 2006 hoofdzakelijk ziet op de ruimtelijke aspecten van het aanpassen van de bouwhoogte van het pand. Slechts onder het kopje ‘milieuaspecten’ wordt aandacht besteed aan het heliplatform. De ruimtelijke onderbouwing gaat echter geheel niet in op de relatie met het geldende bestemmingsplan en evenmin wordt gemotiveerd waarom (het gebruik van) het heliplatform zou passen binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval een goede ruimtelijke onderbouwing als basis voor het verlenen van vrijstelling niet voorhanden is.
Nu een goede ruimtelijke onderbouwing een voorwaarde is voor het bestaan van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen en aan die voorwaarde niet was voldaan, kon ten tijde van het bestreden besluit reeds hierom geen vrijstelling worden verleend. In dit verband merkt de rechtbank nogmaals op (zie rechtsoverweging 2.3) dat verweerder niet verplicht was eiseres in de gelegenheid te stellen een aangepaste ruimtelijke onderbouwing in te dienen. Eiseres betoogt dan ook tevergeefs dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met haar belangen.
2.13 Eiseres gaat in haar aanvullend beroepschrift in op de ruimtelijke onderbouwing voor het plan en stelt dat die erin is gelegen dat de aanwezigheid van een heliplatform essentieel is voor de bedrijfsvoering. Voor de rechtbank is echter ter beoordeling of verweerder ten tijde van het bestreden besluit op basis van de toen beschikbare stukken een juiste beslissing heeft genomen, zodat deze aanvulling buiten de beoordeling van de rechtbank valt.
Overigens valt het de rechtbank op dat ook in het aanvullend beroepschrift niet wordt ingegaan op de vraag of het bouwplan planologisch inpasbaar is of kan passen in de ruimtelijke ontwikkeling van het gebied. Evenmin wordt ingegaan op de mate van ingrijpendheid van het project, de ruimtelijke effecten ervan, de actualiteit van het gemeentelijk ruimtelijk beleid en het toekomstig rijks- en provinciaal beleid.
2.14 Eiseres kan tot slot naar het oordeel van de rechtbank geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen aan het feit dat de burgemeester eind 2004 voor het inrichten en gebruiken van een helihaven een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder g, van het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaarttereinen (Bignal) heeft afgegeven. Bij het verlenen van een dergelijke verklaring kan immers slechts rekening worden gehouden met de belangen die de Luchtvaartwet en het daarop gebaseerde Bignal beogen te beschermen en niet met belangen die de WRO, door middel van het bestemmingsplan en de daarvan mogelijke vrijstellingen, beoogt te beschermen.
De omstandigheid dat volgens eiseres reeds bij de overeenkomst tot grondreservering aan de orde is geweest dat zij het bedrijfspand alleen wilde realiseren indien de mogelijkheid bestond tot aanleg van een heliplatform, laat onverlet dat verweerder bij de besluitvorming omtrent de benodigde ruimtelijke vergunningen, gehouden is binnen de kaders van de daarvoor relevante regels te opereren. Eiseres heeft overigens niet aangetoond dat er sprake zou zijn van zodanig gewekt vertrouwen dat op grond daarvan aan die regels voorbij gegaan zou moeten worden.
2.15 Hetgeen door eiseres is aangevoerd, kan gelet op het bovenstaande niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, zodat het beroep voor ongegrondverklaring in aanmerking komt. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. V.M.M. van Amstel en in het openbaar uitgesproken op
17 maart 2010.
De griffier: De rechter:
mr. M.H.L. Debets mr. V.M.M. van Amstel